Дети улиц - состояние и проблемы

терпеливо и дружелюбно, а также при необходимости их сопровождать в решении их проблемы».

Подобный подход присутствует и в ответах других экспертов. Фактически информированность подростков о предлагаемых социальными учреждениями и общественными организациями услуг для «детей улиц» напрямую связывается с тем, в какой мере эти службы и организации уже установили контакт с детьми, нуждающимися в адресованных им услугах и помощи.

Сами дети высказали недоверие к известным им источникам информации о деятельности социальных служб (листовки, объявления, реклама и т.д.). Дети попросту не обращают внимание на такую информацию, она не является для них привлекательной и интересной. Кроме этого, такие источники информации сами по себе ассоциируются у них с опасностью быть пойманными и отправленными в приюты и детдома. Однако 87% опрошенных детей высказали мнение, что они готовы получать информацию от известных, «телевизионных» людей. Эти люди по их мнении действительно пытаются помочь им и, главное, они безопасны.

2.7. Взаимодействие между организациями

В Москве с конца 1990-х годов разработана и утверждена схема взаимодействия организаций, ведущих работу по осуществлению городской программы «Дети улиц». Определено, что работа производится по четко выделенным разделам: профилактика детской безнадзорности, профилактика алкоголизма и наркомании, профилактика СПИДа, программы смежных областей и международного сотрудничества. Установлено, что в блоке, который связан с методико-информационной работой, выделяются как особые задачи координация деятельности субъектов программы и организация единой системы учета историй жизни несовершеннолетних из «группы риска». К непосредственным субъектам программы «Дети улиц» отнесены: КДНиЗП (Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав), приюты, центры «Дети улиц» и аналогичные центры, инспекции по делам несовершеннолетних, интернаты, отделы опеки и попечительства, общественные профилактические

30

организации, наркологические диспансеры, стационары, центр токсикологии и его филиалы, а также отдельные специалисты – эксперты и практические социальные работники в соответствующих проблемных областях. Эти 10 элементов составляют организационную основу городской программы «Дети улиц», к которой примыкают также косвенные субъекты программы (учреждения системы образования, здравоохранения, спорта, социальной защиты) [17].

Хотя схемы взаимодействия соответствующих органов и организаций были не только тщательно разработаны, но и утверждены нормативным правовым актом (постановлением Правительства Москвы), реального эффекта они не дали. Основанием для такого вывода являются высказывания экспертов, участвующих в данном исследовании. По их мнению, степень взаимодействия организаций, оказывающих помощь «детям улиц», в настоящее время остается достаточно низкой (такую точку зрения высказали 52% опрошенных экспертов). 16% отмечают и вовсе отсутствие какого-либо взаимодействия (рисунок 12). По мнению президента фонда «Самюсосьяль Москва», «необходимо во сто крат улучшить это жизненно важное взаимодействие».

взаимодействия нет низкий уровень хороший уровень

Рисунок 12. Оценка уровня взаимодействия организаций, работающих с «детьми улиц» (в %)

При нерешенности задачи обеспечения эффективного взаимодействия множества включенных в работу с «детьми улиц» организаций и лиц

сохраняется мозаичность такой деятельности, где лишь некоторые фрагменты получают позитивную оценку. Так, по мнению экспертов, наиболее популярными организациями, оказывающими помощь «детям улиц», являются:

«Дети улиц», «Курский вокзал», «Солнечный круг», «Самюсосьяль Москва».

31

К наиболее необходимым в настоящее время организациям, работающим

стакими детьми, эксперты отнесли: приюты, надзорные органы, досуговые центры. В этом плане эксперты отметили, что в настоящее время наряду

ссозданием необходимого количества подобных организаций, важным вопросом является подготовка и привлечение специалистов к работе в

такого рода структурах. Такие специалисты должны иметь полипрофессиональную подготовку в таких областях, как социальная работа, психология, медицина, педагогика. Эксперты отметили дефицит в настоящее время социальных работников, готовых к взаимодействию с детьми на улицах и проводящих первичные психологические и социальные консультации с ними. Тем не менее, лишь небольшая часть экспертов признали, что для эффективной работы социальных служб сегодня такая категория работников необходима (рисунок 13).

психологи, юристы, соцработники, медработники, педагоги уличные социальные работники

Рисунок 13. Профессии, необходимые сегодня для эффективной работы социальных служб, в оценках экспертов (в %)

Эксперты не отрицают возможности применения международного опыта в работе различных организаций и служб с «детьми улиц»: 60% ответивших согласились, что это необходимо. Каждый третий эксперт считает, что зарубежный опыт нужно адаптировать к российским условиям ввиду разности менталитетов (рисунок 14).

32

да адаптировать к нашим условиям нет

Рисунок 14. Возможно ли применение международного опыта в отечественной практике для работы с «детьми улиц» в оценках экспертов (в %)

Оценивая уровень взаимодействия в работе с «детьми улиц», эксперты обращают внимание на то, что организации, ведущие такую работу, сталкиваются с множеством проблем, большинство из которых вряд ли возможно решить в краткосрочной перспективе. Зная причины ухода детей на улицы, социальные службы, тем не менее, не могут решить данную проблему лишь своими силами и оказывают детям посильную помощь, которая зачастую не носит системного характера и в итоге оказывается неэффективной. Социальные организации, по их убеждению, нуждаются в сильной государственной поддержке и не только в плане дополнительного финансирования данных учреждений, строительстве приютов, реабилитационных центров, но и в плане проведения социальных программ поддержки малообеспеченных, молодых семей, формирования системы бесплатных досуговых центров для детей, координации деятельности с органами правопорядка и упрощением бюрократического аппарата. Отсутствие системности и во взаимодействии самих социальных организаций, их незначительность, неинформированность об их деятельности делает попытки деятельности этих организаций очень слабыми, неспособными решить поставленные перед ними задачи.

33

3.ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА РАБОТЫ С «ДЕТЬМИ УЛИЦ»

3.1.Основные законодательные акты по проблеме беспризорности и безнадзорности детей в Москве

Основным актом законодательства Москвы в данной сфере правоотношений является Закон города Москвы №16 от 7 апреля 1999 г. «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

вгороде Москве», в последующем подвергавшийся редакции (в ред. Законов г. Москвы от 21.02.2001 №6, от 23.01.2002 №4, от 09.07.2003 №48). Законом определяются: городская политика в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, включающая создание правовых и социальных гарантий для несовершеннолетних; материально-техническое, финансовое, научно-методическое, кадровое обеспечение учреждений и органов государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 2); основные принципы, программность деятельности, финансовое обеспечение городской системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, подготовка кадров (ст. 4-7) и другие организационные меры. Специально выделено положение, согласно которому при установлении правил поведения несовершеннолетних в общественных местах учитывается, что «указанные правила не могут содержать требования, влекущие за собой необоснованные ограничения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних» (ст. 9). Профилактические мероприятия, согласно данному Закону, включают: обеспечение условий для организации досуга несовершеннолетних (ст. 10), обеспечение трудовой занятости несовершеннолетних (ст. 11), организацию пропаганды здорового образа жизни и социально полезного поведения несовершеннолетних (ст. 12). Для законодательства Москвы характерно и особое внимание к использованию в качестве канала профилактических мер

вборьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних детских и молодежных общественных объединений (ст. 17 в ред. Закона г. Москвы от 09.07.2003 №48). В Законе детально представлен правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 18), специализированных

34

учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации в системе социальной защиты населения (социальные приюты, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних), учреждений временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей милиции общественной безопасности (ст. 20), специальных учебновоспитательных учреждений для несовершеннолетних с девиантным поведением (ст. 21), центров по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 22) и других структур, выполняющих соответствующие функции в решении проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также негосударственных некоммерческих организаций, ведущих такую деятельность (ст. 23) [6].

На уровне законов города Москвы, как субъекта Российской Федерации, определенные вопросы в рассматриваемой сфере деятельности регулируются также такими нормативными правовыми актами, как:

Закон города Москвы от 3 октября 2001 г. №43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» [9];

Закон города Москвы от 4 июня 1997 г. №16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» [7];

Закон города Москвы от 13 апреля 2005 г. №12 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» [12]; Закон города Москвы от 20 июня 2007 г. №22 «О внесении изменений

взакон города Москвы от 23 ноября 2005 года №60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве"» [14];

Закон города Москвы от 19 марта 2008 года №14 «О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве» [15] и др.

Преимущественно нормативные правовые документы, направленные на решение проблем детской беспризорности и безнадзорности, принимаются

вМоскве в форме постановлений Правительства города Москвы. Этот путь для субъекта Российской Федерации, имеющего право принятия управленческих решений в форме закона, тем не менее, более целесообразен, поскольку управление городом сосредоточено в компетенции исполнительной власти, а принятие соответствующих масштабных социальных решений, как правило,

35

в практике Москвы с конца 1990-х годов сопровождается утверждением комплексных городских программ с четкой фиксацией планируемых мероприятий, их исполнителей и средств, отпускаемых на эти цели из городского бюджета. Такой порядок определен на уровне закона.

Так, Законом города Москвы от 09.07.2003 №48 в статью 5 Закона «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

вгороде Москве» были внесены важные положения, согласно которым

вМоскве «разрабатываются, утверждаются и реализуются городская, окружные и муниципальные программы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», причем городская программа профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних разрабатывается Департаментом социальной защиты населения города Москвы совместно со всеми заинтересованными ведомствами города и утверждается Правительством Москвы, соответствующие окружные программы разрабатываются окружными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и утверждаются

префектами соответствующих административных округов города Москвы, а муниципальные программы разрабатываются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях и утверждаются соответствующими муниципальными собраниями [6].

Наиболее значительными актами законодательства Москвы, принятыми

вформе постановлений Правительства Москвы, в этом направлении стали:

1.Постановление Правительства Москвы от 25 февраля 1997 г. №137 «О программе "Дети улиц" на 1997 год», принятое в целях

преодоления ведомственной разобщенности в профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних г. Москвы [17]. В соответствии с этим постановлением в Москве были созданы Городской центр «Дети улиц» по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма, наркомании и СПИДа среди несовершеннолетних и Межрайонный центр «Дети улиц» по профилактике безнадзорности, преступности, алкоголизма и наркомании среди несовершеннолетних. На создание этих центров в 1997 году были выделены финансовые средства в размере 41 млрд. рублей (в ценах того времени). (Постановление снято с контроля в связи с выполнением постановлением Правительства Москвы от 06.04.1999 №283).

36

2. Постановление Правительства Москвы от 18 января 2005 г. №28-ПП «О комплексной городской программе профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2005-2007 годы». Основной целью Программы, утвержденной этим постановлением, было объявлено дальнейшее совершенствование системы профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, активизация работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, улучшение координации деятельности различных структур, осуществляющих профилактическую работу с детьми и подростками. Ею предусматривались: совершенствование нормативно-правовой базы; дальнейшее развитие инфраструктуры системы профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, снижение уровня детской беспризорности; стабилизация криминогенной обстановки

вмолодежной среде; создание единого реабилитационного пространства для социальной реабилитации и интеграции в общество семей и детей группы риска; разработка и внедрение новых технологий, форм, методов работы и взаимодействия субъектов профилактики, распространение положительного опыта; развитие партнерских отношений органов государственной власти с общественными и некоммерческими организациями в сфере решения проблем детского и семейного неблагополучия. Всего на реализацию Программы предусматривалось 226.123,2 тыс. рублей (в ценах 2004 г.) преимущественно за счет бюджетного финансирования (215.518,2 тыс. рублей). Среди мероприятий, включенных в программу, некоторые носили характер социальных проектов,

втом числе создание Социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних «Отрадное» в качестве пилотного проекта по апробации социальных технологий работы с детьми и их семьями на ранней стадии социального неблагополучия, внедренческий проект по применению в работе социальных приютов программы «Сеть социальных контактов», разработанной совместно со Стокгольмским университетом, и др. В Программе была проведена взаимоувязка с другими городскими программами (так, часть позиций предусматривалась для исполнения в рамках Городской целевой программы «Электронная Москва», которой на эти цели передавались соответствующие финансовые средства) [22].

37

3. Постановление Правительства Москвы от 21 ноября 2006 г. №928-ПП «О Комплексной программе дополнительных мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка на 2007 год». Указанная

программа была утверждена на 2007 год, объявленный в Москве Годом ребенка,

иосновывалась на целях повышения престижа института семьи, обеспечения реализации мер дополнительной поддержки семей с детьми, создания благоприятных условий развития семейных форм воспитания и становления личности ребенка, формирования среды, благожелательной и комфортной для жизни детей. Утверждая программу, Правительство Москвы одновременно одобрило участие города Москвы в программе Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) «Города, доброжелательные к детям» и дало соответствующее поручение по разработке плана мероприятий, направленных на реализацию в Москве этой программы ЮНИСЕФ (в августе 2007 г. в Женеве первый заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы Л. И. Швецова от имени Правительства Москвы подписала с ЮНИСЕФ Меморандум о сотрудничестве). Программой предусматривалась реализация мер, направленных на преодоление безнадзорности детей, в том числе путем увеличения охвата детей временной занятостью, особенно в каникулярный период, расширения сети досуговых учреждений по месту жительства, разработки системы мер по выявлению детей, не посещающих школу, организации работы сети «телефонов доверия»

иантикризисных подразделений для детей, нуждающихся в психологопедагогической и медико-социальной помощи, актуализации деятельности Московской службы психологической помощи. Поставлена задача восстановить систему шефства крупных организаций и предприятий над общеобразовательными школами, школами-интернатами, детскими домами, центрами социальной помощи семье и детям, социальными приютами,

социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних [23].

4. Постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. №1164-ПП «О Городской программе “Год семьи в городе Москве”». В

программе, утвержденной данным постановлением, имеется специальный раздел «Недопущение социального сиротства и устройство детей в семью», в котором определены организационные механизмы управления системой

38

профилактики социального сиротства и создания городской структуры мониторинга, а также основные мероприятия по недопущению социального сиротства, включая меры профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства (обеспечение приоритета форм семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; реформирование системы учреждений для таких детей; внедрение дополнительных мер, обеспечивающих позитивную социализацию выпускников интернатных учреждений и социальный патронат до 23 лет; вовлечение гражданского общества в решение проблем социального сиротства). На реализацию программы предусмотрены финансовые затраты в объеме 9346,349 млн. руб. В их числе на мероприятия по недопущению социального сиротства выделено 339,745 тыс. рублей. Такие дополнительные меры финансирования, предусмотренные программой, осуществление которой рассчитано на один год (2008), следует признать значительными, хотя краткосрочность программы позволяет в ряде случаев лишь начать определенную деятельность, осуществление которой в масштабах столь крупного города требует планирования мер в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Тем не менее, существенно, что в рамках данной программы предусмотрены правотворческие мероприятия, закладывающие механизмы решения определенной части проблем социального сиротства в последующие годы. В частности, программой предусмотрены разработка и утверждение минимальных социальных стандартов города Москвы по профилактике социального сиротства и защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, разработка и введение в действие документации, обеспечивающей единую технологию работы по защите прав ребенка и мерам его реабилитации в г. Москве (план по защите прав ребенка, индивидуальный план комплексной реабилитации), разработка нормативных актов о профилактике сиротства с введением понятий и критериев определения принадлежности к таким группам, как семья группы риска; семья, нуждающаяся в социальном патронате. Кроме того, в программе обозначены разработка и принятие нормативных правовых актов (в том числе уставов) о Московском центре профилактики социального сиротства и развития семейных форм

39