Глава 1 реформа полиции во второй половине XIX века

1. Начало реформирования.

В 1847 г. министерство провело ревизию полицейских учреждений, результат которой выявил неудовлетворенность работы органов полиции. К наиболее типичным недостаткам относилась низкая эффективность и оперативность деятельности сельской полиции из-за низкого штата полицейских чиновников. Малочисленность и перегруженность сельской полиции административно-хозяйственными функциями обусловливали то, что проведение следствия, приведение в исполнение наказания за мелкие преступления и административные правонарушения осуществлялись ею с большими проволочками и недостатками. В виду этого стал рассматриваться вопрос о полицейской реформе, но т.к. ее проведение должно было затронуть и другие сферы государственно-правовой системы, к ее осуществлению приступили значительно позже, - в начале 60-х годов 19 в.¹[http://www.km.ru]

Так же падение крепостного права, революционная ситуация в стране вынудили правительство постепенно реформировать полицейский аппарат. Поскольку до отмены крепостного права крестьяне находились под властью помещиков, то необходимости в большом полицейском аппарате в уездах не было. Поэтому сильный полицейский аппарат был только в городах, в уездах имелись лишь капитан-исправник, несколько заседателей нижнего земского суда и 2-3 становых пристава в каждом уезде и десяток стражников. После крестьянской реформы положение изменилось, крестьяне освободились от вотчинной власти помещиков, отсюда для правительства возникла потребность в значительном увеличении численности местной полиции. С целью усиления полиции были проведены следующие реформации:

Во второй половине XIX в. в организации и структуре полиции произошел целый ряд изменений, во многом связанных с проведением буржуазных реформ 1860-1870-х гг. Особенно заметные преобразования полиции были осуществлены в 1862 г. и в 1880 г.

Несмотря на проведение буржуазных реформ (крестьянской, земской, городской, судебной и др.) и связанные с ними изменения в организации власти и управления, Россия оставалась империей с неограниченным самодержавием. В общем и целом в стране сохранялись дореформенные государственные высшие, центральные и местные учреждения, особенно в плане организации органов администрации и полиции.

Заметно возросло значение Министерства внутренних дел, в деятельности которого все большую роль стали играть административно-полицейские задачи. Особую значимость в связи с этим в составе министерства стали приобретать департаменты полиции и общих дел.

Административно-территориальное деление страны, с которым взаимоувязывались строение и деятельность местных органов внутренних дел, в пореформенный период не претерпело существенных изменений. Основными административными единицами являлись губернии и области. Уезды сохранили деление на станы. Новым моментом в пореформенное время стало разделение уездов на волости - единицы сословного крестьянского управления, охватывавшие несколько селений.

Главой местного управления оставался губернатор,  являвшийся представителем высшей власти и официальным представителем Министерства внутренних дел, по закону признаваемый «хозяином губернии». В период реформ вне контроля губернатора в губернии находились контрольные палаты, губернские акцизные управления, а также жандармское управление и суд. Реальной власти губернатора это не препятствовало, тем более, что его компетенция в дальнейшем продолжала расширяться. Так, в 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, в 1880-е гг. - снова право влияния на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей и т.п.).

Главным административным учреждением губернии оставалось губернское правление, являвшееся исполнительным органом губернатора. Это учреждение состояло из общего присутствия и канцелярии, значение которой в пореформенный период заметно выросло.

25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний» , повлекшие за собой определенное реформирование местных полицейских органов. Старые полицейские органы уездного уровня объединялись в уездное полицейское управление, во главе с уездным исправником, назначавшимся губернатором из местных дворян. В губернских и крупных уездных городах, как и в столицах, сохранялась городская полиция и создавались городские полицейские управления.

В составе городского полицейского управления были полицмейстер, его помощник и общее присутствие городского управления. Подведомственными управлению исполнительными чиновниками полиции являлись городовые приставы, их помощники и полицейские надзиратели. Им подчинялись нижние чины полиции - полицейские служители городских полицейских команд. Ярославское городское полицейское управление было образовано в июне 1863 г.²

Уезды делились на станы во главе со становыми приставами. А в городах, подведомственных уездному полицейскому управлению полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции в уездах по-прежнему оставались сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян.  В 1862 г. в 10 уездах Ярославской губернии существовало 20 полицейских станов и 660 сотен на 889 913 человек населения уездов . В качестве уездных исправников в это время чаще всего выступали ушедшие в отставку армейские офицеры в звании не ниже подпоручика или гражданские лица в чине коллежского секретаря или коллежского асессора.  Ярославским полицмейстером в это время был   К.Н.Алкалаев Калагеоргий, возведенный за отличие по службе в полиции в чин майора, а рыбинским полицмейстером - поручик и коллежский секретарь М.Г.Муравьев .

Указом от 9 июня 1878 г. в каждом уездном стане вводилась должность ближайшего помощника станового пристава - полицейского урядника. Урядники занимались предупреждением и пресечением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам, хотя весьма часто им приходилось заниматься не столько полицейскими, сколько сугубо административно-хозяйственными делами. Круг конкретных проблем и вопросов, решением которых занимались урядники как непосредственные представители государственной власти на местах, был исключительно широк. Однако им удавалось, несмотря на их небольшое количество (в Ярославском уезде, например, в 1885 г. насчитывалось 9 полицейских урядников) эффективно решать стоящие перед ними задачи и, прежде всего, главную из них - осуществление контроля над крестьянством и его сословными учреждениями .Уже в первые годы после появления института уездных урядников Министерство внутренних дел в своих директивных и циркулярных документах неоднократно отмечало их активную и результативную работу среди «выдающихся случаев распорядительности и похвальной деятельности чинов полиции». Так, в циркуляре МВД от 31 декабря 1879 г. была дана высокая оценка деятельности полицейского урядника Ростовского уезда Ярославской губернии Венгера, быстро и квалифицированно раскрывшего крупную кражу имущества в одном из сел уезда.³

Местными органами внутренних дел являлись в это время и губернские жандармские управления, созданные в соответствии с новым Положением об Отдельном корпусе жандармов, принятым в сентябре 1867 г.  В задачу их входило производство дознаний по государственным и наиболее тяжким уголовным преступлениям. Они преследовали революционное и оппозиционное движение, усмиряли волнения, занимались исполнением судебных приговоров и т.д. Губернские жандармские управления входили в систему Министерства внутренних дел как часть государственной полиции. Но в то же время они были совершенно независимы от губернаторов, отвечавших за безопасность и спокойствие в губернии. Как не пытались губернаторы подчинить себе губернские жандармские управления, это им не удавалось. Подчинялись жандармы только штабу и командиру жандармского корпуса. Ярославское губернское жандармское управление было создано в конце 1867 г. Его начальник имел двух помощников по городу Ярославлю, а также помощников по Рыбинскому, Мологскому и Мышкинскому уездам . ⁴

Однако опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу реорганизации Министерства внутренних дел, проведенной 6 августа 1880 г.

1.2 Реорганизация МВД.

Серьезная реформа полиции была проведена 6 августа 1880 г. Коснулась она прежде всего центральных полицейских органов и связана была с реорганизацией Министерства внутренних дел. III Отделение императорской канцелярии с этого времени упразднялось и управление всей российской полицией сосредоточивалось в Министерстве внутренних дел, в структуре которого создавался Департамент полиции. Департаменту подчинялся и отдельный корпус жандармов, в ведении которого все более концентрировалось проведение дознаний по преступлениям политического характера. Но объединение в одном ведомстве общей и политической полиции во многом оказалось формальным, поскольку на местах создавалась достаточно странная и неразрешимая ситуация, когда в губернии существовало и действовало два независимых друг от друга органа Министерства внутренних дел. Поэтому необходимое взаимодействие полицейских и жандармских органов довольно часто приобретало конфликтный характер.⁵

Весьма разнообразный характер носила деятельность органов общей полиции, коррективы в которую вносили социально-экономические и политические изменения, происходившие в стране в пореформенный период. Реформы 1860-1870-х гг. способствовали реальному ускорению социально-экономического ее развития. Это происходило в вызванных прежде всего крестьянской реформой условиях распада традиционных отношений в деревне, усиления социального расслоения, увеличения миграции сельского населения в города, очевидной люмпенизации части городского  населения. А это, в свою очередь, вело к росту преступности и определенным изменениям ее структуры. Увеличилось число случаев хулиганства (буйство, драки, пьянство, брань и т.д.), преступлений против власти, порядка управления и суда, случаев неподчинения и оскорбления полиции и т.д. В то же время статистика преступлений первых пореформенных десятилетий сохраняет в целом достаточно традиционную картину с определенным, конечно, количественным увеличением по ряду позиций. Так, 564 преступления, совершенных в 1885 г. в Ярославском уезде, включали в себя: святотатств - 3, убийств со смертельным исходом - 2, поджогов - 19, грабежей - 13, краж разного рода - 243, конокрадств - 12, мошенничеств - 3, изнасилований - 4, буйств - 7, нарушений тишины и общественного спокойствия - 28, оскорблений словами и действием - 31 и т.д.  Общее число преступлений по уезду по сравнению с предыдущим 1884 г. увеличилось на 19 случаев, количество краж выросло на 55 и грабежей - на 7. По Рыбинскому уезду в том же 1885 г. было совершено 168 преступлений причем уездный исправник Предтеченский констатировал, что «сравнительно с прошлым годом количество преступлений в отчетном году то же, какое было и в прошлом 1884 году, причем большая часть их состоит из маловажных краж и они не указывают на упадок нравственности местного населения, так как совершены преимущественно людьми пришлыми из других уездов и губерний на заработки и оставшихся за недостатком таковых без всяких занятий и средств к жизни» .

В этом плане достаточно показательны данные о динамике преступлений, дела о которых в 80-90-е гг. прошли через окружные суды (в Ярославской губернии существовало два окружных суда - Ярославский и Рыбинский). Так, общее количество дел, прошедших через Ярославский окружной суд имело тенденцию к медленному, но постоянному росту: с 901 дела в 1885 г. до 943 дел - в 1889 г. и до 1424 дел в 1894 г.   Дела об убийствах: 34 в 1885 г., 46 - в 1889 г. и 78 - в 1894 г.; о разбоях и грабежах: 76 - в 1885, 60 - в 1889 г. и 94 - в 1894 г.; о кражах: 358 - в 1885 г., 379 - в 1889 г. и 537 - в 1894 г. Практически по каждой позиции - постепенный, хотя и не столь интенсивный рост. Примерно такая же картина - с делами, прошедшими через Рыбинский окружной суд .

В этих условиях полицейским органам приходилось расширять масштабы своей деятельности, но штатный состав их оставался не столь многочисленным  и достаточно стабильным, не меняясь количественно на протяжении сравнительного долгого времени. Так, штаты Ярославского городского полицейского управления в 1885 г. включали (без учета низших полицейских служителей) полицмейстера, секретаря управления, трех полицейских приставов и восемь помощников приставов . К 1889 г. штаты были расширены за счет добавления еще одного помощника пристава.⁶

Достаточно стабильным оставалось и финансирование органов местной полиции при определенных колебаниях в сторону его уменьшения или увеличения в разные годы, составляя к концу XIX в. примерно 7 - 8% в структуре городских и уездных расходов. Так, расходы на содержание городской полиции Ярославля составляли: в 1870 г. - 14917 руб. (20% расходов городского бюджета), в 1880 г. - 17242 руб. (9,1%), в 1885 г. - 17069 руб. (6,8%), в 1890 г. - 19738 руб. (8,4%), в 1898 г. - 29302 руб. (8,1%). Аналогичную тенденцию отражают данные о расходах на содержание городской полиции Рыбинска: 1870 г - 4293 руб. (6,1% расходов городского бюджета), 1880 г. - 5892 руб. (2,9%), 1885 г. - 8073 руб.(4,4%), 1890 г. - 14060 руб. (5,9%) 1898 г. - 16635 руб.(7,4%). В 1900 г. Рыбинск израсходовал на содержание городской полиции 13664 руб., в том числе: на жалованье личному составу полиции - 7798 руб., на квартирные деньги полицейским чинам - 1043 руб., на снабжение чинов полиции «провиантом, амуницией и вооружением» - 1241 руб. и на содержание помещений для городского полицейского управления - 812 руб . Штаты городской полиции Рыбинска в это время включали полицмейстера, двух полицейских приставов , трех помощников приставов. Через год штаты расширились за счет шести околоточных надзирателей. Общее число низших полицейских служителей города составляло на тот момент 40 человек .⁷

14 августа 1881 г. издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, которым предусматривалась возможность объявления состояния чрезвычайной усиленной охраны как в империи в целом, так и в отдельных ее частях, что вело к значительному расширению прав полиции. В соответствии с этим Положением был создан орган внесудебной репрессии – Особое совещание при МВД, которое получило право ссылки в административном порядке в отдаленные районы империи сроком до 5 лет.⁸

Корпус жандармов, хотя и был реорганизован (созданы территориальные органы - губернские управления), однако сохранил свою военную организацию. Жандармы по-прежнему были недостаточно приспособлены к ведению политического сыска в среде разночинной интеллигенции. Жандармы использовались главным образом для проведения арестов, дознаний и ведения следствия по делам о государственных преступлениях. Учитывая эти обстоятельства, в 1880 г. в Петербурге при градоначальнике и в Москве при обер-полицмейстере были учреждены специализированные органы политического сыска - отделения по охране государственного порядка и общественной безопасности, сокращенно их стали называть охранными отделениями. Они имели своей задачей борьбу с революционными подпольными организациями при помощи секретной агентуры. Деятельность этих отделений выходила далеко за рамки столичных губерний. Так, созданный при Московском охранном отделении "летучий отряд филеров", преследовал революционеров на большей части территории империи.

В 1883 г. по докладу министра внутренних дел графа Д. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась возможное создание сети охранных отделений по всей стране. Правда, фактически такая сеть была создана позже, лишь в начале XX века. Руководил работой охранных отделений и территориальных жандармских управлений Департамент полиции МВД, в составе которого было создано специальное секретное делопроизводство, преобразованное в 1898 г. в Особый отдел. По военной линии жандармские управления по-прежнему подчинялись штабу корпуса жандармов. На жандармские управления были возложены и функции военной контрразведки. Для наблюдения за политической эмиграцией и борьбы с противниками царского правительства за рубежом в составе департамента полиции была образована заграничная служба политического сыска, главная ставка которой находилась в Париже при российском посольстве во Франции. Эта служба активно сотрудничала с полициями других европейских государств. Характерно, что жандармские управления и охранные отделения в губерниях были независимыми не только друг от друга, но и от губернаторов, хотя и обязаны были сотрудничать с ними. Такой порядок хотя и порождал соперничество жандармских управлений и охранных отделений, но и обеспечивал для центра возможность получения более объективной информации о положении в губерниях из разных источников. Кроме того, жандармские управления и охранные отделения "приглядывали" друг за другом и за губернской администрацией.⁹

Таким образом, управление политической полицией было строго централизовано. Общая полиция по-прежнему всецело была подчинена губернаторам и лишь через них министерству внутренних дел.

Бурное развитие капитализма, резкое увеличение численности городского населения способствовали росту уголовной преступности. Это вынудило царизм предпринять определенные организационные меры. В частности, еще в 1866 г. при петербургском градоначальстве было создано сыскное отделение как специализированный орган уголовного розыска. Но оно влачило жалкое существование. Даже оклады его сотрудников были значительно ниже, чем в других службах полиции. Лишь в 1887 г. были увеличены штаты отделения и повышены оклады. В связи с этим стоит остановиться на таком аспекте вопроса как размеры содержания и заработной платы полицейских чинов. Для этой цели можно использовать данные о штатном жалованье полицейских Ярославской губернии начала ХХ в. Так, по данным на 1910 г., ярославский полицмейстер (им в это время был коллежский советник Н.В.Волков) имел годовое содержание в размере 2600 руб., его помощник (надворный советник Л.Н.Ширшин) - 1600 руб.,  рыбинский полицмейстер (коллежский асессор И.И.Кожеловский) - 2000 руб.  Уездные исправники получали годовое жалованье в размере 2175 руб., а их помощники - 1500 руб.  Полицейский пристав городской полиции Ярославля, коллежский советник С.Ф.Шарыгин имел годовое жалованье в 840 руб. Полицейский пристав городской полиции Ярославля, губернский секретарь Крылов получал годовое жалованье в размере 388 руб., с добавлением 388 руб. «столовых» денег и 300 руб. денег «канцелярских».  Околоточные надзиратели Миловидов и Столяров получали жалованья по 294 руб. с добавлением по 98 руб. «столовых» денег. Околоточный надзиратель В.В.Ширяев имел годовое жалованье в размере 400 руб. с добавлением 60 руб. «»квартирных» денег.  Городовой 1-й полицейской части Ярославля В.И.Удалов получал в год жалованья 300 руб. с добавлением 5 руб. «квартирных» . Размеры жалованья  иногда менялись в зависимости от чина, занимаемой должности, выслуги лет и других обстоятельств. Поэтому приведенные данные позволяют оценить только примерные границы вознаграждения за службу определенных полицейских чинов¹⁰.Начиная с 80-х годов XIX века, сыскные отделения создаются и в других крупных город Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т. д. Но единой системы органов уголовного розыска так и не было. Она возникла лишь в начале XX века. В связи с развитием промышленности и транспорта возникли фабричная, горная, речная полиция.¹¹