Программы социальной помощи, в которые включены семьи с детьми

В настоящее время основной программой является Временная помощь нуждающимся семьям (ВПНС), которая, по закону 1996 г., заменила собой три программы: Помощь семьям с детьми на иждивении (ПСД), экстренную помощь в чрезвычайных ситуациях и программу профессиональной подготовки получателей ПСД.

Помощь семьям с детьми на иждивении, введенная в 1935 г. в условиях преодоления тяжелых последствий Великой депрессии и действовавшая до 1996 г., была крупнейшей социальной программой в США. Первоначально она предназначалась для одиноких женщин с детьми, лишившихся кормильца по причине смерти, нетрудоспособности или отсутствия отца. К 1990 г. она была распространена на семьи безработных. Кроме того, в дополнение к ПСД стали выплачиваться временные (сроком на 30 дней) пособия семьям, оказавшимся в критической ситуации. В 1988 г. был принят ряд поправок к федеральному законодательству, направленных на привлечение получателей ПСД к производительному труду. Все штаты были обязаны с октября 1990 г. ввести специальные программы по обучению, профессиональной подготовке и трудоустройству получателей ПСД. Женщины, имеющие детей старше 3-х лет, должны были участвовать в одной из этих программ.

Право на ПСД имели следующие категории семей:

1. Неполные семьи, где нет отца или матери. Пособие получали матери и все живущие в семье дети.

2. Полные семьи, где отец безработный. Пособие получали мать, отец и все живущие в семье дети.

3. Полные семьи, где отец нетрудоспособен (болен не менее 3-х месяцев). Условия выплаты те же, что в предыдущем случае.

4. Семьи, где нет своих детей, но живут дети родственников. Пособия получали только дети.

Категории населения, охваченные ПСД, стали затем получателями ВПНС. Но теперь помощь предоставляется семьям, а не отдельным их членам. Из программы по-прежнему исключены семьи, имеющие двух работающих родителей, даже если их доходы ниже уровня, установленного для получения пособия. В связи с этим некоторые молодые женщины отказываются от регистрации брака, чтобы иметь право на пособия, некоторые малоимущие семьи вынуждены разводиться с той же целью. Растет число внебрачных детей. Главным условием предоставления ВПНС является семейный доход ниже установленного уровня. (Исключение составляют дети, оставшиеся без родителей и живущие в семье других родственников. Они получают пособия независимо от доходов семьи).

Администрация штатов сама определяет стандарт нуждаемости, который является базовым и для других социальных программ, а также размер пособий. Он существенно различается по штатам. В одних штатах пособие полностью восполняет разницу между доходом семьи и стандартом нуждаемости, в других — частично, и там выплачивается определенный процент от этой разницы или фиксированная сумма (так называемый сокращенный стандарт). На программу ВПНС федеральное правительство ежегодно выделяет штатам блоковые гранты в размере 16,5 млрд. долл. В эту сумму входят расходы на пособия и услуги семьям, а также административные расходы. Программа находится в ведении Управления по делам детей и семей Министерства здравоохранения США, которое контролирует расходование средств. Закон 1996 г. ограничил продолжительность получения пособий общим сроком в 5 лет на протяжении всей жизни родителей.

Обязательным условием получения ВПНС стала трудовая деятельность. В течение 2-х лет с назначения пособия глава семьи должен поступить на работу или на профессиональное обучение, а администрация штатов должна всячески содействовать этому.

В 1997 г. каждый штат был обязан обеспечить занятость 25% всех получателей ВПНС, а в 2002 г. - уже 50%; для полных семей эти показатели составили соответственно 75% и 90%. В 1997 г. одинокие родители должны были работать не менее 20 часов в неделю. В 2000 г. они уже трудились не менее 30 часов, а семьи с двумя родителями - до 55 часов³. Невыполнение этих условий может привести к сокращению размера или прекращению выплаты пособий.

Одинокие родители, имеющие ребенка до года, освобождаются от необходимости работать. Родители с детьми до 6 лет также имеют право не работать, если им не обеспечен уход за ребенком. Несовершеннолетние незамужние матери обязаны учиться или проходить профессиональную подготовку, а также жить под наблюдением взрослых.

Введение ВПНС привело к сокращению числа получателей и размера пособий. Сократилась и сумма расходов: если в 1996 г. она (включая ПСД и экстренную помощь) составила 23,3 млрд. долл., то в 1998 г. сократилась до 12,9 млрд. долл., а в 2004 г. до 9,4 млрд. долл.⁴

Вместе с сокращением общего финансирования помощи при введении новой программы изменилась и структура расходов. Как видно из приведенной ниже таблицы, доля расходов на пособия значительно уменьшилась, оставаясь при этом преобладающей. Заметно выросли расходы на содействие занятости, обеспечение ухода за детьми работающих получателей ВПНС. Однако объем их финансирования невелик и едва превышает административные расходы. Больше внимания уделяется пропаганде и поощрению создания и сохранения полных семей.

Таблица 1. Изменение структуры расходов на помощь семьям с детьми

Источник: Temporary Assistance for Needy Families. Sixth Annual Report to Congress. November 2004 [II, 4].

Реформа социальной помощи не привела к улучшению положения бедных семей с детьми и сокращению бедности, вызвав резкую критику со стороны многих специалистов и общественности⁶. Федеральные власти переложили ответственность за выполнение социальных программ на штаты, сведя свою роль к выделению блоковых грантов. Фиксирование суммы блоковых грантов не учитывает цикличности экономического развития - в период рецессии число нуждающихся возрастает, требуются дополнительные расходы на помощь. И теперь их должны покрывать штаты из своих средств.

Сокращение срока выплаты пособий увеличило занятость женщин с детьми, но положение их не улучшилось с переходом с пособия на зарплату. Многие из них встречаются с серьезными трудностями при трудоустройстве, особенно в условиях экономического спада. Они, как правило, не имеют профессиональных навыков, позволяющих устроиться на постоянную хорошо оплачиваемую работу, поэтому получают низкую зарплату, которая не обеспечивает минимально необходимого уровня доходов (с учетом того, что при поступлении на работу расходы значительно возрастают - на одежду, транспорт, обеспечение ухода за детьми).

В законе 1996 г. не отражено предложение о создании для получателей ВПНС рабочих мест в государственном секторе, и им приходится работать преимущественно в мелком частном бизнесе и в сфере услуг.

Женщины с детьми являются первыми кандидатами на увольнение, однако в большинстве своем они исключены из страхования по безработице. Как показывают результаты исследований, лишь менее 15% бывших получателей ВПНС могут претендовать на пособие по безработице, так как не имеют достаточного размера страховых накоплений из-за низкой зарплаты и маленького страхового стажа.

Критики социальной реформы предлагают создание более гибкой системы финансирования социальной помощи с учетом цикличности экономического развития; предоставление более широких возможностей для получения профессионального образования тем, кто перестает получать пособия и возвращается на рынок труда, вместо требования их немедленного трудоустройства на любых условиях; создание для них рабочих мест в государственном секторе; распространение страхования по безработице на бывших получателей ВПНС. Предлагается также дополнить реформу социальной помощи введением универсального медицинского страхования.

Практически все получатели ВПНС автоматически включаются и в другие социальные программы, в том числе программы продовольственной помощи.

Продовольственные талоны предоставляются нуждающимся старикам, инвалидам, бездомным, мигрантам и другим уязвимым категориям населения. Более половины получателей талонов - семьи с детьми, охваченные ВПНС.

Получателям выдаются талоны, в обмен на которые можно получить определенное количество продуктов. В 2004 г. федеральные расходы на программу составили 27,1 млрд. долл., включая 24,6 млрд. долл. собственно на талоны. Продовольственные талоны получали 23,9 млн. человек⁷. Средняя стоимость талона составляла 86 долл. в месяц на человека или 506 долл. на семью из 4-х человек.

Не имеющие доходов получают талоны на всю сумму, обеспечивающую адекватную диету. Семьи, имеющие доходы, получают талоны, стоимость которых покрывает часть этой суммы. Минимальная стоимость талона на месяц - 10 долларов.

Большую роль в продовольственной помощи играют школьные завтраки и обеды, которые предоставляются бесплатно или со скидкой. В 2004 г. школьные завтраки получали 8,9 млн. детей, а обеды - 29 млн. детей. Федеральные расходы составили соответственно около 1,8 млрд. долл. и 6,7 млрд. долл.⁸ .

Программой специального дополнительного питания для беременных женщин и имеющих маленьких детей до 5 лет охвачено 7,9 млн. человек, а федеральные расходы составили 3,6 млрд. долл.⁹.

Основной социальной программой медицинской помощи нуждающимся является Медикейд, предоставляющая и оплачивающая медицинские услуги, в том числе уход на дому, а также лекарства. Она была введена в 1965 г. одновременно с программой медицинского страхования престарелых и инвалидов Медикэр и находится в подчинении Министерства здравоохранения.

Медицинские услуги по обеим программам предоставляются через центры медицинского обслуживания. Медикейд обслуживает около 50 млн. человек, а Медикэр - около 42 млн. человек. Более 6 млн. граждан, застрахованных в Медикэр, но имеющих низкие доходы, получают помощь от Медикейд. Каждый штат определяет собственные условия и объем предоставления медицинской помощи в рамках закона. Поэтому те, кто включен в программу Медикейд в одном штате, могут оказаться исключенными из нее в другом. Объем предоставляемых медицинских услуг также сильно различается по штатам.

Сейчас в обязательном порядке включению в программу Медикейд подлежат получатели ВПНС, дети до 6 лет и беременные женщины в семьях с доходами до 133% федеральной черты бедности (им предоставляются медицинские услуги, связанные с беременностью, родами и уходом в послеродовой период); все родившиеся после 30 сентября 1983 г. дети до 19 лет в семьях с доходами ниже черты бедности, а также некоторые другие категории.

Штаты по своему усмотрению могут дополнительно включать в Медикейд беременных женщин и младенцев до 1 года в семьях с доходами до 185% черты бедности; детей до 21 года, не охваченных ВПНС; незастрахованных или бедных женщин с онкологическими заболеваниями; граждан, нуждающихся в медицинской помощи, если они имеют доходы выше черты бедности, но из-за больших расходов на лечение могут опуститься ниже ее.

В 1997 г. появилась новая программа государственного медицинского страхования детей (ГМСД), по которой из федерального бюджета штатам выделяются дополнительные средства для предоставления медицинской помощи детям из семей с низкими доходами, не охваченных программой Медикейд.

Федеральные власти определяют список обязательных медицинских услуг, которые должны предоставляться в рамках Медикейд. В него входят: стационарное и амбулаторное лечение, наблюдение беременных женщин в дородовой период, родовспоможение и помощь в послеродовой период, вакцинация детей, консультации врачей, уход за больными на дому, лабораторные обследования, планирование семьи, медицинское обслуживание в сельских клиниках, периодическое обследование и лечение детей до 21 года и др. Штаты могут расширить спектр услуг по своему усмотрению.

Оплата медицинских услуг производится штатами напрямую тем, кто их предоставляет, или через другие организации. Некоторые услуги частично оплачиваются самими больными, однако отдельные категории пациентов, в том числе беременные женщины и дети до 18 лет, освобождены от этого. Государственный бюджет покрывает определенную долю расходов Медикейд, которая ежегодно рассчитывается на основе сравнения среднедушевых доходов штата со среднедушевыми по стране. В штатах с более высокими душевыми доходами он покрывает меньшую долю расходов, и наоборот, в пределах от 50 до 83%.

Семьи с детьми составляют около половины всех включенных в программу Медикейд, но объем и стоимость предоставляемых им услуг гораздо меньше, чем у других категорий нуждающихся. В среднем расходы на одного получателя помощи Медикейд составили 4140 долл. в год¹¹.

Стоимость программы Медикейд постоянно возрастает. Основными факторами этого роста являются: увеличение числа получателей медицинской помощи через Медикейд в результате прироста населения и экономических рецессии; расширение перечня предоставляемых медицинских услуг; увеличение числа пожилых и инвалидов, нуждающихся в экстенсивной терапии и длительном уходе; развитие медицины, позволяющее сохранить жизнь большему числу недоношенных детей и других тяжело больных людей, которым необходимо длительное и очень дорогое лечение; быстрый рост стоимости медицинских услуг, препаратов и оборудования.

Медицинская отрасль в США, имеющая прекрасное техническое обеспечение и квалифицированные кадры, предлагает широкий спектр высококачественных медицинских услуг. Но в ней, как и в области медицинского страхования, господствует частный капитал, заинтересованный прежде всего в получении максимальных прибылей.

Основной формой медицинского страхования является частное - групповое и индивидуальное. Многие компании обеспечивают своих работников медицинскими страховками, но далеко не все. Значительная часть наемных работников не имеет медицинских полисов. Те же, кто застрахован на предприятии, теряют страховку в случае увольнения. В середине 1990-х годов более 40 млн. американцев не имели медицинской страховки и не подпадали под действие государственных программ (занятые в сфере услуг и торговле, мелком бизнесе, сельском хозяйстве и др.).

На рубеже тысячелетий остро встал вопрос о реформе системы здравоохранения - о расширении доступности медицинской помощи, повышении ее эффективности и внедрении противозатратных механизмов. Необходимость реформирования очевидна, но ее направленность и содержание являются предметом острой борьбы, так как затрагивают интересы политиков, бизнесменов и населения¹².

Представители Демократической партии неоднократно выступали с предложениями о расширении государственного медицинского страхования. Но их инициативы неизменно встречают противодействие Американской медицинской ассоциации, страховых компаний и частного бизнеса.

Республиканцы настаивают на необходимости сокращения программ социальной помощи. Ими был провален внесенный Клинтоном в 1993 г. билль о расширении медицинского обслуживания путем введения новой государственной программы. Тем не менее в 1996 г. демократам удалось провести закон Казенбаума-Кеннеди о групповом медицинском страховании, а в 1997 г. - закон о программе государственного медицинского страхования детей, не охваченных страховой программой Медикэр и не включенных в родительскую страховку.

Администрация Буша делает упор на сдерживание роста государственных расходов, о чем свидетельствует вышеупомянутый закон 2005 г. о сокращении государственного дефицита. Также при утверждении бюджета Буш неоднократно инициировал урезание ассигнований на Медикейд и ГМПД.

В проекте бюджета на 2008 фискальный год, который начинается 1 октября 2007 г., открыто признается нарастание кризиса здравоохранения, однако не предполагается проведения серьезных мер по выходу из него. Президент вновь предложил сокращение федеральных расходов на здравоохранение и увеличение обязательств штатов по выполнению программ, перенесение бремени расходов с государства и бизнеса на плечи граждан - потребителей медицинских услуг, поощрение приватизации в системе Медикэр и Медикейд. В частности, предлагается уменьшить размер компенсаций за лекарства, отменить компенсации за отдельные услуги по реабилитации инвалидов и др.

В следующие 5 лет планируется сокращение бюджетных расходов на Медикейд почти на 26 млрд. долл. Следует отметить, что в бюджете 2008 г. все же сделаны некоторые уступки его критикам и учтены отдельные предложения, предусматривающие увеличение федеральных расходов - продление до 12 месяцев срока временной медицинской помощи тем, кто исчерпал свой срок получения ВПНС и приступает к работе, расширение охвата медицинской помощью беженцев и иммигрантов и др.

Помимо вышеназванных крупных программ социальной помощи существует еще множество мелких, роль ко­торых в масштабах страны весьма незначительна. В их числе программа Хэдстарт, подчиненная Управлению по делам детей и семей Министерства здравоохранения.

Цель ее - обеспечить полноценное развитие и подготовку к школе детей из бедных семей. Она предусматривает предоставление ряда медицинских и образовательных услуг детям до 5 лет и их семьям, а также беременным женщинам. Для оказания услуг по программе предоставляются гранты государственным и частным коммерческим и некоммерческим организациям. Помимо бюджетного финансирования привлекаются также средства благотворительных фондов и церкви. Количество детей, охваченных этой программой, составляет всего 907 тыс., при том, что в работе по ней занято 213 тыс. оплачиваемых сотрудников и 1 млн. 360 тыс. волонтеров¹³.

В США государством гарантируется общедоступное школьное образование, но качество его низкое. Поэтому дети из бедных семей практически лишены возможности продолжить образование в высших учебных заведениях и стать квалифицированными дипломированными специалистами.

Значительная часть американских семей с детьми не может обеспечить себя жильем. В стране действует несколько жилищных программ,которые предоставляют нуждающимся социальное жилье в специально строящихся для этого домах, а также субсидии на покупку или строительство собственного жилища, на аренду жилья. Но, в отличие от других социальных программ, они не распространяются автоматически на всех получателей ВПНС, а охватывают лишь малую часть нуждающихся в жилье.

Строительные программы малоэффективны, так как требуют огромных затрат, а выделяемых средств хватает только на небольшой объем строительства.

Официальных данных о количестве семей, получивших социальное жилье, нет. Известно, что общее число получателей помощи по жилищным программам в 2002 г. в совокупности составило около 4,6 млн. человек. Всего на эти программы было израсходовано 35,6 млрд. долл., в том числе 34,9 млрд. долл. из федерального бюджета и 0,7 млрд. долл. из бюджета штатов¹⁴. Министерством здравоохранения выдаются также специальные блоковые гранты на субсидии для оплаты отопления или охлаждения помещений. Многие эксперты считают, что жилищные программы не столько помогают нуждающимся, сколько служат обогащению домовладельцев.

Резюме

Подводя итог, следует отметить, что программы социальной помощи в США не распространяются на всех нуждающихся, оставляя за рамками полные семьи низкооплачиваемых работников.

Программы плохо скоординированы и, кроме того, вынуждены конкурировать друг с другом в условиях ограниченного финансирования.

Программа ВПНС охватывает лишь около 2 млн. семей, но и этим семьям не удается вырваться из нищеты, так как размер пособий значительно ниже черты бедности. В 2003 г. 12,5% всех жителей США официально признавались бедными, но доля бедных среди детей до 18 лет составляла 17,1% (11,7 млн.), а среди детей, живущих в семьях одиноких женщин, - 38,8% (6,6 млн.)¹⁵.

Государственными программами медицинской помощи охвачено 25,5 млн. детей. Однако уровень финансирования и качество предоставляемых детям медицинских услуг гораздо ниже, чем у других категорий получателей социальной помощи. Таким образом, семьи с детьми остаются в числе наиболее уязвимых категорий населения.

В последнее время в США государство все больше ограничивает свое участие в поддержке семей с детьми, как и в социальной сфере в целом, передавая ее в руки частного сектора и волонтеров. При этом делаются ссылки на низкое качество государственного социального обслуживания и необходимость экономии государственных ресурсов в условиях экономического спада. Правительство добивается сокращения социальных ассигнований, уменьшения числа получателей социальной помощи и ужесточения условий ее предоставления, что приводит к ослаблению всей системы социальной защиты.

Сравнение организации социального обеспечения в разных странах показывает, что стремление повысить его эффективность с помощью рыночного подхода и расширения частного сектора подрывает социальную солидарность и в конечном итоге не оправдывает себя¹⁶. Об этом же свидетельствуют показатели качества жизни по странам, публикуемые ООН в докладах о развитии человека¹⁷.

Если взять индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), то видно его увеличение в США с 0,887 в 1980 г. до 0,948 в 2004 г. Однако при сравнении с другими развитыми странами успехи Соединенных Штатов не столь очевидны. Занимая лидирующие позиции по уровню доходов на душу населения, США уступают по ИРЧП странам с более широкой системой социальной поддержки, таким, как Норвегия, Австралия, Швеция, Япония и Канада.

Данные докладов ООН подтверждают, что действенность социальной поддержки не всегда напрямую связана с уровнем среднедушевых доходов в стране и даже с объемом финансирования социальных программ. Здесь определяющую роль играет социальная направленность политики государства, которая позволяет отдельным странам добиваться значительных успехов и при сравнительно ограниченных ресурсах.

В этом отношении показательно сопоставление США и соседней с ними Канады. Уступая лишь Швейцарии по уровню среднедушевых доходов в мире, по ИРЧП Соединенные Штаты в 2003 г. занимали только 10-е место в мировом рейтинге и значительно отставали от Канады, которая была на 5-м месте. И хотя в 2004 г. США со среднедушевым доходом в 39676 долл. поднялись до 8-й строчки, а Канада при среднедушевом доходе в 31263 долл. (по ППС долл. США) опустилась на 6-ю, отставание Соединенных Штатов все же сохранилось.

Также об эффективности системы государственной социальной поддержки свидетельствует сравнение расходов на здравоохранение и ожидаемой продолжительности жизни, которая является показателем социального благополучия в стране.

В США общие расходы на здравоохранение составляют 5711 долл. в год на душу населения и являются самыми высокими в мире, а в Канаде они почти вдвое меньше - 2989 долл. (по ППС долл. США). При этом уровень госрасходов в этих странах приблизительно одинаков (6,8% и 6,9% ВВП соответственно), а доля частных расходов в США намного выше и составляет 8,4% ВВП против 3,0% в Канаде.

Соединенные Штаты, где в сфере медицинских услуг преобладает частный сектор, отстают от Канады по ожидаемой продолжительности жизни: в 2004 г. в США она была на уровне 77,5 года, а в Канаде - 80,2 года.

То же самое касается охраны материнства и детства. Динамика младенческой смертности свидетельствует о большом прогрессе, достигнутом США в этой области. К 2003 г. этот показатель сократился в США до 7 на 1 тыс. живорождений против 20 в 1970 г. Однако он был выше, чем в Канаде (5), а также Италии, Франции, Норвегии (4), Японии, Швеции, Финляндии (3).