Муниципальное управление.
понятие муниципального управления отличительные особенности органов местного самоуправления и органов государственной власти
В процессе раскрытия данной темы слушатели познакомятся с основными категориями муниципального управления, с необходимостью использования системного подхода при рассмотрении муниципального управления, с основными функциями и методами муниципального управления.
"Муниципальное управление" и "местное самоуправление" - равнозначные понятия. Ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении дает следующую трактовку: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления".
Местное управление представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления характерно относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д.
Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками (критериями):
возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);
отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему органу государственной власти;
участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;
выборность местных органов власти, их подотчетность населению;
гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления.
Итак, муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.
"Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая муниципальное управление и закономерности его функционирования, с одной стороны, выступает как самостоятельная, а с другой стороны, она тесно связана с другими науками и опирается на полученные ими результаты.
Использование экономических наук дает возможность проводить экономические оценки деятельности органов муниципального управления, анализировать состояние экономической базы муниципального управления.
Исторические науки дают возможность охарактеризовать эволюцию муниципального управления, его условий и прогнозировать социальные процессы, происходящие в муниципальном образовании.
Социология вносит вклад в теорию и практику муниципального управления через изучение функционирования общественных институтов, без которых невозможно эффективное управление на муниципальном уровне.
Политология обеспечивает знаниями о политическом поведении населения, а также о взаимодействии местных органов власти с политическими партиями и движениями.
Муниципальное управление требует использования системного подхода.
Муниципальное управление как особая дисциплина имеет свои понятия, категории, свою терминологию.
Так, термины "муниципальный", "местный" применяются в отношении органов местного самоуправления на всех уровнях. Понятие "муниципальная собственность" характеризует собственность муниципального образования. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.
Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими системами и объектами муниципального образования.
Субъект муниципального управления - это население муниципального образования и образованные им органы местного самоуправления.
Объект муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его структурами, связями, отношениями, ресурсами.
Специфика муниципального управления определяется прежде всего особенностями муниципального образования как объекта управления, включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных управленческих решений. При этом жители муниципального образования одновременно являются как объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов муниципального управления, так как население управляет своими делами или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно (осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального управления).
В настоящее время местное самоуправление в России находится, по существу, в состоянии перехода от системы "местных Советов" к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:
рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и прежде всего в сфере бюджетных отношений и отношений собственности;
совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.
Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческой деятельности), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования.
К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:
тип модели государственного устройства;
уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;
уровень социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования в частности;
характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;
степень развития экономики в стране, регионе и в муниципальном образовании.
С учетом вышеперечисленных факторов изменяется состав и значение отдельных функций муниципального управления. Так, в последние годы возросло значение таких функций муниципального управления, как участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; установление местных налогов и сборов; регулирования, поддержки и развития предпринимательской деятельности и т.д.
Вместе с тем в последние годы уменьшается значимость некоторых функций управления, вплоть до практически их полного исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами).
Перечисленные функции управления можно обозначить как функции, выделяемые в связи со спецификой объекта управления. И набор этих функций существенно отличается от таковых в сфере корпоративного менеджмента.
В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные функции, отражающие стадии управления, то есть любого управленческого процесса (схема 1).
Одно из главных мест в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо нельзя контролировать незапланированные действия.
План - это официальный документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления.
Рассмотрим некоторые факторы, которые необходимо учитывать при планировании.
Необходимость перехода к долгосрочному планированию, что связано с дополнительным промежутком времени между принятием решения и результатом.
Многие главы муниципальных образований стремятся главным образом решать проблемы текущие и не занимаются разработкой долгосрочных планов, прогнозированием. Но специфика муниципального управления такова, что на уровне органов муниципального управления часто приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться лишь через 5 - 10 лет. Поэтому эффективное планирование предполагает не только наличие финансовых средств, но и требует обеспечения минимизации неопределенности и ее последствий.
Взаимодействие различных структурных единиц при решении управленческих задач. Именно планирование обеспечивает определение четкого круга задач для каждого структурного подразделения, а с другой стороны, определяет механизм их взаимодействия.
Учет роли внешней среды. Руководители органов муниципального управления должны постоянно искать адекватные реакции на те изменения, которые происходят во внешней среде.
На схеме 2 приведена система планирования в муниципальном образовании.
В основу планирования в муниципальном управлении должны быть положены следующие принципы.
Участие максимального числа депутатов, работников администрации, специалистов, экспертов в работе над планом. Для этого в администрации создается комиссия, собираются предложения от различных отделов, управлений. Соблюдение этого принципа очень важно, так как позволяет учесть мнение различных специалистов, определить приоритеты, правильно расставить акценты.
Непрерывность. Надо помнить, что планирование - это повторяющийся процесс. При планировании необходимо учитывать результаты выполнения предыдущего плана и при необходимости корректировать сами планы.
Гибкость. Необходимо составлять планы так, чтобы в них учитывались возможные изменения "внешней среды". Планы должны легко подвергаться внесению в них изменений.
Принцип координации и интеграции. Координация при планировании осуществляется по "горизонтали", то есть между подразделениями. Например, в план включено строительство школы. Для этого необходимо скоординировать в этом направлении работу отделов образования, строительства, финансов и т.д. Интеграция осуществляется по "вертикали", когда органы местного самоуправления принимают участие в выполнении различных федеральных, региональных программ.
Создание необходимых условий для выполнения плана.
Научность планирования.
Контроль.Процесс планирования в муниципальном образовании осуществляет оргкомитет (плановая комиссия, плановый комитет), это орган, созданный из представителей разных отделов под председательством или главы, или заместителя главы администрации.
Планы рассматриваются на заседаниях постоянных депутатских комиссий или совещаниях исполнительных органов власти, утверждаются и направляются исполнителям.
Для того чтобы план отвечал всем требованиям и выполнялся, необходимо использование специальной методики разработки плана и его реализации. Ее можно охарактеризовать с помощью схемы 3.
В настоящее время в рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового регулирования. Это связано прежде всего с отказом от директивных методов и переходом к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, осуществляемому при учете интересов различных групп населения.
Выполнение функции организации в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными и федеральными органами власти.
Функция руководства направлена на объединение усилий муниципальных служащих для достижения целей органов муниципального управления.
Содержание контроля как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности органов муниципального управления с плановыми, определять корректирующие меры.
Все рассмотренные функции муниципального управления взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Метод управления - это способ достижения целей управления.
Методы управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.
В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование, методы управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:
методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию как системе;
методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т.д.);
методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.
По содержанию выделяют следующие методы муниципального управления:
Экономические методы. Существуют прямые и косвенные экономические методы. Прямые экономические методы муниципального управления - бюджетное финансирование, централизованные капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары (например, на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта и т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального управления относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.
Организационно-административные методы управления. Организационно-административное воздействие в системе муниципального управления осуществляется в нескольких основных формах.
Прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение.
К числу других методов прямого административного воздействия следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания.
К числу косвенных методов административного воздействия относятся способы регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм документооборота (должностные инструкции, положение об отделах, комиссиях, управлениях и т.д.).
По мере развития системы местного самоуправления сфера действия прямых административных указаний сокращается и расширяется воздействие косвенных методов управления.
Социально-психологические методы управления - это способы воздействия на социальные интересы как населения муниципального образования, так и работников, занятых в сфере муниципального управления.
Применение этих методов, используемых в сфере муниципального управления, помогает решать такие проблемы в муниципальном образовании, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т.д.
Отметим, что в практике управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов муниципального управления. Для каждой ситуации имеют место "свои" методы или свое особое сочетание методов управления.
2 . Полномочия органов местного самоуправления
Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Подход к регулированию в российском законодательстве полномочий органов местного самоуправления соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, которая в ст. 4 особое внимание обращает на то, что:
основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, но это не исключает предоставления им в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу собственной компетенции;
предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными и могут быть оспорены или ограничены иным органом власти только в пределах, установленных законом.
С учетом требований международного права национальное законодательство устанавливает прежде всего собственные полномочия органов местного самоуправления. Однако только такими полномочиями круг дел местного самоуправления не ограничивается. Прежде всего сохраняется подход, установленный Конституцией РФ и впервые конкретизированный в Федеральном законе № 154-ФЗ, когда органы местного самоуправления, во-первых, вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а, во-вторых, осуществляют также отдельные переданные государственные полномочия.
Как об отдельной группе необходимо говорить о полномочиях, которые осуществляют органы местного самоуправления поселений или муниципальных районов в рамках заключенных соглашений о передаче полномочий между муниципальными образованиями двух уровней. Кроме этого, уже после принятия Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьями 14.1, 15.1 и 16.1, в соответствии с которыми органы местного самоуправления приобрели право осуществлять и другие полномочия.
Таким образом, в настоящее время можно говорить о разных видах полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Их выделение имеет важное практическое значение, ибо они различаются по порядку не только возникновения, но также финансирования и ответственности.
Полномочия в целях решения вопросов местного значения – это полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, которые устанавливаются ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Они включают принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и иные полномочия.
Учитывая, что об этих полномочиях за исключением одного – осуществления международных и внешнеэкономических связей, более подробный разговор идет в других частях книги, рассмотрим подробнее только названное полномочие. Осуществление органами местного самоуправления международной и внешнеэкономической деятельности, как и все другие названные здесь полномочия более подробно регулируются в отраслевом законодательстве. Так, например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» устанавливает, что организации культуры могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность, специализированную торговлю, в том числе аукционную, произведениями искусства, изделиями народных художественных промыслов, изобразительной продукцией, предметами антиквариата. Выручка от продажи таких произведений распределяется между авторами, исполнителями и посредниками по договору, заключенному между ними, и подлежит налогообложению. Но данным же законом предусмотрено, что культурные ценности, хранящиеся в муниципальных музеях, картинных галереях, библиотеках, архивах не могут быть использованы в качестве обеспечения кредита или сданы под залог.
Иной формой такого участия является поддержка органами местного самоуправления организаций, осуществляющих международную и внешнеэкономическую деятельность, если это предусмотрено законодательством и способствует развитию муниципального образования. В частности, направление такой деятельности регулирует Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», предусматривающий в ст. 24, что оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, органами местного самоуправления может осуществляться в виде:
сотрудничества с международными организациями и иностранными го сударствами в области развития малого и среднего предпринимательства;
содействия в продвижении на рынки иностранных государств российских товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности, а также создания благоприятных условий для российских участников внешнеэкономической деятельности;
создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих поддержку субъ ектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, и обеспечения деятельности таких организаций и реализации иных мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения и предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ , регулируются ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1. В них конкретно указываются перечни вопросов, на решение которых имеют права органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например, в сфере борьбы с безработицей, нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где подчас отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национально-культурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях.
Таким образом, включение таких вопросов в ст.ст. 14, 15 и 16 означало бы дальнейшее перераспределение полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления, что создало бы еще большую нагрузку для местных бюджетов. В настоящих условиях они сохраняют высокий уровень дефицитности. В то же время для ряда муниципальных образований необходимо предусмотреть потенциальную возможность решения таких вопросов. Ибо Федеральный закон № 131-ФЗ довольно жестко определил порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления: ч. 1 ст. 18 предусматривает, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Следовательно, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочия только по тем вопросам, которые в той или иной форме прямо указаны в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Рассматривая данную группу полномочий, следует также обратить внимание на то, что соответствующими ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 устанавливаются и определенные условия решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения: 1) если это участие предусмотрено федеральными законами; 2) решение таких вопросов только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Полномочия по вопросам, не отнесенным к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ , вытекают из частей 2 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный законодатель в данном случае определил предметы ведения следующим образом. Во-первых, это вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения и не регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ в частях 1 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1; во-вторых, это вопросы местного значения, не отнесенные к ведению органов местного самоуправления другого муниципального образования; в-третьих, вопросы, полномочия по которым не осуществляются органами государственной власти (Российской Федерации и субъектов РФ).
Такая сложная конструкция для характеристики данной группы полномочий во многом объясняется тем, что ни один законодатель на федеральном уровне не способен учесть особенностей развития отдельных муниципальных образований и решаемых ими задач, а также подчас довольно быстро изменяющихся реалий. Поэтому сохраняется определенное правовое пространство для решения, как правило, весьма специфических вопросов, имеющих актуальность только для отдельных органов местного самоуправления.
Со стороны федерального законодателя формулируются только два основных требования. Такие полномочия носят также как и предыдущая группа факультативный (необязательный) характер и осуществляются только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов: а) это требование принципа субсидиарности , закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления; б) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; в) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в главе 4 следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:
наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам;
переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено законом;
наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для их осуществления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
по вопросам осуществления переданных государственных полномочий соответствующие государственные органы исполнительной власти в случаях, установленных законодательством, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;
основанием для отказа от исполнения переданных государственных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ;
органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такие предписания могут быть обжалованы в судебном порядке;
закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать все установленные ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ положения, в том числе: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и др.
Кроме того, такие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о государственном бюджете на очередной финансовый год, если на данный год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие в реализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях: 1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ; 2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы; 3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.
Полномочия, переданные по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов , стали возможны только после перехода к «двухтиповой» модели. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе также заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас в 5 и более раз.
Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. Такие результаты не могли не вызвать опасений по поводу фактического ослабления поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого являлось одной из приоритетных задач муниципальной реформы. Начиная ее, в частности, сегодняшний руководитель Минрегиона России Д.Н. Козак, неоднократно подчеркивал, что одной из важнейших направлений реформы является достижение доступности органов местного самоуправления для граждан РФ, что главными территориальными единицами должны быть городские и сельские поселения.
Поэтому дальнейшая практика заключения и реализации таких соглашений должна исходить из сохранения за органами местного самоуправления ключевых полномочий. Прежде всего это касается полномочий по вопросам местного значения городских и сельских поселений.
Такие соглашения должны утверждаться представительными органами муниципальных образований. Их участие обусловлено тем, что одновременно с полномочиями передаются соответствующие субвенции, устанавливаемые местными бюджетами, право на утверждение которых составляет исключительное ведение данных органов. Кроме того, представительный орган осуществляет также контрольные функции.
Соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу.
Соглашения в соответствии с действующим законодательством должны предусматривать осуществление переданных полномочий в рамках соответствующих субвенций. Кроме того, соглашения, регулируя порядок ответственности за осуществление переданных полномочий органов местного самоуправления, должны исходить из того, что финансовые санкции – это санкции не только за нарушение бюджетного законодательства. Невыполнение соглашения о передаче полномочий представляет собой нарушение прав населения на получение определенных муниципальных услуг, осуществление его интересов в определенной сфере общественных отношений. Соответственно здесь встает вопрос об ответственности перед населением и государством, а в отдельных случаях также перед иными физическими и юридическими лицами.
Таким образом, даже краткий анализ полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, выявляет как многообразие подходов, используемых для их регулирования, так и существенные различия в порядке их осуществления, финансирования, контроля и ответственности. Важно помнить, что объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается преимущественно в отраслевых федеральных законах. Разграничение полномочий между отдельными органами местного самоуправления и их должностными лицами в основном устанавливается Уставом муниципального образования и другими муниципальными актами.
Как показывает практика не только нашей страны, но и многих зарубежных стран, поиски наиболее оптимального разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеют постоянный характер. В России они усилены осуществляемой административной реформой. Соответственно и Федеральный закон № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения подвергся наиболее значительным изменениям и дополнениям. Как показывает законопроектная деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, работа по перераспределению полномочий будет продолжена. Это будет связано с внесением соответствующих изменений в отраслевое законодательство, а также потребует активной правотворческой деятельности на муниципальном уровне.
Европейская хартия местного самоуправления
Европейская хартия местного самоуправления была принята в1985 годуКонгрессом местных и региональных властей Совета Европыи является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органовместного самоуправления.
Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.
Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участницСовета Европыподписали и ратифицировали Хартию (все, кромеАндорры,Сан-МариноиМонако). Последней на ноябрь 2009 года являетсяЧерногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.
Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономииместного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципасубсидиарностигосударствами — членамиСовета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силамиместных администрацийнеэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видаморганов местного самоуправления.
В 2009 г. принят дополнительный протокол к Хартии, который вступил в силу в июне 2012 года. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола.[1]
Содержание Хартии[править|править вики-текст]
Хартия состоит из Преамбулы и трех частей.
Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправленияв обеспечениидемократии, эффективного управления идецентрализациивласти; рольмуниципальных образованийв развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкуюавтономию.
Первая часть содержит основополагающие положения относительно местного самоуправления. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления(ст. 2), определяется понятиеместного самоуправления(ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельностиорганов местного самоуправления(ст. 4), например, наличие предметов ведения и полномочийорганов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.
Другие статьи первой части фиксируют необходимость четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определения органами местного самоуправлениясвоей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лицместного самоуправления(ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчествоморганов местного самоуправления(ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местныхбюджетов(ст.9). Статья 10 закрепляет правоорганов местного самоуправлениясотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 — возможность судебной защиты местной автономии.
Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения Хартии при наличии правового обоснования (ст. 12). Указанная статья также закрепляет, что принципыместного самоуправленияобязательны для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принциповместного самоуправленияи гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.
Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст.16),денонсацияи нотифицирование(ст.17, 18).
Устав муниципального образования город Краснодар
Решение городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 г. N 11 п. 6 "о принятии Устава муниципального образования город Краснодар"
В целях приведения Устава муниципального образования город Краснодар в соответствие с действующим законодательством, руководствуясь статьёй 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", городская Дума Краснодара решила:
1. Принять Уставмуниципального образования город Краснодар (прилагается).
2. Поручить главе муниципального образования город Краснодар В.Л. Евланову зарегистрировать настоящее решение в установленном порядке.
3. Поручить администрации муниципального образования город Краснодар опубликовать официально настоящее решение в средствах массовой информации после его государственной регистрации.
4. С момента вступления в силу Устава муниципального образования город Краснодар, принятого настоящим решением, признать утратившими силу:
решение городской Думы Краснодара от 19.07.2003 N 37 п. 1 "О принятии Устава муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 27.05.2004 N 49 п. 1 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар в связи с принятием Закона Краснодарского края "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа";
решение городской Думы Краснодара от 26.05.2005 N 68 п. 2 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар в связи с приведением его в соответствие с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
решение городской Думы Краснодара от 21.12.2006 N 17 п. 1 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 18.09.2007 N 30 п. 2 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 19.06.2008 N 43 п. 10 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 21.05.2009 N 56 п. 6 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 29.10.2009 N 63 п. 5 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 24.03.2010 N 72 п. 3 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 21.07.2010 N 80 п. 7 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Краснодар";
решение городской Думы Краснодара от 19.08.2010 N 81 п. 1 "О внесении изменения в Устав муниципального образования город Краснодар".
5. Настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликованияпосле государственной регистрации, за исключением пунктов 1 - 3, 5, 7, вступающих в силу со дня его подписания.
6. Пункт 10) статьи 8Устава муниципального образования город Краснодар в новой редакции вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
7. Контроль за выполнением настоящего решения возложить на председателя городской Думы Краснодара В.Ф. Галушко.
муниципальные образования в рф их классификация
Территорию Российской Федерации составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации.
Территориальное устройство субъектов РФ определено Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данным законом установлены следующие типы муниципальных образований, входящих в состав субъектов федерации:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий (находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов;
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, введенный в действие 01.01.2006г., подразделяет муниципалитеты на группировки, располагаемые на трех ступенях классификации.
Первая ступень включает группировки муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Ко второй ступени относятся:
муниципальные районы;
городские округа;
внутригородские территории городов федерального значения.
Третья ступень классификации включает:
городские поселения;
сельские поселения.
Неофициально в России обычно подразделяют городские округа на города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города (с численностью населения до 100 000 чел.).
Территориальное устройство Самарской области включает 10 городских округов и 27 муниципальных районов. В составе муниципальных районов установлены границы 304 поселений, в том числе 12 городских и 292 сельских.
Вместе с тем, представленные выше классификации не учитывают фактор уровня социально-экономического развития муниципальных образований, который оказывает определяющие влияние на уровень их конкурентоспособности.
Международным институтом рынка был проведен комплексный анализ социально-экономического состояния территорий Самарской области. В итоге установлены существенные различия уровня развития муниципалитетов, наличия и степени использования их потенциалов. На основании полученных результатов разработана следующая классификация административных территорий региона по уровням их социально-экономического развития:
1 уровень (высший) – г.о. Самара и Тольятти;
2 уровень – прочие городские округа (8);
3 уровень – муниципальные районы (27);
4 уровень – городские и сельские поселения – административные центры муниципальных районов (27);
5 уровень – прочие городские и сельские поселения (277).
Территорию Соединенных Штатов Америки составляют 50 штатов, федеральный округ Колумбия (г. Вашингтон), самоуправляющиеся островные территории (Гуам, Вашингтонские острова и др.) и свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико.
Штаты (кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда) непосредственно подразделяются на графства (каунти). В свою очередь, графства состоят из муниципальных образований, к числу которых относятся:
большой город (сити);
город (таун);
поселок (бороу);
село (вилидж);
объединение нескольких малых сельских поселений (тауншип).
Кроме того, сформировано порядка 33 000 специальных округов (дистриктов), в числе которых около 14 500 школьных округов (скул дистриктов).
Таким образом, в территориальном устройстве России и США наблюдается достаточно много аналогий. Вместе с тем, специальные округа Америки, хоть и схожи по роли и месту в жизнедеятельности государства российским специальным округам (федеральные или образовательные округа), но, в то же время, имеют и определенные отличия. Например, школьные округа США являются получателями значительной части налогов проживающего на их территории населения.
Классификация органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальным хозяйством классифицируются по следующим основаниям: 1. По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделены на выборные и другие. Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов местного самоуправления. Другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением, на основе назначения, на основе кооптации по установленным нормам и т.п. 2. По объему и характеру компетенции различаются органы управления: Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции руководства определенной отраслью или сферой деятельности. Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции муниципального управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию. Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К этим органам относятся комиссии. 3. Деление по предметам ведения связано с тем, что органы МСУ не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению МСУ, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. 4. Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений последние могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам. В то же время вопросы оперативного управления более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности. 5. По выполняемым функциям органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализовывающие эти интересы (программная функция).
Глава муниципального образования. Его правовой статус.
Глава́ муниципа́льного образова́ния — высшее должностное лицо муниципального образования, наделённое Уставом муниципального образования и Федеральным законом № 131-ФЗ, от 6 октября 2003 года, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований — «глава города (района, посёлка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и тому подобное.
Основные полномочия главы муниципального образования[править | править вики-текст]
Глава муниципального образования
представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издает в пределах своих полномочий правовые акты;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования[править | править вики-текст]
Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаютсяуставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации — такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу — такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу — такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации — такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
Представительный орган муниципального образования
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района.
Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
– 7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
– 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
– 15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
– 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
– 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
– 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.