§ 4. Контрольный орган муниципального образования

Принципиальная возможность создания муниципальными образованиями собственных контрольных органов вытекает из смысла Конституции РФ. БК РФ в п. 2 ст. 265 подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Согласно ст. 153 БК РФ представительные органы местного самоуправления формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы. Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования может входить и контрольный орган. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. При разработке проекта положения или иного нормативного правового акта о контрольном органе муниципального образования необходимо определить прежде всего задачи и функции создаваемого органа и его полномочия. Важнейший вопрос при создании контрольного органа - наличие и подбор квалифицированных и честных кандидатов на должности руководителей и сотрудников данного органа. Необходимо, чтобы кандидаты на данные должности имели высшее образование и опыт профессиональной работы в области муниципального или государственного управления, контроля, экономики, финансов, пользовались заслуженным авторитетом у депутатов представительного органа и общества. В зависимости от специфики муниципального образования могут создаваться конкретные направления контроля. Чаще всего в структуре контрольных органов представлены следующие направления: а) контроль за доходами местного бюджета (иногда его разделяют на контроль за налоговыми доходами, контроль за неналоговыми доходами, включая контроль за доходами от управления и распоряжения муниципальной собственностью); б) контроль за расходами бюджета (расходы в социальной сфере, промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, сфере межбюджетных отношений и др.); в) контроль за бюджетным процессом. Практика функционирования контрольных органов в муниципальных образованиях еще только складывается. Они имеются не во всех муниципальных образованиях. В качестве примера рассмотрим опыт г. Екатеринбурга. Решением Екатеринбургской городской Думы от 12 ноября 2002 г. (с послед. изм.) утверждено положение о Счетной палате городской Думы. Счетная палата Екатеринбургской городской Думы является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля, входит в структуру городской Думы и подотчетна ей. Она создается на основании решения городской Думы в целях обеспечения контроля за исполнением бюджета города и использованием муниципальной собственности в соответствии с решениями городской Думы. В своей деятельности руководствуется законодательством РФ, Свердловской области, уставом г. Екатеринбурга, правовыми актами городской Думы. Счетная палата хотя и не является юридическим лицом, но обладает функциональной и организационной самостоятельностью в пределах собственных целей и задач. Ее деятельность не может быть приостановлена в связи с прекращением полномочий городской Думы. Задачи Счетной палаты: анализ обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета города; организация и осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) по объемам, структуре и целевому назначению; внешняя проверка отчетов об исполнении бюджета города; контроль за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств и использования муниципальной собственности; финансовая экспертиза проектов решений городской Думы, предусматривающих расходы за счет средств бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) или влияющих на формирование и исполнение бюджета города; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов) и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за поступлением в бюджет города средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью (в том числе от приватизации, продажи, отчуждения в других формах, передачи в постоянное и временное пользование, аренду, доверительное управление), от управления объектами муниципальной собственности; контроль за состоянием и обслуживанием муниципального долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования муниципальных заимствований, проверка финансового состояния получателей муниципальных гарантий и лиц, в обеспечение обязательств которых выступает поручителем муниципальное образование "город Екатеринбург"; контроль за своевременностью движения средств бюджета в кредитных организациях и органах казначейства в пределах, установленных законодательством; представление в городскую Думу заключений о ходе исполнения бюджета города и результатах контрольных мероприятий. Деятельность Счетной палаты осуществляется в соответствии с ее регламентом. Счетная палата состоит из председателя палаты, его заместителя и специалистов (в том числе аудиторов). В структуре Счетной палаты может быть образована коллегия Счетной палаты. Структура и штатное расписание Счетной палаты утверждаются постановлением городской Думы по представлению председателя палаты. Председатель Счетной палаты избирается городской Думой на срок четыре года и утверждается постановлением городской Думы. Председателем может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт руководящей работы (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Председатель Счетной палаты: осуществляет руководство деятельностью палаты; издает организационно-распорядительные документы по вопросам деятельности палаты; выдает задание специалистам; утверждает заключения по результатам контрольных мероприятий; представляет на заседание городской Думы для утверждения годовой план работы палаты; представляет палату на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп при рассмотрении информации о ходе исполнения бюджета города и результатах проверок и контрольных мероприятий, а также по другим вопросам, касающимся задач палаты; представляет на заседание городской Думы отчеты о работе палаты. Заместитель председателя Счетной палаты назначается на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Заместителем председателя палаты может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Заместитель председателя палаты выполняет функциональные и должностные обязанности в соответствии с регламентом палаты и должностной инструкцией, исполняет в отсутствие председателя палаты его функции. Специалисты Счетной палаты назначаются на должность постановлением городской Думы на срок четыре года по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном городской Думой. Специалистами палаты могут быть назначены граждане РФ, имеющие высшее экономическое или юридическое образование и опыт профессиональной деятельности (альтернативно) в органах государственной власти, местного самоуправления, государственного контроля, экономики или финансов не менее трех лет. Специалисты палаты по распоряжению председателя палаты выполняют работу по определенным направлениям деятельности палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей бюджета, объединенных единством назначения; организуют и непосредственно осуществляют проверки и контрольные мероприятия, проводимые палатой; составляют и подписывают заключения, акты и иные документы по результатам экспертиз и контрольных мероприятий палаты; по поручению председателя палаты принимают участие в рассмотрении вопросов, касающихся функций Счетной палаты на заседаниях городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп; выполняют иные служебные обязанности. Коллегия Счетной палаты разрабатывает и утверждает методики проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий, методики подготовки отчетов и информационных сообщений, направляемых городской Думе и главе города; рассматривает годовой и квартальные отчеты палаты, годовой и квартальные планы работы палаты, вопросы проведения внеплановых контрольных мероприятий, привлечения к работе палаты специалистов на договорной основе, иные вопросы, предусмотренные регламентом палаты, решениями городской Думы. Руководит работой коллегии председатель Счетной палаты. Состав коллегии утверждается городской Думой. Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание коллегии правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа членов коллегии. В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую и информационную функции, обеспечивает систему контроля за исполнением бюджета города (в том числе целевых бюджетных фондов) и использованием муниципальной собственности, что предусматривает: организацию и проведение контроля за исполнением бюджета города в отчетном году; проведение комплексных и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета, целевых бюджетных фондов, отдельным объектам муниципальной собственности; экспертизу проектов бюджета, отчетов об исполнении бюджета, правовых актов, целевых программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета города; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в городскую Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; подготовку и представление в городскую Думу отчетных, аналитических и информационных документов по вопросам полномочий Счетной палаты; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти и местного самоуправления. Счетная палата строит свою работу на основе годовых и квартальных планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты. Планы включают все контрольные мероприятия и другие виды работ палаты с указанием сроков их проведения, ответственных специалистов палаты, необходимого количества других специалистов, в том числе привлекаемых на договорной и иной основе. Обязательному включению в планы и программы работ палаты подлежат поручения городской Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов и программ подлежат запросы председателя городской Думы, его заместителя, депутатов городской Думы, депутатских комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления. Годовой план работы палаты представляется на рассмотрение городской Думы председателем палаты и утверждается постановлением городской Думы. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений городской Думы и постановлений коллегии палаты. Счетная палата по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, годовой и квартальные отчеты по итогам проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий и других видов работ. Отчет по итогам проведения внеплановых контрольных мероприятий представляется городской Думе по окончании указанных мероприятий в недельный срок. В случае проведения внеплановых контрольных мероприятий отчет должен быть представлен и рассмотрен на заседании городской Думы. Контрольные полномочия палаты распространяются в соответствии с законодательством на: органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения города; коммерческие и некоммерческие организации и их объединения вне зависимости от организационно-правовых форм и форм собственности, а также общественные объединения, если они получают, перечисляют, используют средства бюджета г. Екатеринбурга (в том числе целевых бюджетных фондов), пользуются объектами муниципальной собственности или управляют ими, а также имеют предоставленные в соответствии с правовыми актами органов местного самоуправления налоговые и иные льготы и преимущества в пределах использования этих средств или льгот, использования или управления объектами муниципальной собственности. Счетная палата для осуществления контрольных полномочий по запросу председателя (коллегии) Счетной палаты вправе: получать от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет, всю относящуюся к вопросам своей компетенции документацию и информацию, учет которой ведется в соответствии с законодательством; получать в трехдневный срок от исполнительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений, от органа, исполняющего бюджет города, всю необходимую информацию и документацию, используемую указанными органами при составлении оперативных, ежеквартальных, полугодовых и годовых отчетов об исполнении бюджета города, а также при составлении проекта бюджета города и проектов решений о внесении изменений в бюджет города; получать информацию и отчет от получателей бюджетного кредита о его использовании; получать информацию и отчет от получателей муниципальных гарантий, а также от лиц, в обеспечение обязательств которых муниципальное образование "город Екатеринбург" выступает поручителем по договорам поручительства, об использовании средств, полученных в результате предоставления муниципальных гарантий и заключения договоров поручительства; получать от предприятий, учреждений, организаций г. Екатеринбурга независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности всю необходимую документацию и информацию, относящуюся к вопросам своей компетенции. Счетная палата в процессе исполнения бюджета города в отчетном году контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактического расходования бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями бюджета города, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Палата ежеквартально по установленной форме представляет городской Думе заключения о ходе исполнения бюджета, в которых приводятся данные о поступивших доходах и произведенных расходах в сравнении с утвержденными бюджетом на текущий год показателями за истекший период, квартал. По итогам проведения контрольного мероприятия специалист палаты составляет и подписывает отчет (акт), за достоверность которого он несет персональную ответственность. Отчет (акт) подписывается всеми специалистами и другими сотрудниками, участвующими в проверке. О результатах контрольных мероприятий палата информирует городскую Думу, доводит их в форме представлений, предписаний, справок до сведения руководителей соответствующих органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. В ходе проведения контрольных мероприятий должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в хозяйственную и оперативную деятельность проверяемых объектов, обязаны не разглашать полученную информацию. Специалисты Счетной палаты проводят экспертизу и дают заключения по проекту бюджета города, правильности и обоснованности его доходных и расходных статей; проектам правовых актов по бюджетно-финансовым и экономическим вопросам; проектам целевых программ, на финансирование которых используются средства бюджета города; оперативным, ежеквартальным, полугодовому и годовому отчетам администрации города об исполнении бюджета; выявленным нарушениям и отклонениям в бюджетном процессе; проблемам совершенствования бюджетного процесса; иным вопросам, относящимся к области полномочий Счетной палаты. По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку заключений или письменных ответов на основании поручений городской Думы, оформленных соответствующими постановлениями. Заключения по поручению городской Думы, заключения и ответы на запросы депутатов городской Думы, депутатских комиссий и рабочих групп осуществляются в обязательном порядке. Финансовое и материальное обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется за счет средств бюджета города в пределах утвержденной сметы городской Думы. Организационное, программное и техническое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется аппаратом городской Думы. Счетная палата обеспечивается Думой транспортом и необходимыми помещениями, оборудованными средствами связи, оргтехникой и мебелью для нормальной деятельности.

25. планирование социально-экономического развития муниципального образования

  Комплексное социально-экономическое развитие (КСЭР) понимается как развитие всех основных сфер местного самоуправления (МСУ), деятельность которого осуществляется на территории конкретного муниципального образования (МО). При этом МО рассматривается как целостное явление, имеющее внутренние законы развития. Так как жителям предоставлено право решать вопросы развития, то понятие КСЭР должно относиться ко всему МО, а не только к отдельным сферам его жизнедеятельности. Отсюда, наряду с традиционными сферами (коммунальное хозяйство и т.п.) оно должно включать взаимодействие с органами государственной власти, МСУ других МО, экономическими структурами, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению МСУ и т.п.

     Показателями и составляющими такого развития являются: благосостояние населения, которое включает такие элементы, как защищенность прав человека, безопасность личности, условия жизни и качество жизненного пространства; экономико-ресурсный комплекс; оздоровление окружающей среды. При этом уровень жизни предполагает материальную обеспеченность жителей, а условия жизни определяются качеством социальной среды. В понятие “качество жизненного пространства” входят: качество жилья, эстетический облик города, его озелененность, качество окружающей среды, степень защищенности жителей, объектов материальной культуры и т.д. Приоритетный ориентир развития экономико-ресурсного комплекса состоит в повышении эффективности предприятий, снижении удельного потребления сырья, материалов и энергии. Такое развитие должно сочетаться с технологическими нововведениями, модернизацией, расширением ассортимента товаров и услуг, импортозамещением. Таким образом КСЭР МО - это процесс, осуществляемый в соответствии с системой представлений о целях и приоритетах местной политики, а также о важнейших направлениях и средствах их реализации.

     Важнейшей составляющей КСЭР МО являются цели. Их необходимо конкретизировать совокупностью характеристик - ориентиров, целевых показателей и нормативов. При этом количественная характеристика цели достигается за счет разработки показателей - количественных характеристик объектов на отдельный промежуток времени и нормативов - значений показателей, соответствующих требуемому уровню состояния рассматриваемого объекта. Что же касается качественной характеристики, то ее определяет установка, вытекающая из объективных законов, качественно выраженный ориентир развития МО.

          Структурно КСЭР МО включает следующие основные элементы:

          -исходные условия и оценка существующей, на момент съема информации, ситуации;

          -выбор пути развития МО населением территории;

          -цели социально-экономического и градостроительного развития;

          -приоритетные направления местной политики;

          -ресурсы для обеспечения КСЭР МО и механизм их использования.

        

     Для выяснения исходных условий и оценки существующей ситуации необходимо рассмотреть: роль МО в развитии субъекта РФ, действующего в регионе, на территории которого оно расположено, всего региона и страны в целом; другие условия развития. Главное место уделяется оценке использования местного потенциала и анализу системы МСУ.

     Основой КСЭР МО является выбор путей развития населением данной территории. При его рассмотрении должны представляться материалы, дающие обоснования приоритетным функциям, которые будет реализовывать МО для достижения целей развития.

     Для определения 3 элемента структуры необходимо обращение к формированию целей развития социальной сферы, которые влияют на цели экономического и градостроительного развития МО. Последние, в свою очередь, включают качественную, количественную и временную характеристики, способствующие обеспечению целей развития МО в экономической и градостроительной сферах.

     Следующая составляющая включает положения, раскрывающие существо намечаемой деятельности в социальной, экологической, экономической и градостроительной сферах МО.

     Реализация КСЭР МО требует достаточных ресурсов и представления о механизме их использования. При формировании основных направлений и целей развития МО необходимо использовать систему стандартов качества жизни населения, так как она является интегральной оценкой жизни людей. Поэтому основными условиями КСЭР МО являются:

     -нормализация и улучшение демографической ситуации;

     -осуществление перехода от концепции “совершенствования медицинского обслуживания населения” к концепции “расширенного воспроизводства физического и психического здоровья населения

     -ориентация социально-культурной политики на семью, обеспечение гарантий семье, детям и молодежи;

     -активизация социальной политики, переход к адресной помощи, достижение улучшения условий жизни;

     -обеспечение рациональной занятости населения, повышение качества трудового культурно-образовательного потенциала МО;

     -совершенствование инфраструктуры МО;

     -сохранение окружающей среды.

     Далее необходимо обеспечить осуществление выбора населением направлений и целей развития МО. Его обоснование требует соблюдения принципов целенаправленности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов и легитимности. При проведении оценки функций, предложенных для включения в состав выбора, необходимо провести анализ каждой из них. При этом рассматривается временной горизонт, на который рассчитан процесс КСЭР МО. В качестве критериев выступают внутренние, внешние ключевые параметры и особенности, действующие и прогнозируемые условия, результаты и последствия развития функций.

     В итоге, вариант выбора должен удовлетворять следующим требованиям:

     -обеспечивать развитие экономики МО до уровня, позволяющего ему реализовывать право на осуществление МСУ;

     -обеспечивать достижение целей с наименьшими затратами;

     -свести к минимуму социальные, экологические, политические, техногенные и иные риски, связанные с реализацией выбора.

     В случае отсутствия среди вариантов, обеспечивающего реализацию целей КСЭР МО, система стандартов качества жизни МО пересматривается и в новом качестве одобряется населением. Причем это осуществляется как с использованием форм прямого волеизъявления народа, так и органами представительной власти.

     Проблема выбора решается с привлечением ученых и специалистов. Но принятие решений в сфере целеполагания, собственно оформление предложений по варианту выбора является прерогативой высших руководителей МСУ, несущих всю ответственность за результаты КСЭР.

     Задача КСЭР МО сводится к выявлению и анализу внутренних и внешних факторов, определяющих процессы развития. Исходным пунктом рассмотрения закономерностей функционирования МО должен служит анализ выполняемых функций и структуры экономики. Важность данных направлений обусловлена общественным разделением труда, результатом которых является создание в МО комплекса отраслей специализации, выполняющих системообразующую роль.

     При анализе указанных закономерностей необходимо рассмотреть соотношение между специализацией и комплексностью. Уровень социально-экономического развития МО во многом определяется эффективностью комплекса отраслей специализации, имеющего важное значение для местной жизни и положения дел в регионе. Вместе с тем он оказывает влияние на развитие комплекса инфраструктурных отраслей. В совокупности они призваны обеспечить условия для функционирования блока отраслей жизнеобеспечения населения. Комплексность развития МО означает достижение состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, призванных обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения. Преобразование состава частей экономики означает изменения

     -отраслевой структуры;

     -места и роли МО в экономике края (области), региона и РФ;

     -структуры производственной и непроизводственных сфер и их потенциала;

     -внешнеэкономических и межрегиональных связей;

     -окружающей Среды;  

     -форм собственности;

     -системы управления.

     Противоречия между отраслями специализации и остальными отраслями возникают потому, что они в масштабах МО стремятся к максимальному использованию всех ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной деятельности. В то же время комплексность далеко неоднозначно определяется ростом отраслей специализации, следствием которого является формирование и развитие комплекса производственных инфраструктурных отраслей и социальной сферы, так же потребляющей часть ресурсов. Это служит объективным фактором, сдерживающим возможности роста отраслей специализации, обуславливает возникновение противоречий в их развитии, как и прочих отраслей экономики МО.

     В тоже время проведенный анализ показывает, что нет прямой зависимости между отраслями специализации и КСЭР МО. Дело в том, что только при КСЭР МО отрасли специализации получают наиболее благоприятные условия для своего функционирования. Данное противоречие имеет внешний аспект в связи с различием интересов субъекта РФ, региона и общества в целом, с одной стороны, и МО, с другой стороны. Оно обостряется в условиях становления МСУ, а его разрешение требует усилий заинтересованных сторон. Для определения роли и места КСЭР МО в системе развития региона необходимо рассмотреть следующие факторы:

     -геополитическое и геоэкономическое положение МО;

     -отношение МО с краем (областью), Дальневосточным регионом и федеральным центром; роль и место в региональной (общегосударственной) системе разделения труда;

     -степень развития и эффективность сложившихся межрегиональных и международных связей.

     Обращение к этим факторам и анализ предшествующего материала позволяет выделить следующие отличительные признаки комплексного социально-экономическое развитие МО и региона: развитие региона основывается на преобладании отраслей специализации, в то время как развитие МО, по преимуществу, имеет тенденцию к ориентации на отрасли хозяйства, непосредственно работающие на его экономику и население. Для развития региона, как правило, намечается минимальное количество “точек роста” (Хабаровск, “Технополис Комсомольск-Амурск-Солнечный” и др.), в пользу которых перераспределяются имеющиеся ресурсы. Развитие МО, напротив, предполагает направление сил и средств в распоряжение МСУ по всей территории Дальнего Востока. Геополитическое и геоэкономическое положение оказывает на развитие региона непосредственное, а на развитие МО - опосредованное влияние.

     Отсюда общая закономерность развития МО связана с изменением специализации его экономики, функций, выполняемых им в системе разделения труда. Саморазвитие МО, предполагающее разрешение рассматриваемого противоречия, состоит в формировании новой специализации, позволяющей эффективно решать широкий спектр социально-экономических проблем территорий в современных условиях хозяйствования. Поэтому можно сделать вывод о конечности существования любой из отраслей специализации экономики МО, необходимости сворачивания их вплоть до полной ликвидации в случае снижения социальной эффективности функционирования и развития других производств, видов деятельности, призванных в перспективе стать “полюсами” как социального, так и экономического развития.

     Добиваясь все большей самостоятельности руководители МСУ подчас не вполне осознают, какая ответственность ложится на их плечи. Отсутствие опыта планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития МО создает почву для принятия неэффективных решений. Свидетельством тому является все углубляющийся разрыв в условиях КСЭР различных МО. Принятие перспективного плана развития МО должно опираться на результаты анализа сложившейся ситуации, иметь под собой обоснование КСЭР. Однако вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности процесса планирования в МО зачастую плановые документы носят декларативный характер.

     С целью изменения и недопущения такой ситуации предлагается произвести переход к современному качеству планового регулирования развития МО, который предполагает: во-первых, изменение сущности планирования - из орудия административного принуждения оно превращается в инструмент сбалансированных решений по достижению намеченных целей; во-вторых, демократизацию процесса разработки и принятия плановых документов.

     Отсюда сущность планового регулирования на уровне МО состоит в деятельности представительных и исполнительных органов МСУ по реализации централизованного начала управления с целью обеспечения баланса интересов различных субъектов управления и хозяйствования, населения в решении совокупности проблем регулирования и КСЭР МО.

     Субъектом планового регулирования на местном уровне являются органы МСУ, объектом - все отрасли и сферы жизнедеятельности МО и процессы, протекающие в его границах. Приоритетность стратегии над тактикой предопределяет особую актуальность разработки прогнозно-аналитических документов, обосновывающих перспективное развитие МО. Обращение же к вопросам планирования дает возможность руководителям МСУ и гражданам видеть перспективу развития МО и осознанно осуществлять свой выбор. Кроме того формирование и принятие плановых документов проходит в обстановке общественного согласия и учета интересов представленных в МО сил. В свою очередь, разработки прогнозно-аналитического характера позволят рекомендовать органам МСУ перспективные планы долгосрочного КСЭР МО и программы их развития. При их формировании специалисты должны учитывать социально-экономические и демографические факторы, влияющие на формирование объемов и структуры планируемых работ, услуг и другие особенности МО.

     В процессе выполнения этих работ целесообразно предусмотреть следующие этапы:

     -методическое обеспечение процесса сбора и обработки исходных данных; учет, сбор, группировка, обработка и анализ полученной информации;

     -получение выводов и формирование предложений;  

     -разработка документов по планированию, финансированию, кредитованию и стимулированию развития для местных условий видов деятельности.

     Состояние дел в МО можно выяснить как в процессе работы с документацией, так и с помощью анкетных опросов населения. Таким образом можно не только определить социальный состав МО, но и прогнозировать как он изменится в будущем. Анализируя объекты, производящие продукцию, выполняющие услуги и т.п., их мощность, кадровый потенциал, формы обслуживания, работы по капитальному ремонту и новому строительству жилья, наличие торгово-бытовых центров и предприятий, свободных нежилых помещений, можно обеспечить обоснованное составление планов по КСЭР МО.

     Это позволяет сформулировать выводы и предложения как в целом, так и в рамках детализации по направлениям деятельности. Например, известно, что 10 лет назад граждане тратили 10% доходов на услуги, что в 2-3 раза меньше чем в странах Восточной Европы. К настоящему времени даже такая служба быта понесла большой урон. Ее услуги стали недоступны многим людям, что вызывает социальное напряжение в МО. Хотя только переход от реализации продукции к массовому обслуживанию высвободит жителей от тяжелого однообразного труда. Колоссальный потенциал здесь имеется при развитии услуг проката и организации мастерских типа “Сделай сам”, обеспеченных оборудованием, сырьем, материалами, полуфабрикатами для творчества и самостоятельного выполнения работ под руководством инструкторов. Это обеспечит формирование у населения активной жизненной позиции, разнообразного и интересного досуга. Кроме того, граждане перестанут захламлять жилища товарами, используемыми от случая к случаю, ухудшая качество жизни.

     Для планирования используются такие виды графиков как Линейный, Циклограмма и Сетевой. В первом из них отмечается плановая фактическая продолжительность работ. График помогает подготовиться к работам и события не застают руководителей МО врасплох. Заполненные графики сохраняются и на их основе строятся исполнительные графики (ИГ). Они полезны как отчет о работе и для анализа деятельности МСУ. Циклограмма по сути является разновидностью линейного графика. Сетевой график (СГ) основан на методах объемно-календарного планирования. Он обеспечивает определение параметров управления, которые позволяют руководящим органам МСУ сосредоточить внимание на выполнение работ, не распыляя ресурсов. Для более эффективного использования графиков необходимо применять план-задания, которые составляются на основе самих графиков, материалов их корректирования по изотайме в соответствии с выбранным шагом контроля, других документах и сведениях. Эта организационно-технологическая документация дает общую картину развития МО, с которой, таким образом, появляется возможность знакомить местных жителей и, тем самым обращаться к их потенциалу для улучшения дел в рамках МСУ.

     В то же время необходимо признать, что поставленные задачи в наибольшей степени могут быть решены с помощью программ комплексного социально-экономического развития. Для программного обеспечения комплексного социально-экономического развития МО определен следующий порядок выполнения работ:

     -намечаются этапы разработки программы;

     -осуществляется анализ, оценка ресурсов и условий хозяйствования;

     -проводится обоснование направлений развития;

     -производится выбор методов и инструментов реализации целей по направлениям;

     -составляется план мероприятий по реализации программных задач;

     -определяются функции управления и механизм реализации программ.     

     В настоящее время разработаны и реализуются на практике такие программы как : программа КСЭР города Хабаровска; федеральная программа комплекса муниципальных образований “Технополис Комсомольск-Амурск-Солнечный”; программы социально-экономического развития ряда муниципальных образований территорий Хабаровского края. Опыт их разработки и внедрения показывает перспективность и полезность этой работы для становления и укрепления системы МСУ в Дальневосточном федеральном округе. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопросы использования собственного социально-экономического потенциала МСУ на примере МО “Ульчский район” Хабаровского края.

     Торговое обслуживание МО осуществляется 9 организациями. К ним относятся 1 муниципальное предприятие (МП), 2 акционерных общества (АО) и шесть организаций Хабаровского крайпотребсоюза. Они имеют задолженность в бюджеты всех уровней, в Пенсионный фонд и по кредитам на сумму около 40 млн. руб. При этом порядка 50% и 20% от нее приходится на АО и МП, а к оставшимся 6 организациям крайпотребсоюза относится 30% суммы. То есть по 5% на предприятие.

     Отсюда видно, что малочисленность населения, его рассредоточенность по МО, пути сообщения, получение местными жителями 50% своих доходов от личного подсобного хозяйства (ЛПХ), заготовок недревесных продуктов леса, охоты и рыбной ловли, а также другие факторы приводят к тому, что предприятия ориентированные на реализацию системы массового обслуживания не могут рассчитывать на достижение здесь поставленных целей. Это касается АО и отчасти МП, где к тому же характерно отсутствие особых отношений с покупателями. Именно наличие их, до последнего времени, оплата товаров заготавливаемой у населения продукцией, а также особый микроклимат в коллективе кооператоров, условия для возникновения которого, как правило, отсутствуют в среде наемного персонала, все еще позволяют организациям крайпотребсоюза добиваться более значимых показателей чем у других предприятий.

     В то же время очевидно, что эти качества образовались у них вследствие становления русской кооперативной традиции до революции и развития Центросоюза СССР как государственного ведомства, реализующего многоцелевые функции на селе. Однако, начиная с 1990-х годов там набирает силу тенденция по превращению потребительских обществ (ПО) в по сути АО с некоторыми чертами МП. Последствия подобного подхода жители МО уже испытывали в результате функционирования “ТОО “Рыболовецкий колхоз “Удыль” ЛТД”. В этом случае статус ТОО дал возможность узкому кругу руководителей расходовать средства рыбаков, а название “Колхоз” как бы позволяло сохранять по отношению к предприятию установившиеся отношения с властями. Сейчас это приводит к тому, что ПО создают организации-двойники, в которые переводят силы и средства с целью их ликвидации. В конечном итоге в ПО сосредотачивается основное число, оставленных при своих интересах, пайщиков-жителей МО и долговых обязательств. Таким образом, ситуация с АО и МП имеет возможность распространиться на все торговые предприятия района.

     На основании изложенного обеспечение товарами и услугами данных МО, которые являются наиболее распространенными в регионе достигается по преимуществу за счет использования потенциала системы трудового хозяйства (СТХ). К ней относятся: индивидуальная трудовая деятельность, ремесленные и кустарные мастерские, домашнее хозяйство, фермерское хозяйство, трудовые общины и все виды кооперативов. Справедливость этого вывода, в частности, подтверждается при рассмотрении структуры задолженности. Здесь более 50% общей суммы является долгами по кредитам, а около 20% - пенсионному фонду. Если бы МО обслуживались СТХ, то этих последствий можно было избежать, так как их деятельность основана на принципе “внутреннего кредитования” и самообеспечения. Это, в свою очередь, побуждает участников СТХ отказываться от наемного труда и ориентироваться на получение личных доходов после достижения результатов как собственной деятельности, так и управляемых ими предприятий. Кроме того, специфика указанных выше субъектов СТХ, которые по сути, а некоторые и официально, являются некоммерческими организациями (НКО), состоит в том, что зачастую у них отпадает необходимость осуществлять значительные перечисления в бюджет. В частности, это касается таких налогов как: на прибыль, на приобретение автомобилей, с владельцев транспортных средств, а также подоходного налога, прочих отчислений связанных с фондом оплаты труда, которые в ряде случаев предприятия удерживают у себя, и других.

     Таким образом, организации СТХ в силу особенностей хозяйственного механизма, могут иметь следующие возможности:

     -функционировать без накопления задолженности;

     -эффективно использовать собственный  социально-экономического потенциал МО при обеспечении населения в товарах и услугах;

     -наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы для комплексного социально-экономического развития данной территории.

     Для реализации указанных возможностей в плане поэтапного развития СТХ в условиях региона можно высказать органам МСУ следующие рекомендации.

     На первом этапе совместными усилиями органов МСУ, государственной власти и жителей МО необходимо создать сеть кредитных и потребительских кооперативов. При этом можно воспользоваться положениями Гражданского кодекса РФ, а для Хабаровского края Постановлением Главы Администрации Хабаровского края от 15.09.1997 г. № 413 “Об утверждении положения о временном порядке государственной регистрации кредитных потребительских кооперативов граждан (кредитных потребительских союзов) на территории Хабаровского края”. От них требуется, чтобы они действовали в соответствии с рочдейльскими и другими кооперативными принципами. Их деятельность способствует накоплению финансовых средств в семьях и улучшению их обеспечения товарами и услугами.

     На втором этапе, с помощью накоплений, организационной, методической и иной помощи органов МСУ следует оказать содействие населению в повышении эффективности ЛПХ. Это достигается развитием домашнего хозяйства и таких кооперативов как: производительно-подсобный, в области покупки и сбыта, по переработке и сбыту.

     На третьем этапе нужно организовать кооперативы в виде трудовой артели, для сбора дикоросов и совершенствования инфраструктуры МО.

     Четвертый этап предназначается для инициирования индивидуальной и семейной трудовой деятельности в сфере производства и оказания услуг. Она реализуется в виде создания ремесленных и кустарных мастерских, а также организации кустарной кооперации.

     Завершающий этап предусматривает формирование наиболее сложных видов кооперативов: производительных артелей и организаций типа “Копартнершип”. Они могут взять на себя удовлетворение потребностей населения и СТХ в товарах и услугах.