9. Исполнительные органы местного самоуправления

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ — формируемые представительными органами местного самоуправления и подотчетные им органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность (исполнительную власть) в границах муниципального образования. Ими являются местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях. Следует иметь в виду, что термин "местная администрация" условен и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" им не оперирует. Ранее аналогичные органы именовались исполнительными комитетами соответствующих местных Советов. Понятие местной администрации было введено в государствоведческую лексику конституционной реформой 24 мая 1991 г. (с указанной датой связано введение в Конституцию РСФСР 1978 г. понятия "местное самоуправление"). Одновременно районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов стали считаться органами местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. о местном самоуправлении определил местную администрацию как часть структуры местного самоуправления.

Местная администрация представляет собой аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений. Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления. Структура администрации, т.е. состав ее органов, утверждается муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения. Кроме того, количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности существенно различаются в зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и др. Соответственно в крупных городах в составе администрации учреждаются органы, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры и спорта, потребительского рынка услуг и др. В сельских районах создаются подразделения, ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой и др. Местная администрация формируется ее главой, который возглавляет администрацию на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы муниципального образования, то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации — приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.

10. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется законами, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами по вопросам осуществления этих полномочий.

Отдельные государственные полномочия обязательны для органов местного самоуправления, поэтому предметом муниципальных правовых актов не должно быть решение о принятии этих полномочий к исполнению. Иное могло бы привести к отказу от принятия к исполнению законов, что не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131). Вместе с тем муниципальные правовые акты муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации (например, Пермский и Хабаровский края, Вологодская, Ивановская и Тульская области) содержат положения о принятии к исполнению отдельных государственных полномочий.

Характер осуществления отдельных государственных полномочий зависит от их вида. Так, осуществление нормотворческих государственных полномочий предполагает принятие соответствующего нормативного муниципального правового акта. Осуществление нормотворческого государственного полномочия считается завершенным с момента вступления в силу нормативного муниципального правового акта, например по вопросам введения в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, установления квоты для приема на работу отдельных категорий граждан.

Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий предполагает совершение субъектами, выполняющими государственные полномочия, соответствующих исполнительно-распорядительных действий. В отличие от нормотворческих они носят длящийся характер, поскольку предполагают выполнение в отношении заранее не определенного круга лиц (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, лицензирование розничной продажи алкогольной продукции).

В соответствии с п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это, возможно, свободно адаптировать эти полномочия к местным условиям. Возникает вопрос: насколько свободны и самостоятельны органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий и чем эти свобода и самостоятельность ограничиваются?

Законопроект «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» предусматривал положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, самостоятельно в соответствии с законодательством. Аналогичные положения содержали законы некоторых субъектов Федерации (республики Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкария и Калмыкия, Алтайский край, Амурская, Воронежская, Камчатская, Курганская, Липецкая, Пермская, Тамбовская и Ярославская области, Коми-Пермяцкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Москва).

Свободу адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям нельзя трактовать как полную самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Напротив, законами отдельных субъектов Федерации (Республика Коми, Ка­лининградская, Сахалинская и Тюменская области) предусматриваются положения, в соответствии с которыми органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия по согласованию с соответствующими органами государственной власти.

Конституция РФ декларирует только самостоятельное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статьи 130—132). В связи с этим можно утверждать только о самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В отношении отдельных государственных полномочий ч. 2 ст. 132, наоборот, предусматривает подконтрольность реализации этих полномочий государству.

В законодательстве некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея, Алтай и Марий Эл, Краснодарский и Красноярский края, Кировская, Новгородская, Самарская и Томская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Еврейская автономная область) зафиксирована самостоятельность органов местного самоуправления в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, но только в соответствии с законами и нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам осуществления этих полномочий. Такая трактовка соответствует смыслу положений Европейской хартии местного самоуправления. Свобода органов местного самоуправления адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям может означать самостоятельность этих Органов в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и не должна трактоваться расширительно.

В целях контроля свобода и самостоятельность могут быть ограничены законами или иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти. Это положение п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления необходимо закрепить в Законе № 131.

Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственном гербе РФ) Государственный герб РФ помещается на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Положения о возможности использования органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий закреплялись законами Республики Калмыкия, Алтайского и Хабаровского краев, Белгородской, Брянской, Воронежской, Камчатской, Кемеровской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Рязанской, Сахалинской и Ярославской областей, но были признаны судом противоречащими Конституции РФ. Этот вопрос может регулироваться только федеральным законодательством, но не законодательством субъекта Федерации.

Законы Республики Марий Эл, Челябинской области, Ямало-Ненецкого автономного округа содержат положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, эти органы могут использовать печать с изображением герба субъекта Федерации. Возникает вопрос: при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, ими также используется печать с изображением Государственного герба РФ или должна применяться печать с изображением герба субъекта Федерации?

Формулировка Закона о Государственном гербе РФ позволяет органам местного самоуправления использовать печать с изображением Государственного герба РФ при осуществлении любых отдельных государственных полномочий, которыми они наделены как федеральным, так и региональным законодательством. В законах субъектов Федерации о гербах субъектов Федерации, как правило, не получило распространения положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, используется печать с изображением герба субъекта Федерации. В противном случае эти положения противоречили бы Закону о Государственном гербе РФ.

Однако положения Закона о Государственном гербе РФ, предусматривающие использование органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, которыми они наделены законами субъектов Федерации, противоречат ст. 73 Конституции РФ, поскольку лишают субъекты Федерации возможности закреплять правило о применении герба субъекта Федерации.

В Закон о Государственном гербе РФ необходимо внести следующие изменения: Государственный герб РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных федеральными законами отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России или предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, а также законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Тогда субъекты Федерации смогут включить в законы о гербах субъектов Федерации иные правила, в соответствии с которыми герб субъекта Федерации помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации или предметам ведения субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления или иные субъекты осуществления отдельных государственных полномочий могут заключать гражданско-правовые договоры с юридическими лицами, в том числе по результатам размещения муниципального заказа. Договоры, как правило, заключаются с юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федеральным или региональным законодательством (например, организациями жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи). Предметом договоров является определение порядка предоставления юридическими лицами соответствующих льгот и возмещения затрат (выпадающих доходов), в том числе основания и сроки возмещения затрат. Юридические лица по договору получают право на последующую компенсацию расходов, связанных с предоставлением им льгот.

Не заключение между органами местного самоуправления, наделенными государственными полномочиями, и юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федераль­ным или региональным законодательством, договоров о возмещении соответствующих расходов не является основанием для освобождения органов местного самоуправления, получивших для этих целей финансовые средства, от обязанности возместить расходы юридическим лицам, фактически предоставившим им льготы, и наоборот. В соответствии с п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22-06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом муниципального образования соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализацией установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с муниципального образования. Правоотношения, возникающие между организациями, предоставляющими услуги льготникам, и органами местного самоуправления, получающими финансовые средства на осуществление соответствующих отдельных государственных полномочий из вышестоящего бюджета, носят не только гражданско-правовой характер, но и относятся к публичным бюджетно-финансовым правоотношениям, регулируемым законами, определяющими источник погашения расходов и порядок их выплаты.

Региональное законодательство в качестве одного из принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предписывает содействовать органам государственной власти в осуществлении отдельных государственных полномочий. Формы содействия закреплены в законах некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея и Башкортостан, Алтайский и Приморский края, Волгоградская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Камчатская, Кировская, Кемеровская, Курганская, Магаданская, Новгородская, Оренбургская, Пензенская, Сахалинская, Свердловская, Тверская и Челябинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ, Москва). К формам содействия относятся:

координация деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий;

изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

внесение предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления отдельных государственных полномочий;

оказание консультативной и правовой помощи органам местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

оказание организационной помощи органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий;

меры по подготовке кадров муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных функций по выполнению отдельных государственных полномочий, и повышению их квалификации;

направление проектов решений органов государственной власти, связанных с осуществлением отдельных государственных полномо­чий, органам местного самоуправления для учета их мнения;

учет предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материалов и документов;

оказание помощи в обеспечении занятости и социальных гарантий муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с прекращением осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

иные действия, направленные на содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предусматривать различные виды поощрений за осуществление отдельных государственных полномочий. Как правило, меры поощрения включены в законодательство субъектов Федерации, нормативные муниципальные правовые акты в отношении глав муниципальных образований, глав местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, законодательством отдельных субъектов Федерации (республики Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария и Мордовия, Краснодарский и Пермский края, Астраханская, Владимирская, Калужская, Московская и Псковская области) предусматривается, что за осуществление отдельных государственных полномочий главе муниципального образования, главе местной администрации может устанавливаться доплата (надбавка). Порядок и условия выплаты доплаты (надбавки), а также ее размер устанавливаются законодательством субъекта Федерации либо представительным органом муниципального образования в пределах выделенных ему финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий. Положение о выплате доплаты (надбавки) «за осуществление отдельных государственных полномочий главе местной администрации, назначаемому на эту должность, вводится в заключаемый с ним контракт».

Законы некоторых субъектов Федерации содержат меры поощрения муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, в Удмуртии, Алтайском крае, Мурманской области органы государственной власти могут вносить предложение органам местного самоуправления о поощрении работников, добросовестно исполняющих должностные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий. В Карелии, Владимирской, Московской и Псковской областях увеличивается надбавка за_; особые условия муниципальной службы муниципальным служащим, к должностным обязанностям которых отнесена реализация отдельных государственных полномочий. Размер надбавки может быть увеличен правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, но не может превышать размера, установленного законом субъекта Федерации.

При невозможности надлежащего осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны принять меры по устранению причин, препятствующих этому осуществлению, и своевременно известить органы государственной власти России или субъекта Федера­ции о сложившемся положе

11. предметы ведения органов местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) финансово –экономическая сфера, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

12. экономическая основа местного самоуправления

В развитии местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными ресурсами. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически, что подтверждается всем предшествующим опытом. Конституция РФ закрепила за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

Федеральное законодательство конкретизировало данное положение. В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:

• находящееся в муниципальной собственности имущество. В собственности муниципалитетов на начало 2008 года, по данным Росстата, находилось 21909 муниципальных унитарных предприятий, 148 муниципальных банков или других финансовых организаций, 103312 муниципальных учреждений образования, 8342 муниципальных учреждений здравоохранения, 37345 муниципальных учреждений культуры, 10626 муниципальных учреждений спорта и др.;

• средства местных бюджетов;

• имущественные права муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее, что представляют собой имущество, находящееся в муниципальной собственности, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность – одна из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ наряду с частной и государственной, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК РФ, Федеральном законе № 131-ФЗ и других нормативных правовых актах.

Термин «собственность» в муниципальном законодательстве, как правило, употребляется в основном в юридическом смысле, обозначая вещные права, права лица на определенную вещь, включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям – муниципальным районам, городским округам, внутригородским территориям городов федерального значения (ст. 130).

Однако население непосредственно может осуществлять такие права только в небольших муниципальных образованиях. Поэтому от имени муниципального образования приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Вместе с тем, закрепление в ГК РФ именно муниципального образования, т.е. территориально организованного населения как основного субъекта – участника имущественных отношений, имеет важное принципиальное значение. И когда органы местного самоуправления или их должностные лица осуществляют сделки с муниципальным имуществом, заключая договоры купли – продажи, аренды, найма и др., такие сделки считаются заключенными от имени населения муниципального образования. Поэтому очень важно формировать у населения сознание собственника, хозяина, понимание того, что органы местного самоуправления должны действовать в соответствии с их интересами – интересами собственников муниципального имущества.

Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества разграничиваются законодательством, а также муниципальными правовыми актами. Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а местные администрации исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Состав муниципальной собственности определяется Федеральным законом № 131-ФЗ в соответствии с осуществляемыми органами местного самоуправления полномочиями. Федеральный законодатель в ст. 50 регулирует такой перечень, предусматривая, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и участия в реализации непереданных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

В целом, ст. 50 не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Поэтому, подчеркнуто в судебном решении, ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Необходимо напомнить, что решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после декларирования коммунальной собственности в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Его ст. 8 установила, что «экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории». Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» конкретизировал понятие муниципальной собственности.

Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности. Существенным образом на формирование муниципальной собственности повлиял и процесс приватизации.

Современное состояние муниципального имущества во многом было определено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Часть 11.1 ст. 154 данного закона установила:

во-первых, что разграничение муниципального имущества осуществляется между:

• вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

• вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

• вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

• муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа;

• муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования;

во-вторых, разграничение муниципального имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется до 1 января 2009 года законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения в данных муниципальных образованиях. Орган местного самоуправления, владеющий имуществом, подлежащим передаче, обязан передать его, а орган местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, обязан его принять в трехнедельный срок после вступления данного закона в силу. В случае, если устав хотя бы одного муниципального образования – участника данных правоотношений не утвержден в течение указанного срока, этот срок отсчитывается со дня утверждения указанного устава;

в-третьих, перечни передаваемого имущества включают в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество;

в-четвертых, законы субъектов РФ о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления; не разрешенные в процессе согласования разногласия регулируются законом субъекта РФ;

в-пятых, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта РФ передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность;

в-шестых, изменения в учредительные документы соответствующих муниципальных предприятий и учреждений вносятся в двухмесячный срок; основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является закон субъекта РФ;

в-седьмых, муниципальное образование, имущество которого передано в собственность других муниципальных образований, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в настоящих условиях являются:

а) муниципализация – передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность;

б) покупка – приобретение имущества на стоимостной основе;

в) дарение;

г) строительство новых объектов и др.

Расширению экономической основы местного самоуправления способствуют также продолжающиеся реформы по перераспределению полномочий (соответственно и имущества), а также разграничение муниципального имущества в связи с переходом к «двухтиповой» модели территориальной организации местного самоуправления.

Муниципальная собственность признается и защищается равным образом наряду с государственной.

Средства местного бюджета – это следующая составная часть экономической основы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает:

а) каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет – бюджет муниципального образования (документальный свод доходов и расходов), формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, а также отдельных переданных государственных полномочий;

б) бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;

в) в качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; порядок их разработки, утверждения и исполнения определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно;

г) органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований;

д) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправлениясамостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

е) полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района;

ж) органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законодательством, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов;

з) в местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов;

и) проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию либо органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, либо согласно ч. 3 ст. 215 ГК РФ составлять муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В состав муниципальной казны включаются отдельные здания и сооружения, имущественные комплексы предприятий, движимое имущество и иное имущество, поступающее в казну в результате перераспределения муниципального имущества, создания нового, изъятого у муниципальных учреждений и предприятий и поступившее в собственность муниципального образования по другим законным основаниям, а также имущественные права.

Имущественные права муниципального образования представляют собой в соответствии с гражданским законодательством следующие три основных правомочия:

1) право владения – право фактического обладания муниципальным имуществом, которое создает возможность непосредственного воздействия на него; законным (титульным) владельцем муниципального имущества может быть не только муниципальное образование, а наниматель (арендатор) по договору имущественного найма, лицо, которому имущество передано по договору о безвозмездном пользовании, залогодержатель, перевозчик (в отношении переданного ему для транспортировки муниципального имущества), хранитель имущества, комиссионер и др.;

2) право пользования, которое заключается в праве потребления муниципального имущества – эксплуатация имущества, получение плодов и доходов, приносимых им, и др., границы которого определяются законом, договорами или иными правовыми основаниями. Законодательство запрещает пользование имуществом в ущерб интересам других лиц (так называемое злоупотребление правом). Правом пользования муниципальным имуществом могут обладать не только собственники такого имущества, но и его законный владелец-несобственник – арендатор, квартиросъемщик и др., а также лица, не являющиеся ни собственником, ни владельцем (лица, в пользу которых установлен сервитут и др.);

3) право распоряжения муниципальным имуществом – право, позволяющее органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Они вправе совершать такие сделки, как купля-продажа, поставка, дарение, аренда и др. Распоряжением имущества определяется юридическая судьба вещи, т.е. либо прекращается, либо приостанавливается право собственности на нее. Собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

Ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ, конкретизируя порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, установила также, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Реализуя права собственников, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В случае создания муниципальных предприятий и учреждений они определяют их цели, условия и порядок деятельности, утверждают уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Имущественные права тесно связаны с обязательствами. Если, например, муниципальное образование, реализуя право распоряжения, заключает договор аренды муниципального имущества, то у него возникают определенные обязательства как у арендодателя.

В настоящее время внимание многих органов местного самоуправление к имущественным обязательствам связано с муниципальной реформой, в ходе которой возникло много новых муниципальных образований. Учитывая это, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» были конкретизированы имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающих в силу правопреемства, а также порядок их разграничения и учета.

13. Финансы местного самоуправления.

 Статья 132 Конституции РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяют органы местного самоуправления правом самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты.   Местное самоуправление осуществляется в поселениях и территориях по статусу ниже уровня субъекта РФ, т. е. в городах, районах, поселках и других поселениях, именуемых муниципальными образованиями, в соответствии с законодательством субъекта РФ и уставами конкретных муниципальных образований.   Предметы ведения местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и включают вопросы местного значения, которые реализуются исключительно на местном уровне, и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Государственные полномочия закрепляются за местным уровнем только федеральным законом или законом субъекта РФ.   Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.   Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:   1) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;   2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.), местных налогов;   3) заемных средств или муниципального кредита.   Муниципальные финансы (местные финансы) - это система экономических (денежных) отношений, связанных с аккумулированием части стоимости совокупного общественного продукта посредством ее перераспределения и использования денежных средств в соответствии с функциями, возложенными на местные органы власти и управления.   В России в состав муниципальных финансов включаются финансы городов, районов, поселков и других населенных пунктов. В странах с федеративным устройством в состав муниципальных финансов могут включаться не только финансы местных органов самоуправления, но и финансы республиканских, краевых, окружных органов управления.   Муниципальные финансы имеют социально-экономическую сущность, идентичную общегосударственным финансам, и существуют не как параллельные, а соотносятся как часть и целое, так как муниципальные финансовые отношения имеют лишь более узкую сферу перераспределительных отношений. В связи с этим все основные сущностные характеристики более общей категории «финансы» характерны и для муниципальных финансов, которые являются частью финансовой системы государства. Это также касается и выполняемых муниципальными финансами функций.   Муниципальные финансы, так же как и финансы в целом, выполняют следующие функции: распределительную, регулирующую и контрольную.   От степени обеспеченности финансовыми ресурсами муниципального образования зависит выполнение финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также инвестиций в производственную и социальную сферы.   Система муниципальных финансов включает в себя следующие звенья: местные бюджеты, внебюджетные фонды местного значения, финансы предприятий, находящихся в собственности местных органов власти, муниципальный кредит (рис. 3).

Рис. 3. Система муниципальных финансов

14. 18.2. Формы местного самоуправления

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно (схема 18).

Схема 18. Формы осуществления местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:

• местный референдум;

• муниципальные выборы;

• голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);

• сход граждан. Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;

• правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

• территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);

• публичные слушания (могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);

• собрания граждан (могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

• конференция граждан (собрание делегатов) – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

• опрос граждан (проводится на всей территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер));

• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);

• иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

• представительный орган местного самоуправления;

• главу муниципального образования;

• местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий, общественных объединений, региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, положение которой в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление, комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.

Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т. п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов, однако избираться он может как на муниципальных выборах (непосредственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. В последнем случае (а также если представительный орган муниципального района формируется не путем прямых муниципальных выборов) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа этого муниципального образования. В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования либо местную администрацию. При этом ни при каких условиях глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Если местную администрацию возглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой процедуре принимают участие как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления (а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия контракта устанавливаются также законом субъекта РФ); члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ (при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе); назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган местного самоуправления утверждает структуру администрации.

Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответственность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования):

? перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица);

? перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти);

? перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства).

Органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями, которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения). Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муниципальных образований: поселениям, муниципальным районам и городским округам. Таким образом, актуальной является проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и региональный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непременным условием такого делегирования является одновременная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полномочия, и иные уполномоченные государственные органы сохраняют право контроля за реализацией переданного полномочия.

Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на приграничных территориях и т. д.) имеет существенные особенности, что находит отражение в нормативном закреплении соответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Местное самоуправление обеспечивается системой гарантий: формально-юридических, экономических, социальных, институциональных и др. При этом наиболее действенной является гарантия судебной защиты, которая подразумевает, с одной стороны, судебную защиту права граждан на местное самоуправление (в этом аспекте возможны споры между гражданами и органами местного самоуправления), а с другой – судебную защиту прав органов местного самоуправления на реализацию своих полномочий (здесь речь идет прежде всего о спорах между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления).

Собственных судебных органов в системе органов местного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи возможностью рассматривать споры публично-правового характера не обладают), в арбитражные суды, в конституционные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности. При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллективной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (уставного) контроля.

15 . Структура муниципальной собственности.

Под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 215, пункт 1 определяет, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Важное значение имеет форма использования муниципальной собственности (имущества). Можно выделить три основные формы — имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования. Предлагаемая структура муниципальной собственности и формы ее использования приведены на рис. 9.

Следует предположить, что в ходе реформ, проводимых в последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования. Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью не раскрыт. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнедеятельности местного самоуправления размеров собственности и ее оптимальной структуры.

В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотационность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться для удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.

Основными способами формирования муниципального имущества являются:

 

Рис. 9. Структура муниципальной собственности

 

1. Передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную и субъектную государственную собственность, а также муниципальную собственность в соответствии с действующим законодательством.

Передаче в собственность муниципального образования подлежат объекты, необходимые для решения вопросов местного значения.

Механизм передачи и порядок внесения в реестр муниципальной собственности определяются представительным органом с учетом особенностей правового режима соответствующих объектов.

При возникновении спора о принадлежности объектов, переданных ранее из государственной собственности, отмена акта местного самоуправления о включении соответствующих объектов в реестр муниципальной собственности возможна лишь в судебном порядке.

2. Формирование имущества муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Коммерческая деятельность муниципальных предприятий осуществляется на праве хозяйственного ведения в пределах, установленных действующим законодательством и допускающих возможность более детального регулирования соответствующих полномочий представительного органа и главы администрации. Существующее, создаваемое и приобретенное имущество, полученная прибыль, иные объекты, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.

Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками предприятия.

Имущество муниципальных учреждений, закрепленное за ними на праве оперативного управления, вновь создаваемое имущество, возможные доходы от разрешенной им предпринимательской деятельности, иные объекты, поступающие в их оперативное управление, становятся одновременно объектами муниципальной собственности. Представительный орган или глава администрации могут устанавливать дополнительные правила, связанные с обеспечением большей самостоятельности учреждениям при осуществлении ими права оперативного управления отдельными объектами муниципальной собственности, в особенности вновь приобретенными самими учреждениями.

3. Приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

Имущество муниципальной собственности может быть приобретено на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В соответствии с действующим законодательством право муниципальной собственности может возникнуть также на имущество при самовольной постройке в черте муниципального образования, существовании на территории МС бесхозных объектов, в силу приобретательской давности и по другим основаниям.

Бесхозные недвижимые объекты принимаются на учет муниципальным учреждением технической инвентаризации на основании распоряжения главы администрации и вносятся комитетом по управлению имуществом в реестр муниципальной собственности. По истечении года со дня постановки бесхозного недвижимого объекта на учет администрация МО может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на него.

При отказе в иске этот объект может быть приобретен в муниципальную собственность в силу приобретательской давности. На этом же основании в муниципальную собственность могут перейти и движимые бесхозные объекты.

Следует отметить, что хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе:

а) координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования;

б) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

в) привлекать в установленном законодательством порядке предприятия и организации к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и другого назначения.

Анализ показывает, что существенно выигрывают те муниципальные образования, где серьезное внимание уделяется выработке новых методических и организационных основ повышения эффективности управления собственностью. Это обусловлено тем, что в масштабах страны процесс определения политики в сфере управления государственной собственностью неоправданно затянулся. В этих условиях местные органы власти должны взять на себя инициативу пересмотра идеологии дальнейшего развития процесса преобразования отношений собственности, поиска новых управленческих решений в этой сфере.

Развитие рыночных отношений, острая нехватка средств для развития муниципальных образований заставляет власти на местах заниматься поисками дополнительных источников пополнения бюджета, более эффективно использовать муниципальную собственность, и в первую очередь, земельные ресурсы1.

Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.

В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению. В то же время более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для муниципальных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к таким предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что дает за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.

Среди всех составляющих элементов муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления — финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).

Аналогично можно рассматривать и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все эти учреждения управляются различными специальными органами управления — отделами, комитетами и т. п.

В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.

Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.

Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее, приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т. д.

То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящемся в муниципальной казне и передаваемом в аренду — нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.

В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.

Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.

Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с применением административных методов, является обеспечение выполнения законов и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной собственностью определяется степенью свободы объекта управления в связи с воздействием на него субъекта. Примером излишней свободы является формальная независимость муниципальных унитарных предприятий в своей хозяйственной деятельности от управленческих воздействий своих учредителей — собственников переданного им в хозяйственное ведение муниципального имущества.

Для управления муниципальной собственностью наиболее

приемлемыми являются линейные и функциональные организационные структуры, в которых управляющее воздействие направлено сверху вниз. Управление муниципальной собственностью входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования. Он может возложить эти функции на одного из своих заместителей.

Непосредственную работу в этой области могут осуществлять как специальные органы управления местной администрации (управления, комитеты, отделы и т. д.), так и ее внутренние структурные подразделения. Участие последних в осуществлении полномочий по управлению муниципальной собственностью будет носить функциональный характер и заключаться в основном в юридическом, организационно-техническом и хозяйственном обслуживании деятельности руководящих должностных лиц местной администрации в этой области. Следует отметить, что в традиционной структуре аппарата местной администрации, включающей организационный, общий, юридический отделы и т. д., подразделения, занимающиеся вопросами муниципального имущества, как правило, не присутствуют.

Движимая и недвижимая составляющие имущества муниципального образования функционируют в тесной взаимосвязи. На схеме представлены основные финансовые потоки между движимой и недвижимой составляющими муниципального имущества (рис. 10). Часть имущества требует постоянных затрат из муниципального бюджета на ее воспроизводство — это здания, занятые учреждениями здравоохранения, образования и т. д. Дотаций на эксплуатацию требуют в настоящее время и инженерные сооружения. В то же время имущество, сданное в аренду, приносит постоянный доход.

Для обеспечения административных методов управления муниципальной собственностью необходима качественная детерминированная информация. Управление муниципальной собственностью характеризуется наличием системы ориентиров и целей, выражающих общемуниципальные интересы. При этом принцип централизации является одним из основных. В то же время управление муниципальной собственностью осуществляется в условиях рынка. Его конъюнктура является различной в зависимости от конкретных компонентов собственности. Органы местного самоуправления должны способствовать встраиванию рыночных отношений в сферу муниципальной собственности, приспосабливая рынок к своим экономическим и социальным интересам.

Зачисление платы за пользование муниципальным жилым фондом непосредственно в местный бюджет (изменение финансовых потоков) дает возможность снизить существующую в настоящее время убыточность

Рис. 10. Основные финансовые потоки между движимой

и недвижимой составляющими муниципального имущества

 

эксплуатации жилищного фонда. Необходимо довести до конца разграничение бывшей государственной собственности по всем трем уровням власти с определением полномочий по ее эксплуатации и воспроизводству.

Совершенствование управления муниципальной собственностью должно сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и вторичных рынков недвижимости.

Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.

Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали испытывать определенную конкуренцию со стороны негосударственных организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги.

Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается. Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.

На современном этапе социально-экономического развития не может быть объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся убыточным и выполняющий социальные функции.

Собственность местного самоуправления для целей анализа, прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное функционирование. В первую очередь это относится к инженерной инфраструктуре муниципального образования. Она состоит из систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой канализации и газоснабжения.

Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре, так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.

Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как социальные функции, так и функции средств производства.

Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление. В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других, могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще.

Функционирование инженерной инфраструктуры обеспечивается инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых, эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.

Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний период иногда и к катастрофическим последствиям. Если поставки энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в ведении органов местного самоуправления.

Увеличение инвестиций в содержание и развитие инженерной инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального

образования, должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых кроме ограниченных возможностей местного бюджета следует назвать ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.

В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения данного территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные здания и сооружения, жилищные комплексы, средства связи, объекты здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично выполняют и функции средств производства.

Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социально-культурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады, поликлиники и т. д.

Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений достаточна велика. Как правило, эти помещения стоят на балансах соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из рыночных отношений и коммерческого использования.

В то же время имущественные интересы муниципальных образований требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость и соответственно самостоятельную оплату части затрат

по эксплуатации и ремонту помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере здравоохранения, образования и культуры.

К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать также средства инвесторов-застройщиков.

В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им на правах хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость и устаревшее оборудование. Не являясь собственниками имущества, муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы контроля за его использованием.

Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые кредиты и т. д.

Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход. В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется договорами о совместной деятельности.

Наибольший эффект по улучшению деятельности муниципальных унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать разработку для муниципальных образований краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия, использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации — области, краю, в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого управления.

Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и осуществляются местными сообществами.

Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.

Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.

Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось регулирование земельных отношений. Существует целостная система представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота.

Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его государственного регулирования фактически провалились во многом из-за традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства, способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.

Государство в настоящее время создает принципиально новую систему регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть как требования рынка, так и различные организационно-правовые формы собственности. Разрабатываемые правовые, экономические и социальные механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь государственными и предназначены в основном для регионального и федерального уровня.

Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в ходе земельной реформы в апреле 1990 года Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство, формирование крестьянских хозяйств, огородничества, сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли полномочия по распоряжению этими землями.

В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением ежегодного отчета об использовании земель.

Земельным законодательством установлен порядок перехода государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в границах Российской Федерации являлись государственной собственностью России. Их передача в муниципальную собственность оформлялась соответствующим правовым актом. Субъектами права муниципальной собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них административные единицы. При этом объектами земельной собственности района являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его имущественными объектами, за исключением участков, переданных в государственную собственность.

Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления на общих основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на федеральные земли, 60 млн. га — на земли субъектов Российской Федерации и около 100 млн. га — на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения, жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному законодательству приватизация лесного фонда запрещена.

При развитии системы управления муниципальной собственностью необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный положительный опыт. Ряд вышеприведенных положений можно проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так, доходы от его собственности с 1995 по 1999 год увеличились более чем в 4,8 раза. Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97\% составляет земельный налог.

Концепцией социально-экономического развития района предусматривается повышение эффективности управления муниципальной собственностью, формирование и развитие рынка недвижимости.

Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.

Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода хозяйствования, о чем пойдет речь далее.

Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.

Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера — учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики, имевшейся до 1917 года.

При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо четко выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.

В настоящее время также существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений, как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.

Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного управления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления в области создания муниципальной собственности, распоряжения и пользования ею.

16. Муниципальное предприятие.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ

Перевод

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ- по законодательству РФ учреждается местны-ми Советами или другими органами местного самоуправления.имуществоМУНИЦИПАЛЬНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ или вклад местного Совета (органа местного са моуправления) вПРЕДПРИЯТИЕсмешаннойформы собственностиобразуется за счет ассигнований из средств соответствующего местного бюджета и (или)вкладов других МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ, полученных доходов, других за конных источников и находится в собственности района, города, входящих вних административно-территориальных образований, органов местного самоуправления. Указанноеимуществоможет передаваться в хозяйственное веде ние предприятию в лице трудового коллектива. МУНИЦИПАЛЬНОЕПРЕДПРИЯТИЕотвечает по своим обязательствам имуществом предприятия. Учредители ненесут ответственности по обязательством МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ. МУ НИЦИПАЛЬНОЕПРЕДПРИЯТИЕне отвечает по обязательствам местных органов управления. МУНИЦИПАЛЬНОЕПРЕДПРИЯТИЕявляется юридическим лицом, имеет собственное наименование с указанием организационно-правовой формы предприятия.

Словарь финансовых терминов.

Муниципальное предприятие

Муниципальное предприятие - предприятие, организуемое за счет местного бюджета, инвестиций иных муниципальных предприятий, собственных средств и других законных источников финансирования и находящееся в ведении административно-территориальных органов управления или местного самоуправления.

По-английски: Municipal busin

17. процесс формирования утверждения и исполнения муниципального заказа

Переход с начала 90-х годов Российской Федерации к рыночному хозяйству  ознаменовал начало эпохи господства конкуренции, без которой саморазвитие экономики невозможно. Именно поэтому одним из первых законов Российской Федерации, регулирующих хозяйственную жизнь общества, стал закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", который был принят в апреле 1991 г.

Особое место в системе рыночной экономики занимает рынок государственных и муниципальных закупок. Указом Президента РФ от 08.1997 г. № 305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», утверждено «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд». Оно стало первым законодательным актом, кардинально изменившим систему государственных  закупок переведя ее на принципы конкуренции. В соответствии с данным положением открытый конкурс стал предпочтительным способом закупок.

Содержание понятия «Государственный заказ», его роль в развитии экономики региона, принципы его формирования, размещения и исполнения достаточно подробно раскрыты авторским коллективом ученых СПбГАСУ Ю.П. Панибратовым, В.С. Смирновым, И.П. Соколовым, С.Р. Тяжетдиновым, В.В. Лебедевым и В.И. Фроловым.[24] В своей работе они отметили – что процесс городского заказа является составной частью бюджетного процесса. Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование государственного заказа есть не что иное, как формирование натурально - вещественной формы расходов бюджета. Из этого утверждения можно сделать вывод, что формирование муниципального заказа есть не что иное, как формирование натурально - вещественной формы расходов муниципального бюджета.

Муниципальный заказ по своему юридическому статусу не является государственным заказом, поскольку муниципальные образования представляют собой не  государственную власть, а форму местного самоуправления. Не смотря на это его роль в развитии экономики муниципального образования, принципы его формирования, размещения и исполнения во многом схожи с государственным заказом.

Федеральное законодательство пока не дало единой, четкой трактовки понятия – муниципальный заказ. Поэтому в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации понятию муниципальный заказ придается самый разнообразный смысл.

Конституцией РФ и федеральным законодательством на местное самоуправление возлагаются обязанности по обеспечению жизненно важных потребностей населения. Являясь юридическим лицом, муниципальное образование обладает его правоспособностью: владеет, пользуется и распоряжается обособленным имуществом, заключает сделки и несет ответственность по ним. От имени муниципального образования и действуя в его интересах, уполномоченные на то Уставом органы местного самоуправления или муниципальные учреждения вступают в многочисленные договорные отношения в качестве заказчиков и потребителей товаров и услуг. Оплата заказов осуществляется из средств местного бюджета. В целом ряде случаев муниципальное образование в части, оплачиваемой из средств местного бюджета, выступает созаказчиком услуг, предоставляемых коммерческими организациями населению. Набор и объем заказываемых товаров и услуг ограничивается размером местного бюджета, утвержденного представительным органом и доведенного до населения через СМИ.

Таким образом, муниципальный заказ можно определить, как поручение хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную для удовлетворения потребностей муниципального образования, связанных с реализацией законодательно установленных предметов ведения местного самоуправления, и оплачиваемую из средств соответствующих расходных статей местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов.[118]

Как уже было указано ранее отсутствие Федерального Закона" О муниципальном заказе" и возложение разработки правил проведения открытого конкурса на представительные органы местного самоуправления привело в практических разработках муниципальных образований и субъектов Федерации к приданию самого разнообразного смысла не только понятию муниципальный заказ но и важнейшим элементам всей инфраструктуры рынка муниципальных закупок, а также разработке самых невероятных, искаженных и усеченных процедур проведения конкурсного отбора исполнителей муниципального заказа.

Целью проведения подобного конкурса является создание видимости активной деятельности по внедрению в практику более эффективных экономических форм и методов хозяйствования. Фактически были отобраны «нужные» подрядчики для выполнения всего объема капитальных работ муниципального образования на 2004 год и у чиновников отпала необходимость в разработке конкурсной документации, организации и проведении  конкурсов обеспечивающих удовлетворение муниципальных нужд с минимальными затратами бюджетных средств.

Муниципальный заказ как и государственный заказ в своем движении проходит три стадии: формирование, размещение и исполнение.

Комплекс мероприятий, проводимых органами и должностными лицами местного самоуправления, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств с целью формирования и утверждения сводного перечня муниципальных нужд на предстоящий финансовый год, называется процессом формирования муниципального заказа.

Комплекс мероприятий, проводимых органами и должностными лицами местного самоуправления, заказчиками муниципального заказа, организаторами конкурсов и конкурсными комиссиями с целью поиска наилучшего исполнителя муниципального контракта называется процессом размещения муниципального заказа.

Взаимные действия заказчика муниципального заказа и поставщика (подрядчика, исполнителя) с момента заключения муниципального контракта до  прекращения обязательств между сторонами называется процессом исполнения муниципального заказа.

Алгоритм процесса муниципального заказа можно представить следующим образом (рис 6.6).

Определение заказчиками своих нужд  производится в следующей последовательности.

Комитет финансов составляет прогноз доходной части бюджета, рассчитывает и направляет распорядителям бюджетных средств контрольные цифры расходной части бюджета.

Распорядители совместно с получателями бюджетных средств составляют перечни муниципальных нужд и направляют в комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования

Комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования обобщает перечни муниципальных нужд, составляет проект сводного перечня муниципальных нужд и представляет его для рассмотрения представительным органом муниципального образования и утверждения главой администрации.

После принятия сводного перечня муниципальных нужд представительным органом муниципального и утверждения главой администрации он становиться обязательным для исполнения для всех органов и должностных лиц местного самоуправления.

Заказчики муниципального заказа назначаются постановлением (распоряжением) главы администрации муниципального образования по представлению комитет ответственный за экономическую политику из состава структурных подразделений администрации либо муниципальных учреждений, муниципальных предприятий являющихся распорядителями (получателями) бюджетных средств и имеющих потребность в товарах (работах, услугах).

Заказчики муниципального заказа выбирают определенный способ закупки, учитывая следующие факторы: времени (срочность закупки); состояние рынка товара, закупаемого для муниципальных нужд; объем закупаемой продукции; эффективность проведения конкурса (сопоставление затрат с результатами).

Выбор способа закупки продукции в зависимости от факторов и условий закупки можно представить в виде таблицы (табл. 6.3).

Таблица 6.3 – Факторный выбор способа закупки

Факторы	Условия закупки	Способ закупки
Срочность	1. Экстренная закупка 2. Плановая закупка	Единственный источник Открытый конкурс
Состояние рынка закупаемой продукции	1.Монопольный поставщик 2.Ограниченный круг поставщиков 3. Развитый рынок	Единственный источник Закрытый конкурс Открытый конкурс
Объем закупки	1.  До 2000 МРОТ 2.Более 2000 МРОТ	Запрос ценовых котировок Закрытый конкурс Открытый конкурс
Расходы на конкурсные процедуры	1. Сопоставимы с объемом закупки 2. Незначительны в сравнении с объемом закупки	Закрытый конкурс Открытый конкурс

При выборе способа закупок запросом ценовых котировок – запрос ценовых котировок производится не менее чем у трех поставщиков. В случае, когда после соответствующего запроса установлено, что только два поставщика будут рассматриваться в качестве кандидатов на поставку требуемой продукции, запрос направляется этим поставщикам. Каждый   поставщик, которому направляется запрос ценовых котировок, должен быть проинформирован о том, включаются ли в стоимость продукции расходы на транспортировку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и других обязательных платежей.

Каждый поставщик вправе представить только одну ценовую котировку, которая не может быть в последствии изменена. Между заказчиком и поставщиком не проводится никаких переговоров в отношении ценовой котировки, представленной данным поставщиком.

Выигравшим признается поставщик, который представил самую низкую ценовую котировку, удовлетворяющую потребностям заказчика.

Заказчик вправе размещать заказы на закупки продукции у единственного источника в порядке и в сроки определенные положением «О муниципальном заказе» муниципального образования в следующих случаях: если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени; если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена; если проведенный с соблюдением всех норм и правил конкурс не состоялся.

Процедура проведения конкурсов достаточно трудоемка и занимает промежуток времени от 1 до 2 месяцев. Одновременно провести большое количество конкурсов невозможно. Поэтому у заказчиков муниципального заказа возникает необходимость в планировании проведения процедур закупок. Отсутствие планирования закупок приводит к несоблюдению законодательно установленных сроков конкурсных процедур, отказам заказчиков от проведения конкурсов и как следствие закупками продукции у единственного источника, которые не приводят к экономии бюджетных средств. Поэтому для получения экономического эффекта от закупочной деятельности необходимо разрабатывать тщательный поквартальный план закупок на планируемый год.

Организатором конкурса может быть заказчик муниципального заказа, однако на первой стадии формирования культуры размещения муниципального заказа, пока недостаточно квалифицированных кадров и нет практического опыта проведения конкурсов, а также в связи с относительно небольшим количеством лотов более целесообразно поручить проведение всех конкурсов муниципального образования одному муниципальному предприятию (единой службе заказчика) либо одной коммерческой организации.

Одной из наиболее важных и ответственных задач организатора конкурса является разработка конкурсной документации.

Конкурсная документация состоит из следующих основных документов: задания на исполнение муниципального контракта; условий и порядка проведения конкурса; критериев и порядка оценки квалификации претендентов согласно пункту; проекта муниципального контракта; формы оферты на выполнение муниципального контракта на условиях заказчика.

Конкурсная документация передается в комплекте претенденту после перечисления им взноса.

Конкурсная документация хранится в течение трех лет со дня проведения конкурса в архиве администрации муниципального образования.

После разработки конкурсной документации организатор конкурса на основании анализа фактора – расходы на конкурсные процедуры (табл. 1) принимает решение о выборе способа закупки: открытый конкурс; закрытый конкурс.

При выборе способа закупки открытым конкурсом помещает объявления о конкурсе  в СМИ.

При выборе способа закупки закрытым конкурсом выбирает участников конкурса и направляет им  уведомления о проведении конкурса.

Еще одним важным элементом размещения муниципального заказа возложенным  на организатора конкурса является  процедура сбор и регистрация заявок.

Заявка на участие в конкурсе оформляется в письменном виде, скрепляется подписью и представляется в запечатанном конверте в порядке и способом, которые указаны в конкурсной документации. Организатор конкурса по запросу поставщика выдает ему расписку с указанием даты и времени получения заявки.

Для размещения муниципального заказа в муниципальном образовании создается постоянно действующая конкурсная комиссия.

Персональный состав конкурсной комиссии и ее председатель утверждаются постановлением главы администрации муниципального образования. В состав комиссии в обязательном порядке включаются: заместители главы администрации муниципального образования, курирующие бюджетные учреждения и муниципальные предприятия, финансируемые из городского бюджета; депутаты представительного органа местного самоуправления (по согласованию); представители финансовых, экономических и других структурных подразделений администрации муниципального образования.

Конкурсная комиссия осуществляет свою деятельность на основании утвержденного представительным органом местного самоуправления положения.

Основными задачами конкурсной комиссии являются:

-  обеспечение процедуры вскрытия конвертов, с предложениями участников конкурса заключить договор на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг на условиях, определенных в конкурсной документации;

-  проведение квалификационного отбора и принятия решения о дальнейшем участии в конкурсе данного участника конкурса;

-  уведомление проигравших участников конкурса.

Если после процедуры квалификационного отбора не осталось участников конкурса либо остался один участник конкурса, то конкурс считается не состоявшимся и заказчик  размещает заказы на закупки продукции у единственного источника.

Если после процедуры квалификационного отбора остались два и более участников конкурса, то по результатам анализа квалификационной документации определяется победитель конкурса.

Если после процедуры квалификационного отбора и анализа квалификационной документации два участника конкурса набрали одинаковое максимальное из всех количество баллов (голосов), то победитель конкурса определяется  запросом ценовых котировок у этих двух участников конкурса.

Победитель конкурса в течении пяти дней должен заключить муниципальный контракт который определяет права и обязанности  заказчика и поставщика (подрядчика) по закупке продукции для муниципальных нужд, а также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципального контракта.

Основанием для заключения муниципального контракта является протокол конкурсной комиссии, которым определяется поставщик.

Муниципальным контрактом предусматриваются конкретные сроки исполнения обязательств и конкретный поставщик продукции, закупаемой  для муниципальных нужд (подрядчик на выполнение работ, оказание услуг).

Муниципальным контрактом  предусматривается обязательная уплата неустойки в случае нарушения поставщиком (подрядчиком) условий данного контракта.

Заказчик муниципального заказа обязан вести реестр муниципального заказа, в котором должны быть отражены следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ, услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.

Контроль за полнотой и правильностью ведения реестра муниципального заказа осуществляет комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования.

Заказчик муниципальный заказа осуществляет контроль за исполнением поставщиком муниципального контракта без  вмешательства в его хозяйственную деятельность.

Порядок организации контроля и учета выполнения муниципального контракта.

Заказчики муниципального заказа:

-  для организации текущего контроля исполнения условий контрактов своевременно назначают должностных лиц, несущих персональную ответственность за организацию и ведение текущего контроля;

-  определяют порядок взаимодействия сторон договора (муниципального контракта);

-  обеспечивают соблюдение правил сдачи-приемки продукции и правил оформления отчетных документов в соответствии с действующим законом, правилами, инструкциями и условиями контракта;

-  систематически осуществляют контроль за работой лиц, ответственных за приемку продукции по количеству и качеству;

-  при возникновении спора с поставщиком по поводу несоответствия качества поставляемой продукции условиям контракта привлекают независимых экспертов;

-  обеспечивают своевременное составление и оформление расчетных и иных документов (актов сверки, приемки, исполнения и т.д.), а также формирование комиссий (рабочих, приемочных и т.д.);

-  обеспечивают оперативное доведение до  комитета ответственного за экономическую политику муниципального образования информации о ходе выполнения муниципального контракта сторонами и несут ответственность за ее достоверность.

Комитет ответственный за экономическую политику муниципального образования:

-  обеспечивает ведение единого банка данных об исполнении контрактов;

-  разрабатывает проекты нормативных документов и методических материалов, определяющих порядок взаимодействия заинтересованных сторон и обмена оперативной информацией;

-  ежеквартально обобщает результаты деятельности муниципальных заказчиков, участвует в распространении передового опыта;

-  проводит выборочный контроль исполнения заключенных контрактов, готовит предложения главе администрации муниципального образования о принятии мер к лицам, виновным в нарушении условий контрактов.

Представительный орган местного самоуправления осуществляет контроль за использованием бюджетных средств, предназначенных для выполнения муниципального заказа на основании предоставляемых ежеквартально комитет ответственным за экономическую политику муниципального образования сведений о выполненных муниципальных заказах, финансирование которых проводилось в рамках заключенных контрактов.

Таким образом, процедуру формирования, размещения и исполнения муниципального заказа можно назвать процессом муниципального заказа, который, должен являться составной частью бюджетного процесса муниципального образования.

18. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИЙ, РАСПОЛОЖЕННЫХ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Все организации, расположенные в пределах муниципального образования, можно разделить на две группы: организации, находящиеся в муниципальной собственности (муниципальные унитарные предприятия и учреждения), и организации, не находящиеся в муниципальной собственности (коммерческие и некоммерческие организации, в том числе государственные).

В соответствии со статьей 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют: 1)

цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; 2)

утверждают их уставы;

з) назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений;

4) заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

Отношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на других принципах. Так, по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельно - сти предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе создавать благоприятные условия для предпринимательства в пределах соответствующей территории. Это проявляется в установлении льготных налоговых ставок, размеров сборов; оказании прямой финансовой помощи; предоставлении кредитов из муниципальных источников. Возможны и другие формы поддержки.

Например, в соответствии с Положением «О порядке предоставления льгот арендаторам муниципального нежилого фонда города Екатеринбурга»338 (в ред. от 15 октября 2004 г.) целями предоставления льгот арендаторам являются регулирование инвестиционной деятельности на территории города и развитие его социальной инфраструктуры. В указанных целях при предоставлении льгот арендаторам решаются задачи: а) привлечения небюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры города, расширение приоритетных для города видов хозяйственной деятельности, сохранность и улучшение недвижимого муниципального имущества; б) стимулирование предпринимательской деятельности, направленной на создание организационных структур, предоставляющих жителям города дополнительные рабочие места; в) создание необходимых экономических условий для деятельности муниципальных и некоммерческих организаций.

Предоставление льгот арендаторам нежилых помещений осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) применению льготы должно предшествовать обоснование экономического эффекта от предоставленных арендатору преимуществ, выра- женное в расчете на определенный период, и (или) обоснование участия арендатора в реализации городских (районных) социальных программ; 2)

льгота в виде неприменения повышающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы не может превышать 50% от общей суммы арендной платы, установленной договором аренды на срок предоставления льготы; 3)

льгота предоставляется каждому арендатору индивидуально независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением случаев когда в соответствии с данным Положением применяются понижающие коэффициенты к базовой ставке при расчете арендной платы. Постановлением главы города арендаторы, деятельность которых имеет особое социальное значение для населения города, могут быть освобождены от арендной платы.

Льготами, предоставляемыми арендаторам, могут быть (применяться как в отдельности, так и в их совокупности):

а) увеличение срока договора аренды, предусматривающее окупаемость понесенных арендатором затрат по улучшению муниципальной собственности и получение им прибыли в определенных размерах;

б) замена ежеквартального авансового внесения арендной платы на ежемесячное;

в) зачет в счет доли арендной платы, причитающейся в соответствии с городскими нормативными актами балансодержателю объекта, средств, направленных арендатором на капитальный ремонт помещения;

г) неприменение повышающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы, установленной органами местного самоуправления;

д) применение понижающих коэффициентов к базовой ставке арендной платы;

е) частичное освобождение от арендной платы на определенный срок;

ж) отсрочка арендной платы;

з) освобождение от уплаты штрафов, пени по договору аренды.

В статье 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления выступать заказчиком на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Речь идет о муниципальном заказе.

В соответствии с Положением о муниципальном заказе в городе Барнауле339 муниципальный заказ - совокупность заключенныхмуници- пальных контрактов на поставку товаров, производстворабот, оказание услуг в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных врасходах бюджета города и финансируемыхза счет средств бюджета города. Формирование муниципального заказа на поставку продукции для муниципальных нужд проводится на основе принципов: обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок; развития добросовестной конкуренции среди исполнителей муниципального заказа; обеспечения объективности и обоснованности расходов средств бюджета города. Размещение заказа осуществляется на основе открытого конкурса, основным принципом организации и проведения которого является обеспечение равной доступности для всех участвующих в нем юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Одной из разновидностей муниципального заказа является муниципальный социальный заказ. Муниципальный социальный заказ - это механизм реализации социальных программ в муниципальном образовании путем проведения конкурса проектов на оказание социальныхуслуг. Муниципальный социальный заказ - это исходящее от органов местного самоуправления задание некоммерческой организации об оказании жителям города социальныхуслуг, предусмотренныхмуниципальными социальными программами, оплачиваемыми из средств местного бюджета или внебюджетныхфондов

Огромную помощь органам местного самоуправления могут оказать местные отделения всероссийских, межрегиональных, региональных общественных объединений, в том числе и политических партий. В первую очередь это лоббирование на различных уровнях государственной власти вопросов политической, финансово-экономической поддержки мероприятий (программ) органов местного самоуправления, направленных (пусть даже косвенно) на решение вопросов местного значения.

19. формирование утверждение и исполнение местного бюджета

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Под местным бюджетом (бюджетом муниципального образования) понимается форма организации получения и расходования денежных средств, предназначенных для удовлетворения нужд муниципалитета, реализации поставленных перед ним задач. При этом частью местного бюджета могут быть сметы доходов и расходов населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями. Вся деятельность муниципалитетов основана на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституции РФ. Организация бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов. Исполнительные органы муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют иные полномочия. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией доходов и расходов. Решение о долгосрочных (свыше 1 года) заимствованиях принимает представительный орган местного самоуправления. Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год, представляют их Государственный комитет РФ по статистике. Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается: 1. наличием собственных источников доходов; 2. правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; 3. правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти); 4. правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти: 5. ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

20. установление изменение и отмена местных налогов и сборов

Местные налоги и сборы согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 132) устанавливаются органами местного самоуправления, что отнесено к числу важнейших вопросов местного значения, позволяющих муниципальным органам проводить во многом самостоятельную от государства и в интересах населения налоговую политику, оказывающую сильное влияние на экономическую, социальную, политическую, экологическую, криминальную и т.д. ситуации, складывающиеся на территории муниципального образования.

Согласно статье 15 НК РФ к местным налогам относятся, во-первых, земельный налог, во-вторых, налог на имущество физических лиц.

Доходы от местных налогов и сборов согласно статье 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зачисляются в местные бюджеты по:

— налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

— нормативам отчислений, единым для соответствующих видов муниципальных образований, за исключением случаев, специально оговариваемых в указанном Законе и связанных с необходи мостью выравнивания уровня их расчетной бюджетной обеспеченности.

К основным требованиям, предъявляемым к указанным местным налогам и сборам, а также к деятельности по их установлению и прекращению, Налоговый кодекс (ст. 12) относит следующие:

1) местными признаются налоги, установленные указанным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Исключение составляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, где с учетом отмеченных выше особенностей организации местного самоуправления, местные налоги устанавливаются и прекращают действовать не в соответствии с муниципальными правовыми актами, а законами указанных субъектов Российской Федерации, а также обязательны к уплате не на территориях муниципальных образований, а указанных субъектов Российской Федерации;

2) при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные такого рода элементы (общие положения, объекты налогообложения и порядок их определения, особенности определения налоговой базы, налоговый период, отчетный период, налоговые льготы, порядок исчисления налогов и авансовых платежей и т.д.), а также налогоплательщики определяются Налоговым кодексом;

3) представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петер-бурга) могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения;

4) не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Представляется, что приведенная императивная норма Налогового кодекса (п. 5 ст. 12) ставит точку в спорах по поводу возможности органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, не предусмотренные законодательством;

5) Налоговым кодексом устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных, в том числе местных, налогов и сборов, указанных в статье 15 НК РФ.

Указанные элементы налогообложения всех местных налогов, а также их налогоплательщики применительно к земельному налогу детально регламентируются в главе 31 раздела X «Местные налоги» НК РФ.

Согласно статье 388 НК РФ налогоплательщиками данного местного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются таковыми организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

Объектом налогообложения (ст. 399) признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются таковым земельные участки:

а) изъятые из оборота в соответствии с законодательством;

б) ограниченные в обороте в связи с тем, что они:

— заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

— предоставлены для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

— в соответствии с законодательством Российской Федерации находятся в пределах лесного фонда;

— заняты находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда, за исключением земельных участков, занятых обособленными водными объектами.

Согласно статье 390 НК РФ налоговая база рассматриваемого местного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения.

К местным налогам относится также налог на имущество физических лиц. Элементы налогообложения данного налога, а также их налогоплательщики детально регламентируются в Законе Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц»1. Согласно статье 1 указанного Закона плательщиками данного местного налога признаются физические лица — собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Объектами налогообложения (ст. 2) признаются: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения. Ставки налога (ст. 3) устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости.

Размеры ставок налога на строения, помещения и сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности, подлежащего уплате в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации, определены в законе г. Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 «О ставках налога на имущество физических лиц».

В Москве согласно закону «О бюджете города Москвы на 2006 год» (ст. 17) указанный налог поступает в местные бюджеты не в полном объеме, а по дифференцированным нормативам отчислений в размере от 0,1 до 5%.

21. взаимодействие местного бюджета с региональным и федеральным бюджетами

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений – взаимодействия бюджетов – состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов – это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов: самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством; необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования; солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов; приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой политики; достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов; подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи; прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством России;

- право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, или сумм экономии;

- недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации (конфедерализации) межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма: механизм распределения расходных полномочий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. Введено правило, в соответствии с которым при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

Механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов финансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на обеспечение финансовой поддержки районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока, оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, финансирование программ по развитию регионов; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные ссуды; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации.

В федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно утверждаются показатели федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Средства федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются только субъектам РФ, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, без каких-либо исключений, дополнений и особых условий.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

В условиях бюджетных ресурсов, имеющихся у федерального центра, федеральные трансферты регионам предназначены, в основном, для решения задач вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности и носят характер финансовой помощи. Ограниченность средств не позволяет осуществлять крупномасштабное финансирование инвестиционного характера в регионах, что является крупным недостатком в современных межбюджетных связях.

В целях обеспечения защиты интересов федерального бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов Правительство Российской Федерации в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями установленного законодательством Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет вправе применять к ним следующие санкции:

- приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, перечисление средств, предусмотренных по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней», и иных средств федерального бюджета, установленных федеральным законом к перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и в бюджеты закрытых административно-территориальных образований, а также предоставление бюджетных ссуд и кредитов;

- прекращать выдачу лицензий на экспорт;

22. индикативный план социально-экономического развития

ИНДИКАТИВНЫЙ ПЛАН

социально-экономического развития муниципального образования  город-курорт Геленджик на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов

 

Показатель, единица измерения	2009 год отчет	2010 год оценка		2011 год			2012 год						2013 год
				прогноз
1	2	3		4			5						6
Численность постоянного населения (на конец года), тыс.человек	90,2	91,0		91,7			92,1						92,6
в % к предыдущему году	101,2	100,9		100,8			100,4						100,5
в том числе:
городского, тыс. человек	53,7	54,1		54,5			54,7						54,9
в % к предыдущему году	101,1	100,7		100,7			100,4						100,4
сельского, тыс. человек	36,5	36,9		37,2			37,4						37,7
в % к предыдущему году	101,7	101,1		100,8			100,5						100,8
Численность занятых в экономике, тыс. человек	53,2	53,3		53,4			53,5						53,5
в % к предыдущему году	100,0	100,2		100,2			100,2						100,0
Из численности занятых - численность работников предприятий и организаций, тыс. человек	25,3	25,4		25,6			25,9						26,3
в % к предыдущему году	99,6	100,4		100,8			101,2						101,5
Численность зарегистрированных безработных, тыс. человек	0,316	0,190		0,180			0,175						0,170
в % к предыдущему году	149,1	60,1		94,7			97,2						97,1
Уровень регистрируемой безработицы, в % к экономически активному населению	0,6	0,3		0,3			0,3						0,3
Фонд оплаты труда, млн. рублей	4571,4	4963,7		5462,7			6075,5						6856,8
в % к предыдущему году	114,9	108,6		110,1			111,2						112,9
Номинальная начисленная среднемесячная заработная плата, руб.	15052,2	16268,9		17775,8			19515,6						21722,0
в % к предыдущему году	115,4	108,1		109,3			109,8						111,3
Реальная среднемесячная заработная плата, в % к предыдущему году	103,1	101,3		102,6			103,3						105,3
Реальные располагаемые денежные доходы населения, млн.рублей	12213,8	13690,7		15390,8			17298,8						19507,0
в % к предыдущему году	121,2	112,1		112,4			112,4						112,8
Промышленная деятельность (объем отгруженной продукции) всего, млн.рублей	1735,7	1948,7		2225,8			2527,3						2823,1
в % к предыдущему году в действующих ценах	118,5	112,3		114,2			113,5						111,7
в том числе по видам экономической деятельности:
Обрабатывающие производства, млн.рублей	487,2	472,7		508,5	559,1								610,0
в % к предыдущему году в действующих ценах	134,1	97,0		107,6	110,0								109,1
Производство и распределение электроэнергии, газа и воды, млн. рублей	1248,5	1475,9		1717,4	1968,2								2213,1
в % к предыдущему году в действующих ценах	113,4	118,2		116,4	114,6								112,4
Объем продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей, млн. рублей	316,7	333,0		379,1	406,5								442,3
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	83,2	101,5		106,1	102,2								103,0
в том числе:
продукция растениеводства, млн. рублей	175,9	198,8		238,7					259,2			287,9
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	69,9	108,2		109,8					103,6			104,3
продукция животноводства, млн. рублей	140,8	134,1		140,5					147,3			154,5
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	108,1	93,4		100,9					100,0			100,9
Из продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей:
продукция сельскохозяйственных предприятий, млн. рублей	104,5	118,8		136,6					147,5			154,7
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	78,8	109,2		108,0					103,0			100,1
Продукция личных подсобных хозяйств населения, млн.рублей	208,9	210,7		238,8					255,1			283,5
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	86,3	94,6		104,2					101,3			106,2
Производство основных видов сельскохозяйственной продукции
Картофель, тыс.т	1,0	1,0		1,0					1,0			1,0
Овощи, тыс. т	2,5	2,6		2,7					2,7			2,8
Плоды и ягоды, тыс.т	3,1	3,9		4,4					4,5			5,4
Виноград, тыс.т	1,125	1,346		1,649					1,850			1,952
Мясо в живой массе, тыс. т	1,2	0,9		0,9					0,9			0,9
Молоко, тыс. т	1,6	1,6		1,6					1,6			1,6
Яйца, млн.шт.	2,9	2,9		3,0					3,0			3,1
Объем услуг транспорта, млн.рублей	512,2	598,2		658,7					734,5			821,4
в % к предыдущему году в действующих ценах	101,7	116,8		110,1					111,5			111,8
Оборот розничной торговли, млн. рублей	12060,0	13181,3		14684,7					16636,6			18895,5
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	100,6	103,6		106,1					108,0			109,0
Оборот общественного питания, млн. рублей	1613,0	1777,7		1974,6					2191,5			2473,8
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	101,5	103,0		104,1					105,0			107,0
Объем платных услуг населению, млн. рублей	6874,0	7781,0		8727,6					9972,3			11417,3
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	100,2	102,6		103,4					104,1			104,7
Доходы предприятий курортно-туристического комплекса, млн. рублей	7443,4	8145,1		8855,3					9676,0			10577,9
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	96,9	102,0		101,3					101,8			102,3
в том числе:
Коллективных и специализированных мест размещения, млн. руб.	3562,4	3827,7		4067,4					4330,2			4579,9
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	96,1	100,9		101,6					102,1			102,6
Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования, млн. рублей	1446,3	1570,0		1779,0					2080,0			2480,0
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	100,3	100,5		105,4					108,2			109,4
Объем выполненных работ по виду деятельности «строительство», млн. рублей	521,2	361,0		395,0					445,0			523,0
в % к предыдущему году в сопоставимых ценах	107,5	63,5		102,5					104,5			107,0
Ввод в эксплуатацию:
жилых домов за счет всех источников финансирования, тыс. кв.м общей площади	90,05	100,00		101,90					110,60			115,40
в % к предыдущему году	69,53	111,05		101,9					108,54			103,34
в том числе за счет средств индивидуальных застройщиков, тыс.кв. метров общей площади	38,21	48,00		54,00					58,60			61,20
в % к предыдущему году	51,88	125,62		112,50					108,52			104,44
Прибыль прибыльных предприятий, млн. руб.	341,7	349,4		357,5					367,3			376,1
в % к предыдущему году	91,7	102,2		102,3					102,7			102,4
Прибыль (убыток) предприятий по всем видам деятельности, млн. рублей	112,2	142,9		172,9					205,6			237,3
в % к предыдущему году	92,0	127,4		120,9					118,9			115,5
Социальная сфера
Численность детей в дошкольных образовательных учреждениях, человек	3613,0	3890,0	4151,0							4445,0			4593,0
Численность учащихся в учреждениях общего образования, тыс. человек	8,4	8,6	8,8							9,1			9,3
Обеспеченность
Жильем (на конец года), кв.м на 1 человека	32,2	32,8	33,8							34,9			35,9
Больничными койками, коек на 10 тыс. жителей	74,2	72,8	72,2							71,6			71,2
Амбулаторно-поликлиническими учреждениями, посещений в смену на 10 тыс. жителей	227,5	237,5	237,5							238,0			238,5
Врачами (фактически), человек на 10 тыс. жителей	41,8	41,8	41,9							42,0			42,1
Средним медицинским персоналом, человек на 10 тыс. жителей	87,4	87,4	87,6							87,8			88,0
Дошкольными учреждениями на 1000 детей дошкольного возраста, мест	529,9	530,0	530,1							530,5			530,8
Количество обучающихся в первую смену в дневных школах в % к общему числу обучающихся в этих школах, %	88,0	88,8	90,0							90,7			91,0
Малое предпринимательство
Количество субъектов малого предпринимательства в расчете на 1000 человек населения, единиц	94	94	94							94			94
Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций, %	21,8	21,9	22,1							22,1			22,1
Общий объем расходов муниципального бюджета (муниципальный район, городской округ) на развитие и поддержку малого предпринимательства в расчете на 1 малое предприятие (в рамках муниципальной целевой программы), рублей	98,0	284,0	368,0							452,0			535,0

23.  Муниципальные целевые программы

Об определении муниципальная целевая программа.  В настоящее время понятия "Муниципальная целевая программа", можно сказать, не сложись.  В некоторых источниках это понятие увязывается с определением государственной программы, которая в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", представляет собой систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.  Примерно в таком в изложении понятие муниципальной целевой программы можно встретить на страницах печати.  Представляется, что прямое копирование этого понятия применительно к местному самоуправлению является некорректным по нескольким причинам.  Во-первых, муниципальная программа должна обсуждаться местным сообществом и она не может быть инструментом органов местного самоуправления по решению задач муниципального образования. Считаю, что муниципальные целевые программы необходимо выносить для обсуждения на публичные слушания.  Во-вторых, есть вопросы и к ключевым положениям определения государственной программы. Государственная программа толкуется как система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики... В приведенном определении нет главного: а какими методами будут достигнуты цели и решены задачи программы?  Известно, что главным ресурсом программы являются финансы. При таком понимании программы они, безусловно, будут освоены. В этом российские чиновники преуспели, да вот только результатов зачастую народ не видит.  В-третьих, отсутствуют в понятии государственной программы результаты, которые предстоит достичь. Почему-то результаты заменены на приоритеты и цели государственной политики. Третий пункт даже не хочется комментировать.  В четвертых, а как же и кто будет управлять программой?  В целом же можно заключить, что каково определение и понимание содержания государственной программы, таков и результат.  С учетом сказанного муниципальной программой предлагается считать согласованный по задачам, методам решения, срокам и ожидаемым результатам комплекс управленческих, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблемных вопросов развития муниципального образования.  О типах муниципальных программ  Муниципальные целевые программы должны приниматься в рамках полномочий муниципальных образований, определенных 131-ФЗ. Они должны быть направлены на решение задач развития муниципального образования.  Муниципальные программы могут быть текущими (годовыми) и перспективными, рассчитанными на два-три года.  Программы могут быть общемуниципальными и отраслевыми.  О структуре муниципальных программ  Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы:  1. Общие положения:  - описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа,  - цели и задачи программы,  - сроки и этапы реализации программы,  - ожидаемые результаты программы,  - правовое действие программы.  2. Основные понятия.  3. Порядок (последовательность) выполнения муниципальной программы с описанием системы (этапов и содержания) проводимых программных мероприятий:  - оценка состояния вопроса по этапам программы,  - описание этапов выполнения программы с указанием целей, задач и методов их достижения, а также ожидаемых результатов и сроков исполнения  - оценка социально-экономической и экологической эффективности программы.  4. Управление программой:  - права и обязанности главы муниципального образования,  - права и обязанности представительного органа власти,  - права и обязанности администрации муниципального образования.  5. Организационно-правовой механизм решения программы:  - вопросы, решаемые администрацией муниципального образования,  - вопросы, решаемые специально создаваемыми муниципальными учреждениями и организациями на срок выполнения программы,  - закупки товаров, работ и услуг.  6. Финансовое и ресурсное обеспечение выполнения программы:  - средства федерального и регионального бюджетов в виде субсидий;  - средства местного бюджета;  - средства российского Банка реконструкции и развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;  - другие внебюджетные источники финансирования.  7. Закрепление муниципальной программы для выполнения за структурным подразделением (должностным лицом) администрации муниципального образования.  - структурное подразделение или должностное лицо администрации, ответственное за выполнение программы,  - отчетность за выполнение программы по этапам, срокам и за выполнение программы в целом.  8. Внесение муниципальной программы в реестр расходных обязательств:  - раздел и подраздел бюджетной классификации в реестре расходных обязательств муниципального образования.  9. Вступление в силу муниципальной программы. Внесение изменений и дополнений.  Возможные направления разработки муниципальных программ  Можно выделить несколько наиболее характерных направлений, по которым целесообразно разрабатывать муниципальные программы.  Первым и наиболее важным из таких направлений является совершенствование системы управления муниципальным образованием. Здесь имеется в виду, прежде всего, повышение уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих, автоматизация и компьютеризация управленческих процессов и предоставления электронных услуг населению муниципального образования.  Наиболее остро в настоящее время стоят социальные вопросы. Такими программами могут быть: строительство и техническое переоснащение объектов образования, культуры, физкультуры и спорта и т.д., создание условий для индивидуального жилищного строительства.  Много проблем в ЖКХ, дорожном строительстве, транспорте, энергосберегающих технологиях.  Не оказывается содействие техническому перевооружению и модернизации предприятий, находящихся на территории муниципального образования.  Представляется, что необходимо повернуться лицом к проблемам современной семьи. К сожалению, институт семьи практически забыт на муниципальном уровне. А это содействие развитию семейного предпринимательства в виде фермерских хозяйств, предприятий сервиса, торговли и общественного питания. Семья, а не человек с его правами, является первичной потребительской и производственной структурой современной экономики. Для реализации задач содействия развитию семейного предпринимательства необходимо открывать программы содействия индивидуальному жилищному строительству, чтобы семья могла открыть свое дело на дому. Это же позволит значительно снизить проблемы ЖКХ.  Управление муниципальной программой  Эффективное управление муниципальной программой является залогом ее успешного выполнения.  Управление начинается с момента инициализации программы. Важно чтобы инициатором программы выступило население муниципального образования. Известно, что у муниципальных образований постоянно недостает собственных сил и средств. Не финансируются в полном объеме даже текущие расходы. Если же инициатором программы выступил население, то глава муниципального образования и представительный орган власти получат дополнительный ресурс для обращения в вышестоящие органы власти для содействия в финансировании.  Важно определить, какое структурное подразделение будет отвечать за реализацию целевой программы, и как будут отслеживаться этапы ее выполнения.  По мере завершения каждого из этапов и программы в целом ответственный за выполнение программы орган представляет доклад о количественных и качественных результатах ее выполнения с обязательной оценкой программы населением муниципального образования.  В докладе должны быть отражены механизмы реализации программы, использование финансовых средств (бюджетных и внебюджетных источников финансирования), обеспечение конкуренции, гласности и открытости при закупках товаров, работ и услуг.  Должна быть дана оценка эффективности результатов реализации программы и влияния фактических результатов реализации программы на различные сферы экономики.  Гласность программы обеспечивается размещением в средствах массовой информации текста программы и информации о ее реализации.  Увеличение прозрачности механизмов исполнения и финансирования целевых программ, а также их результативности будет способствовать повышению общей эффективности социально-экономического развития муниципальных образований.  Сведения о выполнении программы по итогам финансового года должны вноситься в доклад главы администрации муниципального образования представительному органу власти и выноситься на публичные слушания. 

24. Контрольный орган местного самоуправления.