1. Правохранительная служба как вид государственной службы в российской федерации

1.1 Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.¹

Правоохранительная служба характеризуется тем, что она осуществляется не любыми способами, а лишь с помощью юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения, регламентируемые законом. Среди мер юридического воздействия важное место отводится мерам предупреждения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных законом пределах.

Следующим признаком правоохранительной службы является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона. Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержания.

Характерным для правоохранительной службы является и то, что государственные служащие правоохранительных органов реализуют свои полномочия в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур.

Не менее важным признаком правоохранительной службы является и то, что она может осуществляться лишь в специально уполномоченных государственных органах, комплектуемых соответствующим образом подготовленными служащими – по большей части юристами. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости, принимаемых служащими правоохранительных органов решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

1.2 Задачи и функции правоохранительной службы

В сфере административной реформы в России происходят существенные трансформации механизмов государственного управления, формируется современная система государственной службы. Одним из ее видов является правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на соответствующих должностях в государственных органах, призванная осуществлять функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.

Организация правоохранительной службы в настоящее время не в полной мере соответствуют целям и задачам социально-экономического развития страны. Последствия такого состояния проявляются практически во всех областях жизни: во внутренней, в межнациональной и международной политике, в экономике и в сфере безопасности. Такое положение во многом обусловлено слабой проработкой задач, функций, принципов организации и функционирования правоохранительной службы, недостаточным профессионализмом и компетентностью ее сотрудников.

Правоохранительная служба занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации и это во многом обусловлено особыми задачами и функциями ее структурных подразделений.

В качестве правового института правоохранительная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений.

Как часть государственного аппарата, на который возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, правоохранительная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач.

Основной задачей правоохранительной службы является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью, а также предупреждение и профилактика правонарушений, которая осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом лицами, состоящими на службе в правоохранительных органах и имеющие специальную профессиональную подготовку. Кроме того, деятельность правоохранительных органов связана с решением и других вспомогательных задач, к которым следует отнести:

- принятие и рассмотрение сообщения о совершении преступления или иного правонарушения;

- непосредственное обнаружение признаков преступления или правонарушения;

- минимизация рисков причинения вреда;

- выполнение обязанностей с соблюдением всех необходимых, в т.ч. процессуальных, требований;

- соблюдение законности.

Однако содержание правоохранительных задач не раскрывается в нормативной и иной литературе, которая преподносит их как нечто само собою разумеющееся. Такой подход нельзя признать удовлетворительным, так как граждане демократического государства должны иметь четкое представление о задачах правоохранительной службы и содействовать их выполнению.

Основу правоохранительной службы составляют правоохранительные органы, представляющие обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои чётко определённые задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, либо в наказании правонарушителя, либо в восстановлении нарушенного права и наказания правонарушителя одновременно. Выбор той или иной задачи обусловливается в зависимости от возникающей в обществе необходимости в них.

Следовательно, реализация правоохранительных задач имеет четкую направленность на осуществление правовой политики в государстве. Возможность вычленения именно такой политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества.

Во-первых, ее осуществление нацелено на особую сферу деятельности государства, в которой выделяются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретает самостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено ее закрепление в каждой соответствующей Конституции в качестве отдельного, целостного блока.

Во-вторых, для любой формы правоохранительной деятельности характерно, что посредством ее происходит осуществление определенных функций государства, которые, в отличие от цели правоохранительной деятельности, могут и должны быть различными.

В-третьих, поскольку осуществление правоохранительной деятельности выражается вовне через соответствующую систему органов государства, оно приобретает качество особой формы государственной деятельности.

Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий:

- потребностей и интересов населения;

- экономических возможностей общества;

- нравственного и культурного уровня общества;

- профессионализма государственных служащих и структур и др.

В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели и задачи государства, а, следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации функций государственной власти и т.д.

Исходя из поставленных задач, правоохранительная служба наделяется соответствующими функциями. Мы полагаем, что эти функции не должны выходить за рамки государственно-правовых функций политической и правовой системы современного демократического общества.

Анализ литературы позволяет определить, что к наиболее значимым признакам функций правоохранительной службы относятся следующие:

- устойчиво сложившаяся предметная деятельность рассматриваемых органов государства в важнейших сферах общественной жизни;

- непосредственная связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением, которая реализуется в деятельности этих органов;

- направленность их деятельности на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества;

- соответствие определенным процессуальным формам реализации.

На основе этих признаков, мы сформулируем следующее определение функций правоохранительной службы:

- под функциями правоохранительной службы можно понимать основные направления деятельности государственных и муниципальных правоохранительных органов по решению стоящих перед ними целей и задач.

Именно в функциях проявляется сущность конкретного вида правоохранительной службы, его природа и социальное назначение. Как и основные направления деятельности правоохранительных органов, они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности.

Функции характеризуют систему правоохранительной службы государства в динамическом развитии. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимости от типа государства, основных задач, стоящих перед ним, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство на том или ином историческом этапе своего развития.²

В зависимости от продолжительности действия рассматриваемые функции классифицируются на постоянные, которые осуществляются на всех этапах развития государства (например, экономическая функция) и временные, которые  прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер (например, функция оказания помощи региону, где произошло землетрясение). В зависимости от принципа разделения властей - на законодательные функции (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные. В зависимости от значения - на основные (например, функция охраны общественного порядка) и неосновные (например, функция рассмотрения споров). В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, - на внутренние функции и внешние.

К основным внутренним функциям правоохранительной службы относится функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка, то есть, деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, повышение надежности гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, усиление борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала.

С делением функций на основные и неосновные согласны не все авторы, полагая, что важность присуща всем направлениям деятельности правоохранительной системы. Однако игнорирование основных функций и выполнение в качестве таковых второстепенных приводит к коллапсу правоохранительной системы, что мы уже наблюдали в середине 1990-х годов, когда молодые милиционеры вместо непосредственных обязанностей вынуждены были большую часть своего времени решать бытовые вопросы, связанные с удовлетворением элементарных потребностей в жилье и жизненном обеспечении. Поэтому мы исходим из того факта, что социальные функции правоохранительной службы являются второстепенными, и вне связи с выполнением основных теряют всякий смысл.

Так, несомненно, к неосновным функциям следует отнести функцию налогообложения, экологическую и культурную функцию. Остальные функции, следует определить в качестве основных хотя бы потому, что количество факультативных функций не может превышать число основных.

Внешние функции правоохранительной службы тесно связаны с внутренними. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, который все больше становится взаимозависимым.

Функция обороны также присуща отдельным правоохранительным органам (например, ФСБ). Она базируется на принципе поддержания достаточного уровня обороноспособности общества, отвечающего требованиям его государственной безопасности; предназначается для защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, пресечения угрожающих жизненно важным интересам России вооруженных конфликтов. Оборона страны предполагает выработку четкой оборонительной стратегии, укрепление оборонной мощи, совершенствование вооруженных сил, охрану государственной границы и т.п.

Конечно же, функция обороны в настоящее время вышла за пределы чисто военного сотрудничества и предполагает противодействие как явным угрозам, так и скрытым, маскирующимся под общеуголовную преступность. Речь идет, прежде всего, о транснациональной организованной преступности.

Правоохранительная служба также выполняет и ряд иных функций в системе управления, обусловленных деятельностью правоохранительных органов не только как субъектов правовых отношений, но также и как участников политических, управленческих, организационных и иных социальных связей.

В зависимости от способов юридического воздействия и ре­зультатов преобразования в правовом регулировании обще­ственных отношений следует разграничивать правообразующую, правопрекращающую и правоизменяющую функции правоохранительной деятельности.

Первая связана с расширением сферы право­вого регулирования, включением в предмет правового регулиро­вания новых общественных отношений, вторая - сужением ука­занной сферы, третья - изменением характера правового регу­лирования. Не следует полагать, что функции правоохранительной службы сводятся лишь к защитным мерам. Деятельность правоохранительных органов, в первую очередь, должна быть предупредительной. Поэтому в рамках правоохранительной службы можно выделить правообеспечительное, правовосстановительное, превентивное, компенсационное, карательное направления их деятельности.

Проведенный анализ задач и функций показывает, что эти категории не являются статичными, раз и навсегда установленными. Наоборот, задачи и функции правоохранительной службы подвержены изменениям в соответствии с реалиями конкретного исторического момента. Их система дополняется новыми, ранее не присущими ей элементами, в то время как наиболее устаревшие из них уходят в историю. Процесс обновления функций и задач, поддержание их всегда в актуальном состоянии являются основными направлениями совершенствования правоохранительной службы как правового института.

а надзор правоохранительный конституционный

3. Принципы правоохранительной службы

В литературе изложение проблематики функционирования той или иной государственной структуры почти всегда начинается с вопросов о принципах деятельности. При этом, как правило, само определение этого понятия является устоявшимся и не вызывает больших затруднений.

Безусловно, говоря о принципах деятельности правоохранительной службы, следует считать, что в их основе лежат правовые принципы.

Исходя из смысла термина «принцип», правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты эти принципы.

В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» предлагается следующая система принципов государственной правоохранительной службы:

- обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

- главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

- единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

- единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

- взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

- государственная защита служащего правоохранительной службы;

- обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

- соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

        Среди научных разработок существует широкий спектр подходов к определению принципов правоохранительной службы.

Например, А.С. Ширенкова относит к рассматриваемым принципам следующие:

- организационные принципы - определяют структуру службы в органах внутренних дел, порядок ее функционирования: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы органов внутренних дел Российской Федерации; единоначалие;

- статусные принципы - устанавливают содержание государственных служебных отношений: равный доступ граждан к службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность сотрудников органов внутренних дел; ответственность сотрудников органов внутренних дел за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; обеспечение государственной защиты сотрудников органов внутренних дел;

- деонтологические принципы - составляют основополагающие идеи, обусловливающие нравственные качества лица, находящегося на правоохранительной службе в органах внутренних дел: политическая нейтральность; соблюдение чести и достоинства личности; сочетание гласности и служебной конфиденциальности.  

В.М. Бакун считает, что систему принципов правоохранительной службы следует рассматривать в единстве и взаимосвязи, тем более что в нормативных правовых актах нет дифференциации этих принципов. Законодательно установленные условия реализации принципов правоохранительной службы определяются тем, как служащие осуществляют возложенные на них обязанности, соблюдают предусмотренные законодательством ограничения и запреты.³

А.Н. Яндовский предлагает следующие основные принципы: системность и взаимосвязанность их применения; гибкое реагирование на сигналы как внутренней, так и внешней среды; разработка и внедрение технологий, кардинально повышающих социальный и моральный статус всех категорий сотрудников правоохранительных органов, престиж службы в целом и авторитет каждого служащего, а также технологии обеспечения гражданского содействия службе и контроля над ней.

В.В. Щукин полагает, что можно говорить о таких принципах правоохранительной службы, как:

- законность, соблюдение служебной дисциплины;

- единство федеральной централизованной системы органов и учреждений;

- подконтрольность и подотчетность сотрудников органов соответствующим органам государственной власти и управления;

- справедливое вознаграждение за труд, продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации;

- уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- гуманизм;

- взаимодействие государственных органов обеспечения безопасности;

- непрерывность;

- сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;

- запреты и ограничения, обусловленные служебной деятельностью (например, на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; на участие в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели; совмещение основной деятельности с иной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой).⁴         С моей точки зрения, в основу формирования принципов правоохранительной службы должны быть положены следующие суждения.

Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования правоохранительных органов и государственных учреждений в целом. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи аппарата правоохранительных органов с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном все это является предметом административного права. Внутренние отношения охватывают связи, возникающие по поводу приема граждан на правоохранительную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются не только нормами административного права, но и нормами трудового, финансового, гражданского права, а также нормами других отраслей права.

Возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др. При этом под отраслью права понимается основное подразделение структуры права, охватывающее качественно обособленную область общественных отношений, упорядочение которых связано с использованием специфического юридического режима правового регулирования, т.е. их предмета и метода.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса правоохранительной службы.

В Конституции Российской Федерации содержатся три основные нормы:

- принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе;⁵

- само­стоятельность правоохранительной службы;

- запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе.

Принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой на­правлен на реализацию прав и свобод человека и гражданина, привлечение граждан к управлению делами государства, сочетание преемственности в правоохранительной службе с ее обновлением.

Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы в том смысле, что ее правовое регулирование осуществляется только на федеральном уровне.

Запрет депутатам Государственной Думы находиться на правоохранительной службе исходит из принципа разделения государственной власти, самостоятельности ее ветвей, а также необходимости их работы в парламенте на постоянной основе. Это обеспечивает независимость, беспристрастность, профессионализм депутатов при выполнении ими своих обязанностей. Государственный служащий, занятый на правоохранительной деятельности, избранный депутатом Государственной Думы, обязан согласно законодательству о выборах в трехдневный срок сообщить в Избирательную комиссию о временном сложении с себя обязанностей такого служащего на период выполнения обязанностей депутата Федерального Собрания РФ.

На организацию и функционирование правоохранительной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции РФ. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадровых корпусов правоохранительной службы. Ряд конституционных норм определяют принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности, внеконфессиональности правоохранительной службы и т.д.

Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью служащих правоохранительных органов. Работники правоохранительной службы являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего это касается внешних отношений правоохранительной службы - связей с гражданами, другими государственными органами и их должностными лицами. Большинство этих связей, как уже говорилось, регулируются нормами административного права.

Исходя из норм административного права, в работе со служащими правоохранительной службы учитываются особенности государственного управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т.д. Административное право обеспечивает строгие принципы государственного управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Данные принципы определяют неравенство сторон, в том числе неравенство государственных служащих в процессе управления. Это юридически закреплено в нормах права, в принципах правоохранительной службы. Учитывая это, устанавливается ранжирование должностей и званий, вырабатываются должностные инструкции, требования к профессиональным и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила и другие составляющие правоохранительной службы.

Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной дея­тельности государства развивается в сторону повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан. Оно направлено на соблюдение законов государства, усиление контроля над поведением служащих правоохранительных органов, выполнением должностных обязанностей.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов правоохранительных органов, вытекающие из общего правового статуса работников правоохранительной службы, служащих как наемные работники. Сюда относится прием граждан на правоохранительную службу на основе равного доступа, порядок прохождения службы, служебное время, время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т.д. В отличие от этого, государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива того или иного правоохранительного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Это вызывает некоторые отклонения норм трудового права. Поэтому Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными этим законом.

На служащих правоохранительных органов должны распространяться, прежде всего, те принципы трудового права, которые определяют применение их труда: определенность трудовой функции (выполнение работы по определенным трудовым договорам, специальности, квалификации, должности); устойчивость трудовых правоотношений; обеспечение нормальной трудовой дисциплины, строгое соблюдение внутреннего распорядка; вознаграждение за труд и т.д.⁶

Таким образом, нормы конституционного, административного и трудового права являются важным фактором, способствующим становлению правоохранительной службы на принципиально новых юридических основаниях.

В целом же становление правоохранительной службы как правового института предполагает ее особую роль в обеспечении режима законности, выполнении Конституции Российской Федерации, законов, указов, постановлений, принимаемых органами государственной власти. 

Итак, исходя из предназначенности правоохранительной службы, принципами ее деятельности рационально считать:

- обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств;

- верховенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

- единство организации правоохранительной службы в правоохранительных органах;

          - единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе;

          - взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

          - взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

          - государственная защита служащего правоохранительной службы;

         - обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

- соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.