Муниципальное управление (Половинкин)

Большую роль в развитии меж муниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 г. Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. По состоянию на 2004 г. в России создано и действует несколько десятков различных союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ассоциации), права на долевое участие и использование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами.

Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ вносит ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России.

Установлено, что в каждом субъекте РФ должен быть образован единый совет муниципальных образований. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет

должен иметь свой устав, органы управления, определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Региональные советы муниципальных образований могут рассматривать следующий круг вопросов:

предварительное рассмотрение и согласование проектов законов

ииных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;

выработка согласованных подходов к вопросам, связанным с установлением системы муниципальных образований па территории субъекта РФ, порядка их создания, объединения и упразднения, изменения их границ, границ и правового режима пригородных зон;

выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности, включая землю и другие природные ресурсы

выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных и иных финансовых взаимоотношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями;

участие в разработке и реализации региональных программ государственной поддержки местного самоуправления;

согласование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,

финансирования и контроля их исполнения;

 согласование порядка и формы участия муниципальных образований в выполнении федеральных, региональных и других программ с компенсацией расходов.

Федеральным законом 2003 г. установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Создание такого объединения было провозглашено в июне 2006 г.

Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения Федеральным законом 2003 г. 1З1-ФЗ впервые установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО).

Для совместного решения социальных задач Федеральным законом

2003 г. разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Данные нововведения открывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ.

10.4. Взаимодействия с региональной администрацией

Вертикальные связи обусловлены тем, что муниципальное образование есть часть более крупной и сложной системы, в которой субъектом управления является региональная администрация (РА). Эти два уровня власти обладают разными интересами, частично пересекающимися и противоречащими друг другу. С одной стороны, на муниципальный менеджмент возлагаются сложные задачи долгосрочного характера, такие как реализация региональной политики в МО, сохранение и развитие ключевых производств МО, повышение инвестиционного рейтинга,

расширение номенклатурного ряда МО, увеличение экспорта, снижение уровня безработицы в МО, увеличение налоговых поступлений с территории в региональный и федеральный бюджеты, экономия средств регионального бюджета, поступающих на территорию МО, отсутствие

социальных потрясений, кризисов и др. С другой стороны, приходится много усилий приложить на выполнение требований регламента – оформление, сроки подачи, согласования, рассмотрения, исполнения нормативных и распорядительных документов региональной администрации, подготовки ответов на письменные обращения,

телефонограммы, факсограммы, направление в установленные сроки планов и отчетов, статистической информации, присутствие ответственных лиц на совещаниях, коллегиях и пр.

Со своей стороны, местная администрация заинтересована в формировании муниципальной собственности, ликвидации, реорганизации убыточных государственных предприятий, получении поддержки при реализации муниципальных проектов в форме региональных бюджетных гарантий, помощи при взаимодействии с внешними иностранными кредитными и правительственными организациями для привлечения ресурсов в МО, содействии в открытии международных кредитных линий,

получении льгот, налоговых освобождений и пр. Для успешного решения местных задач необходимо тесное сотрудничество с РА, прежде всего для привлечения внешних информационных и финансовых ресурсов. Большое значение для решения финансовых и других вопросов имеет сохранение и повышение «веса», репутации местной администрации.

Теоретически ясно, что социально-экономические цели региона и МО взаимозависимы и, удовлетворяя требования региональной администрации, удается одновременно достичь более высокой управляемости и развития муниципальной территории. На практике необходимо найти точки сопряжения и удовлетворить взаимные интересы.

Для этого мы предлагаем вам воспользоваться системой специального финансово-экономического инструментария в сочетании с информационными технологиями, рассмотреть законодательные рамки межбюджетных отношений, в т.ч. распределения трансфертов.

10.5. Управление финансовыми ресурсами бюджетной сферы

через Казначейство

Важным блоком взаимных требований двух уровней власти является исполнение регионального и местного бюджетов, соблюдение двухсторонней финансовой дисциплины в части возвратности выданных/полученных бюджетных кредитов, ссуд и целевого использования выделенных ресурсов.

Перед муниципальным менеджером возникают проблемы управления финансированием всей бюджетной сферы МО, например,

обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств,

соблюдение лимитов бюджетных обязательств, обоснованное планирование смет, получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов в разрезе учреждений, отраслей, статей расходов и пр.

Все эти проблемы снимаются с помощью реализации принципа «единства кассы» и казначейских механизмов исполнения бюджетов.

Централизованное управление финансовыми ресурсами через казначейство решает ряд других задач муниципального менеджмента:

повышение качества долгосрочного и краткосрочного финансового планирования объединенного бюджета МО; оптимизация бюджетных потоков; гибкое маневрирование ресурсами; оперативность в принятии решений; управление долгом бюджетных организаций МО; комплексное применение единых информационных технологий; сокращение аппарата управления и др.

Для сокращения значительных капитальных вложений в создание и обучение персонала муниципального казначейства, местной администрации, бюджетных организаций новым принципам работы предлагается использовать уже действующую организационно-

методическую и материальную базу Федерального Казначейства (ФК). Мы рассмотрим проектирование и построение, состав отделов, задачи,

механизмы работы ФК, а также функции различных распорядителей и

получателей бюджетных средств.

10.6. Банковская деятельность и финансовые ресурсы МО

Для решения проблем муниципального менеджмента необходима прозрачная, управляемая система прохождения финансовых потоков.

Несмотря на широкие возможности, которыми обладает Казначейство, оно не осуществляет кассовые операции и имеет дело только с безналичным перечислением платежей. Казначейство является необходимым, но дополнительным звеном финансирования бюджетной сферы, что неминуемо удлиняет и усложняет процедуры прохождения платежей. Этот механизм исполнения бюджета не может обеспечить решение актуальных проблем в области управления муниципальными финансами. В частности,

возникают вопросы:

Как повысить скорость осуществления расчетно-кассовых операций,

получать информацию о проведенных платежах и остатках в режиме реального времени, снизить риски расчетов?

Как обеспечить «прозрачность» платежной системы для целей управления, контролировать, анализировать и оптимизировать поступление налогов и движение бюджетных средств, сократить издержки на осуществление выплат социальных пособий, субсидий, дотаций,

пенсий, улучшить собираемость различного рода платежей – налоговых сборов, оплату транспортных и жилищно-коммунальных услуг?

Банки являются базисом при построении финансово-

информационной системы МО, потому что в них сосредоточены необходимые технологические, кадровые и инвестиционные ресурсы. «Транспортом» такой системы могут служить чиповые пластиковые карты,

которые выполнят множество функций по хранению информации,

связанной не только с перечислением платежей, но и с выделением

адресной социальной помощи, медицинскими и другими данными индивидуального характера.

Информационное обеспечение о состоянии расчетов дает возможность эффективного управления остатком на бюджетных счетах, в

т.ч. для получения дополнительных средств на выполнение социальных программ. Инструментами здесь являются депозитные операции (т.е.

банковские вклады) различного вида и доходности.

Четкое представление о состоянии и управлении бюджетными средствами, не снимает проблемы привлечения внешних ресурсов. Как покрыть кассовые разрывы расходов местной администрации, жилищно-

коммунальных предприятий, бюджетных учреждений социальной сферы,

как «расшить» неплатежи, как обеспечить финансовыми ресурсами значимые для МО проекты малых предприятий, привлечь внебюджетные средства в перспективные проекты развития МО? Для этого необходимо различного рода кредитование, где местная администрация является заемщиком, гарантом или долевым участником. Мы рассмотрим, какие виды кредитных услуг предоставляют банки, что может являться обеспечением кредита, кто получает кредиты без обеспечения, как осуществляется кредитование, каковы условия кредитного договора и структура кредитной документации.

Важная проблема привлечения внешних ресурсов - это осуществление жилищного строительства, прямо влияющего на качество жизни населения МО. Как активизировать платежеспособный спрос и вовлечь сбережения граждан в процесс приобретения жилья; оживить инвестиционный процесс? Для этого необходимо развитие ипотечного кредитования. Распространение ипотеки имеет ряд положительных эффектов, в частности ускорение роста связанных со строительством отраслей, увеличение налоговых поступлений в бюджет, повышение занятости населения и стабильности в МО, развитие страхования. Для воплощения преимуществ ипотечных схем жилищного финансирования

необходимо выполнить условия их осуществления, рассчитать основные характеристики, выбрать и построить модель реализации ипотеки.

Кредитные схемы могут сопровождаться значительным риском, а их условия (процентная ставка, сроки) – быть неприемлемыми для муниципальных проектов. Для распределения кредитного риска, снижения процентной ставки по получаемым банковским кредитам предлагается использовать различные виды гарантийных операций.

Привлечение средств может происходить также через выпуск в обращение (эмиссию) собственных ценных бумаг. Управление портфелем ценных бумаг в муниципальном менеджменте, наряду с эффективным размещением временно свободных денежных ресурсов, преследует цели расширения сферы экономического влияния, получения дополнительных прав контроля над деятельностью предприятий, доступа к дефицитным ресурсам. Эти задачи требуют знаний, технологий и специалистов,

которыми располагают специальные отделы коммерческих банков.

Для эффективного задействования перечисленных банковских инструментов в муниципальном управлении необходимо четко определить и увязать взаимные требования, понять интересы банка и его специфику в различных ракурсах (как торгового и посреднического предприятия,

кредитного учреждения и коммерческой организации). Нужно уметь говорить с банкиром на одном языке, т.е. владеть словарем специфических банковских терминов и пользоваться понятными ему экономическими аргументами (такими, как расчет денежного потока, статических и динамических характеристик проекта). После выполнения этих условий появляются возможность сотрудничества и альтернатива выбора партнера.

Для того чтобы инструмент финансового управления был отлаженным и надежным, необходимо оценить и выбрать наиболее надежный банк для решения поставленных задач. Для этого Вашему вниманию будет представлен набор комплексных показателей и методик, используемых для объективного и обоснованного анализа деятельности банка.

10.7. Развитие предпринимательства в системе муниципального

управления.

Развитие банковской сферы и экономики МО в целом тесно связано с возможностями малого бизнеса. Для банка малое предприятие может являться надежным/ненадежным заемщиком или потребителем банковских услуг, источником его прибыли. В системе муниципального управления функционируют унитарные предприятия (рис. 10.4) Методы управления унитарным предриятием рассмотрены на рис 10.5.

Муниципальные предприятия и учреждения. Органы местного самоуправления могут создавать муни-ципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необ-ходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного назначения

Коммерческие:

Некоммерческие:

-унитарное предприятие (на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления)

-общество с ограниченной ответственностью с участием муниципальной администрации

-акционерное общество с участием муниципальной администрации

-учреждение (управленческое, социаль- но-культурное, иных некоммерческих функций)

-некоммерческая организация смешанной формы собственности

-фонд (социальный, образовательный, культурный, иных некоммерческих функций)

-ассоциация (союз) – объединение юридических лиц

Рис. 10.4. Муниципальные предприятия

Для муниципального управления малый бизнес участвует в решении социальных проблем: создает рабочие места, обеспечивает социальную защиту работающих; в силу гибкости к изменению внешней среды смягчает последствия кризисов; выполняет социальный муниципальный заказ; являясь основным плательщиком местных налогов, сборов и штрафов, пополняет местный бюджет. Поэтому местная администрация заинтересована в росте продуктового ряда, объемов выпуска, расширении территориального охвата, укреплении финансового положения уже существующих предприятий, в появлении или привлечении новых.

Унитарные предприятия
Имущественные отношения	Неимущественные отношения
Экономические методы	Экономические методы
Административные методы	Административные методы
Акционерные общества с участием муниципальной
администрации
Имущественные отношения	Неимущественные отношения
Экономические методы	Экономические методы
Административные методы	Административные методы

Рис. 10.5. Методы управления муниципальными предприятиями

Становление и развитие предпринимательства сопряжено с рядом трудностей, в частности ограничено ресурсами, зависимостью от рыночных условий и целей крупных предприятий, слабыми кредитными возможностями, недостатком маркетинговой информации.

Существует также множество внутренних проблем, связанных с эффективностью менеджмента. Для создания малого предприятия необходимо наличие оригинальной идеи, перспектив сбыта,

профессиональной команды, возможности получения начальных инвестиций, помещения, технологий, оборудования, доступа к информации и пр.

На территории МО может функционировать множество организаций поддержки малого бизнеса, задача которых состоит в решении выделенных выше проблем. Но эти структуры часто оказываются мало известны среди предпринимателей, они не координируют свои действия друг с другом, не реализуют системного подхода и в итоге оказываются неэффективными. Как повысить результативность программ поддержки