Муниципальное управление (Половинкин)

воспринималась как большой «единый завод». В условиях единой государственной собственности это было оправдано. Поэтому управление строилось по отраслевому принципу. В современной экономической науке вы не найдете территориального или местного управления. По наследству от тоталитарного государства мы имеем только два основных уровня управления: управление экономическими процессами государства в целом

(макроэкономика) и управление конкретным предприятием

(микроэкономика). Исследования в области регионального и местного управления появляются только сегодня.

Кроме того, описание большинства территорий затруднено и тем,

что их границы определялись по иным, не имеющим ничего общего с экономическими потребностями принципами (количество членов коммунистической партии, этнические границы и т.д.).

В то же время в мировой практике, да и в российской истории территориальное планирование занимало и занимает достаточно серьезное место. Для такого громадного по территории государства, каким является Россия, в условиях многообразия форм собственности, а следовательно, и

форм экономических отношений, невозможно осуществлять эффективное управление из единого центра.

Но для того, чтобы создать распределенную систему управления,

необходимо сформулировать принципы, по которым можно определять основные характеристики территории.

На рис. Ошибка! Источник ссылки не найден. изображены основные,

наиболее значимые характеристики объекта управления.

Их весьма условно можно разделить на две большие группы:

устойчивые и изменяемые.

Устойчивые характеристики обладают двумя крайне важными свойствами:

1. Их изменение приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение отношений между объектом

и субъектом управления. Так, например, изменение формы собственности на тот или иной объект приводит к абсолютно другим формам взаимодействия. Такие последствия может повлечь и изменение территории или сферы деятельности объекта управления.

2. Изменение устойчивых характеристик в процессе управления либо затруднено (как, например, с пространственными и природно-

климатическими факторами) или сопряжено с коренным изменением самого характера управленческой деятельности.

Кизменяемым характеристикам относятся параметры,

восприимчивые к управленческим воздействиям, и через изменение которых и осуществляется собственно управление. Так, создание соответствующей модели организационно-экономических отношений или мотиваций работников к труду является одной из коренных задач управления.

Исходя из вышеназванных характеристик (рис. Ошибка! Источник ссылки не найден.) можно сделать вывод о том, что при построении управленческой модели объект управления играет активную роль и при построении управленческой структуры мы должны учитывать следующие факторы:

нормативно определенную сферу деятельности или сектор, в

рамках которого объект управления имеет отношение к субъекту управления;

форму собственности на объект управления;

пространственные и иные количественные характеристики.

Поскольку сам процесс управления осуществляется через воздействие на изменяемые характеристики, то они должны достаточно четко соответствовать объекту управления с точки зрения выбора моделей организации и серьезно учитываться при выборе форм и методов управления.

Устойчивые характеристики		Изменяемые характеристики

	Отношения						Организационно-
	собственности						экономические
							отношения
	Территориальные,
	пространственные и			Объект			Профессиональные и
	природно-			управления			иные качества
	климатические						трудовых ресурсов
	характеристики
	Законодательно
					Мотивации и традиции
	закрепленные сферы
	деятельности						работников

Рис. 11.8. Характиристики объекта управления

Так, формируя распределенную систему управления, мы должны достаточно четко осознавать, что степень децентрализации и форма децентрализации функций будут зависеть не только от нормативного их распределения, но и от способности уровней управления выполнить эту задачу.

На рис. 11.7 показано, как взаимосвязаны устойчивые и изменяемые факторы в процессе построения управленческой модели.

Из рис. 11.7 достаточно ясно видно, что нельзя построить абстрактную оптимальную управленческую модель. Она всегда будет конкретна и привязана к конкретному объекту управления. В связи с этим оптимальная модель возможна лишь на уровне описания основных принципов и этапов ее формирования.

Устойчивые

Определяют базовые характеристики объекта

Изменяемые факторы

Определяют адекватные формы и методы управленческих воздействий

Модель управления (структура, формы и методы управления)

Рис. 11.7. Влияние устойчивых и изменяемых факторов на определение оптимальной модели управления.

11.3. Основные понятия управления муниципальной

собственностью

Одним из важных механизмов, при помощи которого происходит управление территориальным развитием, является собственность,

находящаяся в распоряжении органа власти и управления.

Собственником государственной и муниципальной собственности,

используемой для регионального и местного развития, выступает население конкретной территории. Другими словами, триаду,

определяющую понятие «собственность» (владение, пользование и

распоряжение) можно оценить следующим образом.

Владениеосуществляется населением данной территории, поскольку именно оно наделяет органы власти и управления полномочиями

совершать действия в отношении собственности.

Распоряжениепо поручению населения осуществляют органы власти

и управления.

Пользованиеосуществляется как самими органами власти и управления, так и предприятиями и организациями различных форм

собственности.

Несмотря на то что в последнее время господствует мнение о

крайней неэффективности государственной и муниципальной

собственности, ни одна страна мира пока не смогла обойтись без нее. Это

вызвано рядом причин:

1.До тех пор, пока сохраняются общественные интересы в производстве и потреблении, будет сохраняться и общественная собственность, поскольку она является инструментом реализации этих интересов.

2.Во многих сферах общественная собственность выступает как механизм регулирования противоречий между производителями или потребителями на рынке. Так, например, производство молока и мяса может находиться в частных руках, а выпасы - в коллективной собственности. Аналогичная ситуация складывается в отношении большинства стратегических ресурсов (лес, полезные ископаемые). Здесь частный капитал выступает в роли пользователя, а не собственника.

3.Государство, являясь регулятором общественных отношений (в

том числе и рынка), вынуждено держать в руках ряд отраслей либо в силу их монопольного положения на рынке (транспортные и энергетические системы), либо в силу того, что отрасли имеют определяющее значение для выполнения его функций (национальная оборона и связанный с ней оборонный комплекс и др.).

4.В ряде сфер государство вынуждено держать значительные объемы производства и собственности, поскольку эти отрасли обеспечивают развитие экономики в целом, и частного бизнеса в частности. Так, к примеру, развитием космических программ или фундаментальных исследований в различных областях занимаются государственные корпорации и учреждения. Эта сфера требует значительных вложений, окупаемость которых может быть очень длительной. В таких случаях риски для частного бизнеса слишком велики.

Поэтому государство берет их на себя. Но без научно-технического

прогресса невозможно развитие частных капиталов, невозможно выиграть

в конкурентной борьбе на мировом рынке.

Безусловно, в современном мире основная роль принадлежит частной инициативе и частному капиталу, но нельзя забывать, что большинство социальных целей и задач реализуется на базе общественной собственности.

Государство, с одной стороны, заинтересовано максимально переложить социальную нагрузку на частный бизнес (прежде всего через создание рабочих мест), для чего требуется создание мощной инфраструктуры поддержки бизнеса. С другой стороны, государство как бы ограничивает частные интересы, поскольку они неизбежно вступают в противоречия между собой.

Таким образом, органы власти и управления выступают на рынке в двоякой роли: в качестве его равноправного участника (функция собственника) и в качестве регулятора общественных, прежде всего экономических, отношений.

Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов власти и управления мы должны иметь в виду, что наиболее высока доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления. Это связано с тем, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего, базового уровня властной иерархии.

Перечисленные выше особенности государственной и муниципальной собственности неизбежно отражаются в организации процесса управления. Прежде всего мы должны «развести» три основных процесса: владение, пользование и распоряжение, поскольку эти процессы разнородны по своей природе.

Функция владения(обладания собственностью) закреплена за населением и реализуется, через организацию форм участия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица.

Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.

Функцияраспоряженияисполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления.

Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.

Функция пользованияреализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам.

Выбор методов и форм использования собственности определяется рядом факторов, важнейшими из которых являются:

объем компетенции органов управления, установленный законодательством. Данный фактор в значительной степени определяет конкурентоспособность муниципальных предприятий и учреждений на местном рынке услуг. Также в законодательстве могут быть заложены ограничения на использование конкретных видов собственности;

объемы и характер имеющейся в распоряжении органов власти и управления собственности. Так, по своему характеру собственность может выступать и как инфраструктура решения определенных задач, и как источник доходов, и как залоговая стоимость и др.;

наличие квалифицированных кадров в органах управления, а

также в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях.

Безусловно, органы власти и управления заинтересованы в получении максимальных доходов от собственности, имеющейся в их распоряжении,

нежели в рентных платежах от использования своей собственности.

Поэтому использование собственности самими органами власти и управления через создание своих собственных предприятий кажется на первый взгляд более предпочтительным вариантом. Однако не всегда в органах власти и управления есть специалисты достаточной степени квалификации, чтобы конкурировать в оказании услуг с частным бизнесом. Поэтому иногда выгоднее сдать собственность в аренду или концессию, нежели осуществлять собственное управление.

Так, например, в случае, когда концессия предполагает переход к иному технологическому уровню и связана с вложением достаточно серьезных инвестиций, она может быть оправдана.

В целом же при выборе модели управления собственностью, в

зависимости от комбинации перечисленных выше факторов определяется соотношение управления и хозяйствования.

Прежде чем представить сам бизнес-процесс управления территориальной собственностью, нам необходимо представить, какие операции с собственностью может проводить орган власти и управления.

Набор этих операций стандартный и определен в действующем законодательстве:

1.Приобретение или создание собственности.

2.Использование собственности в качестве залога или гарантий.

3.Создание собственных предприятий и учреждений с передачей собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление.

4.Передача собственности в аренду или пользование.

5.Передача собственности в концессию.

6.Отчуждение собственности.

Крайне важно в процессе управления собственностью не смешивать разные по своей природе функции распоряжения и пользования. К

сожалению, в процессе управления государственной и муниципальной собственностью это происходит очень часто.

К примеру, в большинстве случаев при образовании муниципальных или государственных предприятий собственность передается на праве полного хозяйственного ведения, что предусматривает передачу прав распоряжения собственностью. Практически подобный подход приводит к тому, что деятельность предприятий становится неподконтрольной органу,

их создавшему. Поэтому соблюдение целей и приоритетов напрямую зависит от собственных мотиваций руководства и коллектива предприятия.

Другим примером может служить и тот факт, что политику в отношении использования собственности определяют не органы управления, отвечающие за реализацию тех или иных задач, стоящих перед территорией, а органы, ответственные за учет собственности. В этом случае собственность понимается однобоко, только как источник дохода.

Игнорируется возможность ее использования как инструмента реализации определенной политики.

Вэтом смысле крайне важно, чтобы процесс распоряжения собственностью, который предусматривает определение целей ее использования, рассматривался в общем контексте процесса финансового

истратегического планирования. Другими словами, функции распоряжения должны быть согласованы на уровне органов управления общей компетенции.

Взначительной степени это решается через создание единого органа на этапе планирования и перехода к управлению через территориальную казну (в полном смысле этого слова), на этапах исполнения и контроля.

Таким образом, при управлении собственностью необходим не просто учет мотивации при использовании собственности, но и учет природы органов, осуществляющих управление ею.

11.4. Характеристика системы муниципального управления

Немаловажной проблемой муниципального управления является

отсутствие комплексной системы управления территорией. Построение

такой системы – важная и актуальная задача ввиду особенностей объекта управления и внешней среды. Давайте охарактеризуем эти особенности,

состав системы и ее цели.

Система муниципального менеджмента определяется как:

1.Вероятностная, трудно прогнозируемая, ее состояние можно предсказать в каждый момент времени лишь с определенной долей вероятности, управленческие решения принимаются при нечетких условиях, что необходимо учитывать при планировании и разработке сценариев развития МО.

2.Динамическая, изменяющаяся во времени.

3.Большая, включающая разнородные элементы и подсистемы,

имеющие собственное целевое назначение с элементами самоорганизации.

4.Открытая, с активной связью и взаимовлиянием субъекта управления (местной администрации) с объектом, т.е. различными

подсистемами, и внешней средой.

Все эти характеристики показывают одновременно сложность и

необходимость построения целостной системы муниципального

управления (СМУ) (Рис. 11.10)