2.2 Нормативные подходы к формированию в бюджетах всех уровней ассигнований на культуру.

Закон «О культуре» содержал попытку однозначно определить обязанности государства по финансированию сферы культуры. Был провозглашен принцип нормативного подхода к формированию в бюджетах всех уровней ассигнований на культуру. На эти цели должно идти не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6% средств региональных и местных бюджетов. Но, как и в случае с финансированием образования, эти нормы не выполнялись.

Что же касается собственно механизмов бюджетного финансирования учреждений культуры, то вплоть до середины 90-х гг. радикальных изменений здесь не происходило. Новая система хозяйствования, которая была закреплена в Законе «О культуре» и ряде других документов, с середины 1990-х гг. постепенно стала демонтироваться при помощи различного рода методических указаний, разъяснений и инструкций. А в результате введения в действие Бюджетного кодекса и казначейской системы исполнения бюджета экономическая самостоятельность организаций культуры оказалась меньшей, чем та, которая была у них в условиях плановой экономики.

Для реализации уставных целей организации культуры собственник финансирует ее деятельность из бюджета соответствующего уровня. Бoльшая часть бюджетных средств выделяется на текущую деятельность организаций культуры по статьям:

1. 1501/410/273 и 1501/411/273 - содержание особо ценных объектов культурного наследия народов РФ;

2. 1501/410/283 - содержание музеев и постоянных выставок;

3. 1501/410/284 - содержание библиотек;

4. 1501/41/281 - государственная поддержка театров, концертных организаций и других организаций исполнительского искусства;

5. 1501/410/288 - государственная поддержка цирковых организаций.

Помимо бюджетного финансирования текущей деятельности организаций культуры существует целевое бюджетное финансирование:

1. по статье 1501/410/287 - прочие учреждения и мероприятия в области культуры и искусства (из централизованного фонда Минкультуры);

2. по статье 1501/631/711 - Федеральная целевая программа «Культура России» (подпрограмма «Развитие культуры и сохранение культурного наследия России»).

3.Целевое бюджетное финансирование организаций культуры осуществляется на основе договора (до 200 тыс. руб.) или государственного контракта (свыше 200 тыс. руб.). Выделенные средства также поступают на лицевой счет организации в органах казначейства и расходуются по смете, утвержденной Минкультуры (или другим соответствующим органом исполнительной власти).

В соответствии с Законом "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" на развитие культуры должно направляться не менее 2% федерального и 6% территориальных бюджетов. Финансовое обеспечение предусматривается также Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (Редакция на 04.07.2005) (№ 135-ФЗ от 11 февраля 1995 г.), ежегодными законами о бюджетах, постановлениями Государственной Думы и Правительства РФ. Этими документами определены принципы финансирования расходов на культуру при сочетании бюджетного финансирования с элементами коммерческой деятельности.

По данным Министерства культуры Российской Федерации и в соответствии с Федеральным законом от 24.11.2008 № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в 2009 году были предусмотрены ассигнования в размере 95,1 млрд рублей. В соответствии с принятыми решениями бюджет Минкультуры России на 2009 год был сокращен и составил 77,7 млрд. рублей.

В России многострадальный закон "О меценатах и меценатстве" так ни разу и не был опубликован, хотя неоднократно предпринимались попытки выпустить его в свет.

Первый законопроект о меценатстве появился в конце 1997 года. Работа над ним объединила депутатов всех крупных фракций Государственной Думы, среди которых известные были имена в сфере культуры - Галина Волчек, Сергей Говорухин, Николай Губенко, Александр Калягин и др. Перед разработчиками стояла благородная цель - с помощью ФЗ "О меценатах и меценатстве" создать условия для привлечения частных инвестиций в сферу культуры и искусства. Необходимо было установить правовые механизмы, стимулирующие людей со средствами вкладывать деньги в национальное культурное достояние, регулировать отношения сторон в интересах общественного благосостояния. Но первая попытка решить эти проблемы законодательным путем провалилась.

Невзирая на первую неудачную попытку, постоянно возникающие на практике проблемы, с которыми сталкиваются как меценаты, так и одариваемые, подталкивали общественную мысль к возвращению идеи закона о меценатах.

В связи с этим, на прошедшем, 16 декабря 2004 года, заседании Правительства РФ среди основных направлений государственной политики в сфере культуры и массовых коммуникаций - шести приоритетов политики до 2010 года: пятым пунктом значился "Совершенствование нормативной правовой базы, в том числе разработка ФЗ " О меценатах и меценатской деятельности" (название законопроекта было уточнено, по сравнению с первым вариантом). Это решение послужило толчком к тому, чтобы к осени 2005 года окончательно сформировались идеи относительно легализации понятия "меценатство".

В России традиционной формой государственной поддержки культуры и искусства всегда было и остается прямое бюджетное финансирование, так как в нашей стране законодательно на государство возлагается широкий перечень обязанностей по поддержке этой отрасли. В ст. 45 закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" подчеркивается, что государственное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры. В законе закреплена минимальная доля бюджетных ассигнований, направляемых на нужды культуры. Так, предусмотрено, что на эти цели ежегодно выделяется не менее 2% средств федерального бюджета Российской Федерации и не менее 6% средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Принятие этого Закона явилось попыткой преодолеть остаточный принцип выделения средств, довлевший над культурой в течение всего советского периода истории России, и создать систему гарантированного государственного финансирования этой отрасли. Однако, установленные нормативы не выполняются уже на стадии формирования бюджетов, а бюджетные ассигнования на культуру определяются Министерством финансов на основе объемов финансирования этой сферы в предыдущем году, скорректированных с помощью индекса-дефлятора. Расходы на культуру до сих пор не являются защищенной статьей бюджета.

В федеральном законе «Об основах законодательства РФ по культуре», указано, что ежегодно на эти цели должно направляться не менее 2% от расходов федерального бюджета и не менее 6% территориального бюджета.

Федеральные законы, регулирующие правоотношения в сфере культуры, устанавливают ряд особенностей правового положения учреждений культуры. Согласно ст. 42 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-I отношения учредителя (учредителей) и организации культуры регулируются договором. Такой договор определяет взаимные обязательства сторон, условия и порядок использования имущества, порядок финансирования деятельности организации культуры учредителем (учредителями), материальную ответственность сторон, основания и условия расторжения договора, решение социальных вопросов.

«Основы…» не требуют от организаций культуры обязательного перечисления в уставе всех видов предпринимательской деятельности, которые организация культуры может осуществлять. П. 8 ст. 47 дает организациям культуры право осуществлять приносящие доход операции, работы, услуги, не предусмотренные уставом организации. Это положение не противоречит законодательству о некоммерческих организациях.

«Основы…» содержат ряд ограничений на использование имущества ликвидируемой государственной (муниципальной) организации культуры. Согласно ст. 41 такое имущество передается ее правопреемникам либо реализуется на конкурсной основе (кроме объектов культурного наследия) с обязательным использованием полученных средств в области культуры.

В «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-I установлен перечень видов предпринимательской деятельности:

* по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имущества организации культуры для целей, не связанных с культурной деятельностью;

* по торговле покупными товарами, оборудованием;

* по оказанию посреднических услуг;

* по долевому участию в деятельности коммерческих предприятий,

учреждений и организаций (в том числе культуры);