II. Правовое и нормативное регулирование в области пожарной безопасности

Существующая нормативно-правовая база, опираясь на которую выполняются исследования в рамках СНПТЭ, включает:

• Федеральные законы;

• Технические регламенты;

• Постановления Правительства РФ;

• Своды правил;

• ГОСТы;

• Строительные нормы и правила;

• Нормы пожарной безопасности;

• Правила противопожарного режима и правила пожарной безопасности в Российской Федерации;

• Ведомственные руководящие документы и др.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» [2], который определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в РФ, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, иными юридичес­кими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, долж­ностными лицами, гражданами РФ, иностранны­ми гражданами, лицами без гражданства.

Наряду с ФЗ «О пожарной безопасности» нормативно-правовое регулирование осуществляется в соответствии с нормативно-правовыми актами федерального уровня, ведомственными нормативно-правовыми актами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Субъекты РФ вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей ком­петенции нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обеспе­чения пожарной безопасности на территории субъекта РФ и не снижающие требований пожарной безопасности, установленных федеральным законодательством.

Законодательные и нормативно-правовые акты дают общие понятия, определения и порядок реализации на местах прав и обязанностей предприятий и граждан в данной области.

Федеральный закон №123 Технический регламент о требованиях пожарной безопасности [1]

С выходом Федерального закона от 22 июля 2008 г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» началась кардинальная перестройка противопожарного нормирования. Ранее при вертикальном построении противопожарных требований к объектам было всего несколько специализированных противопожарных норм, в которых содержались базисные требования и которые относились ко всем зданиям и сооружениям. Среди них: ГОСТ 12.1.004-91* [5] (теоретические основы), СНиП 21-01-97* (вопросы проектирования) и ППБ 01-03 «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации» [33] (вопросы эксплуатации). Ниже в этой структуре нормативных документов противопожарные требования излагались в общем контексте с другими нормами (водоснабжение, вентиляция, электрооборудование, газоснабжение, генеральные планы, жилые дома, промышленные здания и т.д.). В настоящее время все противопожарные нормы МЧС РФ развернуты по горизонтали: верхнюю строчку занимает Технический регламент о требованиях пожарной безопасности [1] с основными правовыми и теоретическими обоснованиями, классификацией и противопожарными требованиями как к объектам в общем, так и к отдельным системам противопожарной защиты. Далее следует 12 сводов правил, в которых последовательно излагаются нормы по виду противопожарной защиты. Последнюю строку занимает Правила противопожарного режима в Российской Федерации [49].

К нормативным документам по пожарной безопасности, которые должны использоваться при производстве нормативной пожарно-технической экспертизы, относятся также технические регламенты, стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Нормативные документы по пожарной безопасности подлежат регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

На предприятиях нормативными правовыми документами, регламентирующими пожарную безопасность, являются приказы и инструкции о мерах пожарной безопасности. Данные документы утверждаются руководителем предприятия, заверяются печатью предприятия и являются юридическими документами для данного предприятия. Приказы, инструкции и положения на предприятии разрабатываются в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными документами по пожарной безопасности, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценки пожарной опасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений.

В рамках СНПТЭ могут анализироваться нарушения требований в области пожарной безопасности, содержащиеся во всех перечисленных документах (см. Схему 1).

Необходимо иметь в виду, что часть из них находится в общем пользовании и должна быть доступна эксперту через существующие инсточники информации (официальные публикации, базы данных интернет и др.) (данные документы на схемы отмечены знаком +). Но, кроме того, есть большая масса ведомственных документов, которые эксперт в случае необходимости может получить по запросу через орган или должностное лицо, назначившее экспертизу (данные документы на схеме отмечены знаком – ).

Особенности применения действующих нормативных документов по пожарной безопасности в судопроизводстве.

При производстве СНПТЭ неминуемо возникает вопрос о том, нарушения каких, из перечисленной выше иерархии нормативных документов, следует анализировать? Определенные разъяснения по этому поводу даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 июня 2002 г. № 14 «О судебной практике по делам о нарушении правил пожарной безопасности, уничтожении или повреждении имущества путем поджога либо в результате неосторожного обращения с огнем» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 № 7 – последняя редакция 18.10.2012 г.):

«Под правилами пожарной безопасности следует понимать комплекс положений, устанавливающих обязательные требования пожарной безопасности, содержащиеся в Федеральном законе "О пожарной безопасности", в принимаемых в соответствии с ним федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, нормативных документах уполномоченных государственных органов, в частности, стандартах, нормах и отраслевых правилах пожарной безопасности, инструкциях и других документах, направленных на предотвращение пожаров и обеспечение безопасности людей и объектов в случае возникновения пожара».

Трактовка понятия нормативно-правовых актов и нормативных документов в области пожарной безопасности дается также в Федеральном законе № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» - основном документе, содержащем обязательные требования пожарной безопасности. Так, в частности, в Статье 4. «Техническое регулирование в области пожарной безопасности» указывается:

«2. К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

«3. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона».

В Статье 4 Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» дается следующее разъяснение о распространении требований данного закона на существующие здания и сооружения:

«4. В случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению».

Из контекста указанных положений следует, что требования «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» применяются к объектам защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу как до, так и после вступления в силу указанного Технического регламента, за исключением требований, устанавливающих более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу Технического регламента [50 –ссылка на Метод пособие УГПС СПБ].

В документе [50] проведен сравнительный анализ требований Технического регламента и нормативных документов по пожарной безопасности, вышедших в его развитие и действовавших до дня вступления в силу указанного Федерального закона.

Схема 1. Структура нормативных документов в области пожарной безопасности