Гражданское общество и политические процессы в регионах. Исследование центра Карнеги. 2005, №3. 70 с

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	31

Случай Карелии: попытки «строить гражданское общество» на уже построенном гражданском обществе

Случай Республики Карелия демонстрирует практическое отсутствие дискурса гражданского общества в регионе до 2001 г. и предпринятые республиканской властью попытки в 2002—2003 гг. его построить. На первый взгляд эта ситуация кажется довольно типичной для российских региональных властей, когда они пытаются реагировать на навязанный из федерального центра дискурс. Однако при более близком рассмотрении этот случай все же выбивается из ряда попыток «строить гражданское общество» на пустом месте: «строительство» здесь осуществляется на основе существующей структуры взаимодействия НКО и органов власти.

Одной из главных отличительных черт карельского некоммерческого сектора является наличие большого количества небольших НКО и отсутствие четко выраженного лидерства в секторе. Несмотря на небольшое количество жителей в республике (около 700 тыс. человек) и то, что большинство респондентов говорило о том, что «республика у нас маленькая, мы все друг друга более или менее знаем», в своих интервью респонденты называли в качестве примеров НКО совершенно разные организации. Наиболее упоминаемой организацией стал Карельский союз защиты детей, менее часто — Карельский центр гендерных исследований, карельское отделение Детского фонда, Правозащитный союз. При этом практически в каждом интервью упоминались все новые и новые НКО. Их общее число оказалось намного выше, чем в других исследованных регионах (по данным интервью), хотя официально зарегистрированных НКО не так много: 459 общественных организаций по состоянию на октябрь 2003 г. Таким образом, по результатам интервью можно судить о том, что третий сектор предстал как сильно диверсифицированный — множество организаций в разных сферах, при отсутствии явных лидеров даже в своих отраслях. По мнению большинства экспертов, к наиболее сильным и активным организациям относятся женские организации, а также общества дружбы с другими странами (такие как Общество дружбы с Финляндией, Общество дружбы

сГерманией и др.).

Вриторике НКО о своей роли в обществе практически отсутствует дискурс гражданского общества: почти во всех интервью представители НКО говорили о конкретных проектах, налаженных связях с конкретными чиновниками в отдельных отраслях. Принимая во внимание зрелость НКО в Карелии, отсутствие риторики гражданского общества выглядит странным. Это, в частности, связано с отсутствием общего ресурсного центра НКО, который обычно транслирует подобную риторику.

Говоря о причинах непопулярности дискурса гражданского общества, необходимо обратить внимание на относительно небольшое присутствие в регионе американских фондов. В республике практически не реализовывались проекты Фонда «Евразия», что в некоторой степени объясняет отсутствие единого ресурсного центра, какой был создан, например, в Новгородской области. Никакие другие проекты, способствующие созданию особого рода институтов взаимодействия между НКО и властями, также не реализовывались. Единственным исключением среди американских фондов стал Институт «Открытое общество», который был в Карелии достаточно активным, и имел с 1997 г. своего регионального координатора. В соответствии со своими приоритетами он финансировал небольшие содержательные проекты отдельных НКО.

Всвою очередь, незначительное присутствие американских фондов объясняется активной деятельностью в регионе европейских программ, что связано с географической и культурной близостью к Финляндии. Республика Карелия с самого начала 1990-х годов оказалась глубоко вовлеченной в международное сотрудничество, прежде всего именно с Финляндией. Изначально оно носило форму гуманитарной помощи, позже стало играть важнейшую роль в культуре и решении социальных проблем. Отдельные карельские НКО получали и получают финансовую и организационную поддержку от финских партнеров, что обеспечивает более легкий доступ к некоммерческой деятельности, чем, например, в Псковской области. Как следствие, третий сектор выглядит более многочисленным и диверсифицированным.

После вступления в 1995 г. Финляндии в Европейский союз программы сотрудничества между Карелией и Финляндией стали финансироваться не столько за счет национального финского бюджета или отдельных организаций, сколько на средства Еврокомиссии и прежде всего программы Тасис. Цели программ Тасис главным образом состояли в передаче европейского опыта решения социально-экономических проблем в разных сферах. Основным механизмом стало обучение российских чиновников европейскими экспертами. Помимо Тасиса большую роль в развитии республики играли также другие региональные европейские программы, такие как сотрудничество в Ба- ренц-Евроарктическом регионе, программы Совета министров Северных стран.

Поскольку европейские программы были в первую очередь нацелены на тренинги государственных чиновников и повышение эффективности их работы, то дискурс гражданского общества оказывался на периферии. Он

32	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 3, 2 0 0 5

практически не транслировался фондами и потому не получил распространения ни среди НКО, ни среди представителей власти.

Тем не менее Республика Карелия демонстрирует интересный случай, когда дискурс гражданского общества возникает благодаря федеральному центру. До 2000-х годов в республике не было создано единого формального органа взаимодействия НКО и республиканских органов власти — ни Общественной палаты, ни Благотворительного совета, ни другой подобной структуры. При главе РК существовала лишь комиссия по правам человека, включавшая в себя отдельных представителей некоммерческих организаций, а также Высший экономический совет, в основном состоявший из экспертов Карельского научного центра РАН. Вообще до 2000-х годов практически отсутствовали попытки правительства республики каким-то образом наладить единую систему взаимодействия с НКО. Это во многом объясняется тем, что в регионе низкий уровень конкуренции среди политических элит, а стало быть, нет необходимости в привлечении НКО к электоральной борьбе. Кратковременные политические конфликты в середине 1990-х годов решались практически без привлечения НКО — они способствовали лишь развитию устойчивых форм взаимодействия на уровне администрации города Петрозаводска.

Впервые в структуре исполнительных органов власти РК орган, получивший соответствующие функции — связи с общественными организациями, — появился лишь осенью 2002 г. Им стал Отдел по связям с общественностью в Министерстве печати РК, который должен был разработать и реализовать концепцию развития взаимодействия между республиканской исполнительной властью и НКО республики. К лету 2003 г. Отдел разработал концепцию, которая включала в себя следующие элементы: создание Общественной палаты, проведение фестиваля НКО, республиканского конкурса социально значимых проектов. При этом основная цель состояла в аккумуляции ресурсов и создании единого централизованного механизма взаимодействия власти и НКО.

Время обсуждения идеи Общественной палаты (после выборов) и сопровождающая ее риторика свидетельствуют о том, что для власти главным здесь было не столько обеспечение электоральных успехов действующего главы республики, сколько демонстрация поддержки президентской политики и идей Гражданского форума. Интересно, что руководителем инициативной группы создания Общественной палаты стал представитель не НКО, а научного сообщества — директор Карельского научного центра РАН А. Титов. Это связано с традиционно более важной ролью научной общественности в Карелии по сравнению со многими другими российскими регионами.

Ни одна из предложенных новой структурой правительства мер так и не была реализована и не получила от правительства ни политической, ни финансовой поддержки. В конечном итоге отдел был расформирован осенью 2003 г. в рамках рядового сокращения чиновников исполнительных органов власти.

В определенном смысле очередной попыткой наладить взаимодействие между органами республиканской власти и НКО можно считать образование в декабре 2003 г. Совета неправительственных организаций при председателе Законодательного собрания РК с привлечением представителей всех важнейших организаций. Учреждение этого органа, однако, не рассматривалось в качестве замены Общественной палаты — его создание связывалось с перенесением федерального опыта на региональный уровень. Речь идет о давно функционирующем консультативном совете общественных организаций при председателе Государственной думы. При этом важную роль также играл положительный опыт, связанный с привлечением общественных организаций для того, чтобы они организовали поддержку законодательных инициатив Законодательного собрания: «Я думаю, что вот это понимание у многих общественных организаций уже есть, что нужно в контакте работать в первую очередь с законодателями»

(депутат).

Таким образом, навязанный «сверху», из федерального центра дискурс гражданского общества привел к тому, что органы власти сочли необходимым создать единый орган взаимодействия НКО с властями. Однако такой мотивации оказалось недостаточно ни для властей, ни для НКО, которые говорят о своей деятельности скорее в риторике конкретных действий и проектов. Попытка одностороннего навязывания дискурса закончилась неудачей, несмотря на довольно успешное развитие отраслевого взаимодействия между конкретными структурами республиканской власти и НКО.

Случай Ленинградской области: федеральный дискурс в муниципальном исполнении

В Ленинградской области ни среди НКО, ни среди представителей региональной власти дискурс гражданского общества до недавнего времени практически не использовался. Таким образом, на примере Ленинградской области можно проанализировать ситуацию, когда федеральный дискурс был внедрен практически в «пустое пространство».

На уровне области лишь в последнее время начали предприниматься попытки в одностороннем порядке наладить взаимоотношения с НКО посредством привлечения последних к обсуждению Программы социально-эконо-

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	33

мического развития области. Объяснялось это двояким образом: потребностью в информации о реальных потребностях населения («мы не всегда себе можем позволить проводить социологические опросы») и ответом на нарекания «коллег из других субъектов Федерации» («дескать, что же это за стратегическое планирование, где же эти общественные организации» (власть)). Тем не менее в Ленинградской области модель взаимодействия НКО и органов власти находится настолько в начальной стадии, что нет гарантии того, что ее элементы вообще будут внедрены в данном регионе. Существуют по меньшей мере три основные причины для скорее пессимистического, чем оптимистического прогноза. Первая из них — практическое отсутствие возможных источников автономного финансирования НКО международными фондами, вторая — ориентация НКО на решение муниципальных, а не общерегиональных задач, третья — отсутствие действенных механизмов объединения усилий НКО для решения общерегиональных проблем. Это приводит к тому, что НКО не видят своей роли в их решении и не готовы выходить на региональный уровень, ограничиваясь решением задач местного уровня. Таким образом, Ленинградская область представляет собой пример того, что федеральные начинания могут и не привиться на региональной почве.

Мы обратились к опыту более низкого уровня и проанализировали один из муниципалитетов, в котором влияние дискурса гражданского общества, привнесенного Гражданским форумом, оказалось весьма значительным. Таким муниципалитетом стал Выборгский район, в котором сложилась своеобразная модель взаимоотношений между НКО и муниципальными органами власти.

До начала 2000-х годов в Выборге практически отсутствовало взаимодействие между местными органами власти и НКО. В 2002 г. впервые в районной администрации был создан специальный отдел по взаимодействию с общественными организациями. Его создание обосновывалось необходимостью реагировать на инициативу, поступившую из федерального центра, а именно на требование уделять особое внимания НКО в «контексте строительства гражданского общества»: «сейчас большое очень внимание уделяется общественности, развитию общественных организаций» (местная власть). Показательным является само название данной структуры: «Отдел по работе с общественными организациями, территориальными органами общественного самоуправления и религиозными конфессиями». В муниципалитете действительно начали «работать» с НКО, во многом курируя их деятельность. В целом можно выделить три основных типа работы с НКО в Выборгском районе: во-первых, контроль над НКО — проверка законности осуществляемой ими деятельности, осуществление превентивных мер для предотвращения возможных проблем с органами юстиции. Во-вторых, оптимизация работы НКО — попытки решения ряда проблем, с которыми они сталкиваются, формирование нового отношения к ним со стороны органов управления. В-третьих, стимулирование общественных инициатив с целью решения острых социальных проблем, а также создания позитивного имиджа муниципалитета.

(I) Контроль над деятельностью НКО

Отдел начал свою работу с поездки его сотрудников в Москву, в Министерство юстиции с целью создания базы данных официально зарегистрированных в районе общественных организаций. После возвращения в Выборг и внесения всех данных в компьютер сотрудники отдела «стали приглашать к себе общественные и религиозные организации» (местная власть). Для создания «полной картины» ситуации с НКО отделом были собраны «все свидетельства о регистрации, все уставы» (местная власть). После зондирования почвы сотрудники отдела «попросили министерство юстиции провести здесь проверку деятельности общественных организаций о том, реализуют ли они свои полномочия, которые по закону им положены, и не противоречит ли их деятельность закону. И Министерство юстиции в 2002 и 2003 г. эти проверки осуществило» (местная власть). При этом Министерство юстиции подало документы в суд на ликвидацию существенной части общественных организаций, так как «очень много было к ним замечаний, они не устранили их» (местная власть). В это же время было проведено совещание с представителями НКО, посвященное вопросу грядущей перерегистрации общественных организаций. Целью совещания было «научить тому, как пройти перерегистрацию» (местная власть). Поэтому на данное мероприятие были приглашены начальник отдела из Министерства юстиции по работе с общественными организациями, представители налоговой инспекции. Таким образом, Отдел по работе с общественными организациями ставил перед собой задачу не просто проанализировать ситуацию с некоммерческими организациями муниципалитета, но и частично изменить ее путем привлечения органов юстиции.

(II) Оптимизация работы НКО

После того как была осуществлена юридическая проверка деятельности муниципальных общественных организаций, Отдел по работе с общественными организациями, территориальными органами общественного само-

34	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 3, 2 0 0 5

управления и религиозными конфессиями начал выяснять насущные потребности местных НКО. При этом сотрудники отдела исходили из того, что потребности и сложности в работе должны быть одинаковыми не для всех НКО, а для тех, которые занимаются решением схожих социальных проблем. В связи с этим были организованы «тематические» круглые столы, на которые приглашались представители общественных организаций того или иного профиля. Следует отметить, что в первую очередь внимание было уделено «традиционным» НКО — организациям ветеранов и инвалидов. Для всех участников круглых столов была подготовлена анкета, в которой помимо вопросов о деятельности организаций были также и вопросы о возможном сотрудничестве с администрацией. Так,

ванкете предлагалось указать, «в каких мероприятиях они хотели бы, чтобы администрация участвовала, с какими проблемами сталкивается организация, чем бы им могли помочь органы власти» (местная власть). Одной из самых насущных проблем НКО, выявленной властью, является проблема с помещениями: «мы выделили такую проблему, что у нас организаций много, а собираться им негде, они ютятся где-то» (местная власть). Решением этой проблемы, по мнению администрации, может являться создание «дома общественности на базе муниципального учреждения». «Сделать это надо для того, чтобы все общественные организации могли бы найти себе там место, чтобы они не были разбросаны по городу» (местная власть).

Представители отдела отмечают, что они не смогут «каждой организации выделить по комнате, но комнату на несколько организаций» предоставить смогут. При этом планируется, что в этом «доме общественности» будет также и выставочный зал для тех организаций, «которые замечательные вещи сами своими руками делают. Они всегда просятся выставиться куда-то, а так у них будет свое место для выставок» (местная власть). Эта инициатива администрации находит поддержку среди НКО: «наш отдел по общественным организациям хотят сделать дом общественных организаций. Хорошая идея, прекрасная» (НКО). Как показали результаты круглых столов, еще одной проблемой для большинства НКО — вне зависимости от направления их деятельности — является финансовый вопрос. При этом сотрудники отдела отмечают, что «у некоторых общественных организаций такая позиция, что раз они создались, то администрация должна и финансы искать, и находить, и что-то выделить. А мы учим их тому, что они создаются не для этого. Общественная организация создается для объединения интересов, и она сама решает проблемы» (власть).

Всвязи с такой позицией — ориентацией НКО во многом на собственные силы при решении финансовых проблем — отдел активно поддерживает проводимые в муниципалитете семинары по грантовым ресурсам. И хотя

всамом отделе нет специалистов, способных оказывать помощь при написании заявок, отслеживать информацию о грантовых возможностях, эта структура принимает участие в проводимых на территории муниципалитета семинарах. «У нас здесь есть женский ресурсный центр, он очень часто проводит обучающий семинар о том, как искать ресурсы… совсем недавно в январе этого года на базе нашего филиала университета Герцена проходил совместный с финнами семинар, куда мы тоже приглашали общественные организации. Мы участвуем в проведении таких семинаров» (местная власть). При этом администрация все же поддерживает ряд НКО и материально: «Если бы город нам не помогал, я считаю, общественность, она затухает, вся инициатива. И финансирование с их стороны есть, программы есть. И сейчас подписана программа по приграничному сотрудничеству очень хорошая. И там почти в каждом мероприятии, где они с нами сотрудничают, они выделяют нам деньги» (НКО). Интересным представляется наличие «обратной связи». Например, «традиционные» НКО, которые поддерживают те или иные социально незащищенные слои населения, несомненно, не могут оказать «ответную услугу» администрации. Но они регулярно публикуют благодарственные письма в местных средствах массовой информации: «на администрацию нам грех жаловаться. Прекрасно относятся к нам. Нам выделили много вспомогательных средств. Нам также очень хорошо помогают депутаты. Когда нам кто-то, например, из депутатов помогает, мы так и говорим людям, от кого эта помощь. И в газеты пишем письма благодарственные. Это единственное, что мы можем оказать им» (НКО). Напротив, другие НКО, которые могут быть чем-то полезны администрации, привлекаются последней, например, для представления муниципалитета вовне: «наша организация уже везде первая на всех областных конкурсах стала, в российских конкурсах мы тоже участвуем. Мы представляем уже город» (НКО).

По результатам круглых столов отдел готовит отчеты, а первое мероприятие также снимало местное телевидение, «чтобы все знали, что мы вот такие вот круглые столы проводим» (местная власть). Вообще сотрудники отдела считают, что одним из их несомненных достижений является изменения отношения к общественным организациям со стороны администрации. Так, в 2004 г. общественные представители НКО впервые стали участниками мероприятия по подведению итогов развития муниципалитета. Произошло это «благодаря тому, что стали признавать общественные организации, потому что и отдел работает с ними» (местная власть). Также отдел стал выполнять функции консультационного центра для других подразделений администрации: «К нам и из других отделов стали приходить, и консультироваться, советоваться, что касается общественных организаций» (местная власть).

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	35

(III) Стимулирование общественных инициатив

Еще одной формой работы администрации Выборгского района с НКО является своеобразное стимулирование общественных инициатив с целью как решения острых социальных проблем, так и создания позитивного имиджа муниципалитета. Примером первого может служить инициированное местными органами власти создание Молодежной думы. Сотрудники отдела принимали участие в совместном со Швецией проекте «Женщины и молодежь в политике». В рамках данного проекта необходимо было выявить социально значимую проблему муниципалитета. И рабочая группа, состоявшая из представителей администрации и депутатов местного парламента, посчитала, что «активность у нас у молодежи низкая, хотелось бы эту тему пересмотреть» (местная власть). Опыт Швеции показал, что решением данной проблемы могло бы стать создание молодежного парламента. И после ознакомления с деятельностью подобного рода организации в этой скандинавской стране представители группы — депутаты и сотрудники администрации — выступили в своих органах власти с инициативой создания Молодежной думы в Выборге. «Мы приехали, и депутаты выступили у себя на муниципальном собрании, а мы здесь, в администрации. Нас поддержали и там, и там» (местная власть). После этого члены инициативной группы «вышли к молодежи, очень много и в школах выступали, в учебных заведениях» (местная власть). После этого была создана комиссия, «в которой были и представители молодежи, и администрации, и депутаты», с целью разработки устава новой организации. И «общими усилиями вот все это было создано, детище наше» (местная власть). Возникшая по инициативе властных структур данная общественная организация активно привлекается для проведения тех или иных социально значимых акций и мероприятий. И все это происходит под неусыпным оком администрации. Однако основная цель была достигнута — так или иначе учебные заведения города больше не остаются в стороне от местных проблем.

Как уже указывалось, поддержка ряда НКО — в первую очередь занимающихся развитием культурных инициатив — приносит администрации и свои дивиденды. Участие некоммерческих организаций в различных конкурсах и фестивалях поднимает престиж муниципалитета, а призовые места становятся гордостью не только самих организаций, но и местной власти. Поэтому «сейчас даже неизвестно, кто больше заинтересован в том, чтобы это дальше двигалось. То есть сейчас даже пошла такая тенденция, что администрация нас больше толкает: “давайте, давайте, давайте”» (НКО).

Таким образом, в Выборгском районе под влиянием федерального дискурса сложилась модель взаимодействия местных органов власти и НКО, которую отличает большая активность местной администрации. Это приводит к тому, что все НКО находятся под постоянным контролем со стороны власти и занимаются исключительно культурными проектами «самодеятельности» или решения социальных проблем. При этом о контроле власти со стороны НКО и их автономии речь не идет. Со своей стороны, НКО также довольны таким положением вещей, поскольку могут использовать власть в своих интересах и решать свои проблемы. В таких условиях понятие гражданского общества выхолащивается, лишается большинства своих изначальных элементов и свойств.

Выводы

Сравнительный анализ восприятия регионами федерального дискурса о гражданском обществе, сформулированного на Гражданском форуме 2001 г., показал, что обсуждаемый дискурс наложился на совершенно разные региональные контексты. Во многих регионах к этому моменту уже сложились более или менее развитые формы взаимодействия НКО и органов власти. При этом они интерпретировались респондентами в том числе и в терминах гражданского общества, его развития, функционирования и т. п. Источниками этой риторики до 2001 г. служили в основном демократически ориентированные лидеры НКО (Псковская область) и представители органов власти (Калининградская область), общероссийские сети НКО, а также иностранные фонды, проводящие тренинги и финансирующие проекты НКО. В этом смысле американские фонды оказались более значимыми для восприятия дискурса гражданского общества, чем европейские программы, которые в основном финансировали проекты региональных и местных органов власти.

Сопоставление периодов развития и конфигурации сектора НКО в выбранных регионах позволяет сделать вывод о том, что, вероятнее всего, риторика гражданского общества изначально была развита среди активистов, представителей НКО и затем уже активно транслировалась в общество и органы власти. Источниками ее распространения было демократическое движение конца 1980-х — начала 1990-х годов, яркие представители которого побеждали на выборах. Формирование общей идентичности некоммерческого сектора в категориях представительства гра-

36	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 3, 2 0 0 5

жданского общества осуществлялось через сетевое взаимодействие, а также тренинги различного рода фондов (прежде всего американских, а также через российские сети НКО). Однако по мере формирования механизмов взаимодействия с органами власти риторика гражданского общества постепенно стала отходить на второй план. Одновременно конфликт между НКО и гражданским обществом, с одной стороны, и государством — с другой, стал терять актуальность. Случай Псковской области, в котором «конфликтный» дискурс до сих пор определяет стратегию НКО в политическом пространстве, демонстрирует скромный уровень развития механизмов взаимодействия

собластной властью. В остальных случаях наблюдается постепенный отход от «конфликтной» модели НКО как института гражданского общества. Так, в случае Республики Карелия и Новгородской области подобная риторика

сочевидностью находится на периферии.

Характер восприятия дискурса гражданского общества в регионах воспроизводит своего рода «волны» роста внутри сектора НКО. Процесс обретения ими институциональной устойчивости и автономии проходит с разной скоростью в зависимости от констелляций региональных политических факторов. В Республике Карелия и Новгородской области третий сектор быстро осознал преимущества сотрудничества для достижения своих целей, и дискурс о «конфликтном» гражданском обществе стал периферийным. Различия в этих двух случаях состоят в том, что в первом тема гражданского общества изначально не была доминирующей среди НКО, так как в регионе реализовывались преимущественно программы европейских фондов. Во втором случае можно говорить о более скоротечных, «спрессованных» процессах трансформации гражданского общества под влиянием мощной поддержки американских фондов и изначально тесного сотрудничества с органами власти.

Калининградская область представляет собой смешанный тип, в котором на уровне риторики все еще важно упоминать о «конфликтном» характере взаимоотношений гражданского общества и государства, причем как со стороны НКО, так и со стороны отдельных представителей власти. Но публичная дискуссия развивается вокруг необходимости реализовывать «гражданское общество на практике», т. е. решать конкретные проблемы населения, в том числе через тесное взаимодействие НКО и власти.

Гражданский форум со своим «федеральным» видением проблем в большинстве регионов не смог существенным образом повлиять на сложившиеся практики взаимодействия НКО и органов власти. Однако в первый момент могло показаться, что такие изменения на региональном уровне произошли. Сам факт обращения к тематике гражданского общества со стороны федерального центра был воспринят региональными властями как своеобразное руководство к действию. Последние начали предпринимать активные попытки выстраивания новых механизмов взаимодействия с НКО. Однако в большинстве случаев эти попытки не привели к значимым изменениям. К 2001 г. в регионах уже сложились свои формы взаимодействия, которые стали следствием внутрирегиональной динамики развития, а не привнесенного «сверху» дискурса.

Так, в Псковской области региональным органам власти удалось наладить взаимодействие с НКО благодаря тому, что последние, как выяснилось, обладают уникальными навыками проектного менеджмента. Тот же целевой подход к решению социальных проблем уже давно доминирует в Новгородской области и Республике Карелия, активно развивается в Калининградской области. При этом возник такой подход в силу внутренних региональных причин, а не действий федеральных властей. К ним в первую очередь относится международное сотрудничество регионов, в котором НКО, как оказалось, играют не последнюю роль и которое побуждает региональные органы власти стремиться к эффективности в ходе реализации социально значимых проектов. Вторым фактором является принцип прямой выборности губернаторов, который требует, чтобы власть для обеспечения легитимности собственных действий в глазах населения успешно решала социальные проблемы в регионе и в том числе умело использовала потенциал и знания НКО в процессе выработки политических решений.

Оба эти условия сейчас находятся под угрозой: МИД РФ пытается ограничить международное сотрудничество регионов, а прямая выборность губернаторов была ликвидирована в рамках политической реформы осенью 2004 г.

При этом культивирование дискурса гражданского общества на федеральном уровне вряд ли сможет заменить собой действительно значимые факторы взаимодействия между НКО и региональными органами власти. Это окажется либо бессмысленным и не будет иметь никаких последствий (как в случае регионов с уже развитыми формами взаимодействия), либо может воплотиться в формы, очень далекие по своему содержанию от изначального понятия гражданского общества. Такой сценарий особенно вероятен там, где эффективное взаимодействие до сих пор не налажено или будет налаживаться новыми (назначенными) региональными лидерами. В этом смысле показательным является случай Выборга: неразвитость эффективных форм сотрудничества до начала 2000-х годов и навязывание риторики гражданского общества из федерального центра привел к интенсивной совместной работе органов власти, создающих для НКО тепличные условия, и совершенно аполитичные, «беззубые» инициативы «народной самодеятельности».

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	37

Монополизация дискурса и навязывание своей интерпретации гражданского общества федеральным центром, которое наблюдалось в частности при обсуждении проекта создания Общественной палаты на федеральном уровне, также довольно опасна. Она отнимает у некоммерческого сектора жизненно важный источник идентичности, основанный на независимости НКО от государства и невмешательстве государства в дела гражданского общества. К тому же, как показывает региональный опыт, обращение органов власти к «гражданской» риторике оказывает позитивное воздействие тогда, когда стороны в процессе дискуссий и обмена информацией достигают консенсуса относительно значимости НКО для власти и общества. Если же государство присваивает себе право решать, кто и на каких основаниях может считаться представителем гражданского общества, а кто нет, это неизбежно негативно влияет на развитие третьего сектора. Дело не в том, что должно быть отнесено к «гражданскому обществу», а что нет, — а в том, насколько стороны взаимодействия понимают друг друга и могут эффективно сотрудничать при условии признания интересов и равенства друг друга. А этого вряд ли можно добиться директивными методами. Единственная возможность — это долгая и кропотливая ежедневная работа, направленная на налаживание взаимопонимания и партнерства. И желательно на региональном уровне.

Примечания

1 См. подробнее об этом: Белокурова Е. Концепция гражданского общества и современная российская политика // Полит. наука. — 2003. — № 1. — С. 85.

2 Там же. — С. 81.

3 Lane J.-E., Ersson S. The New Institutional Politics. Performance and Outcomes. — London and New York, 2000.

4 Арато А. Концепция гражданского общества: восхождение, упадок и воссоздание — и направления для дальнейших исследований // Полис. — 1995. — № 3. — С. 48—57.

5 См.: Duka A. et al. The Protest Cycle of Perestroika: the Case of Leningrad // Intern. Sociology. — 1995. — Vol. 10. — № 1. — March. — P. 85.

6 О важности ценностей гражданского общества для НКО позволяют судить публикации самих активистов НКО, см.: Беляева Н. Гражданские ассоциации и государство // Социол. исслед. — 1995. — № 11; Гражданское общество — в поисках пути / Ред. А. Сунгуров. — СПб.: Центр «Стратегия», 1997.

7 Bauer R. Intermadiare Hilfesysteme personbezigener Dienstleistungen in zehn Lander // Verbandliche Wohlfahrtspflege im internationalen Vergleich. Opladen: Westdeutscher Verlag, 1987. — S. 87.

8Меркель В. Теории трансформации: структура или актор? // Повороты истории. — СПб.: Летний сад, 2003. — Т. 1. —

С.55—88.

8а Здесь и далее: (НКО) — респондент является представителем некоммерческой организации, (власть) — респондент представляет региональные органы власти. В цитатах сохранены особенности речи респондентов.

9 Порог Европы. Влияние трансграничного сотрудничества на региональное экономическое развитие Псковской области / Ред. Л. Шлосберг. — Псков: Центр «Возрождение», 2004. — С. 15—16.

10Подробнее об этом см. гл. 7. «Псков: неустранимый конфликт» в: Гельман В. и др. Автономия и контроль: реформа местной власти в городах России, 1991—2001. — СПб.; М., 2002. — С. 277—318.

11Подробнее об этом см.: Морозов А. Избирательные технологии и административный ресурс: псковский рецепт сохранения власти // Выборы и проблемы гражданского на Северо-Западе России. — 2001. — С. 60—65. — (Рабочие материалы / Моск. Центр Карнеги; № 5).

12Гельман В., Попова Е. Региональные политические элиты и стратегии региональной идентичности в современной России

//Центр и региональные идентичности в России / Ред. В. Гельман, Т. Хопф. — М.; СПб.: Летний сад, 2003. — С. 187—254.

13Прусак М. Подходы к формированию гражданского общества в России: Новгородский аспект // Гражданский форум / Ред. Ю. Солонин. — СПб. — 2002. — Вып. 2. — С. 63.

14Владимиров М., Григорьева Н., Язепова О. Областная общественная палата: идеология, технология, практика // Управленческое консультирование. — 2003. — №1. — С. 48.

15Петро Н. Взлет демократии: новгородская модель ускоренных социальных изменений. — М.: Логос, 2004. — С. 231—138.

16Прусак М. Указ. соч. — С. 68.

38	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 3, 2 0 0 5

Представительство общественных организаций в партийных списках на выборах региональных законодательных собраний, декабрь 2003 — октябрь 2004 г.

Григорий Голосов

В большинстве теорий демократии, и особенно в рамках наиболее влиятельной на сегодня «плюралистической» модели 1, политические партии рассматриваются как посредники между государством и гражданским обществом. Артикуляция интересов на социетальном уровне ведет к формированию организационной структуры, которая ложится в основание партийной системы непосредственно (за счет таких механизмов, как коллективное членство) или опосредованно. Наиболее общее описание опосредованных механизмов интеграции структур гражданского общества и партийной системы дано в теории «организационной инкапсуляции»2. Особенно важную роль организационная инкапсуляция играет в сложных, мультиэтнических и поликонфессиональных обществах 3, к числу которых, безусловно, относится Россия. В таких обществах, как показал Лейпхарт, выживание либеральной демократии во многом обеспечивается так называемыми «колоннами», где в основании лежат структуры гражданского общества, над ними надстраиваются партии, а уровнем выше располагаются политические и административные структуры.

Понятно, что связь между гражданским обществом и политическими партиями осуществляется по-разному в разных национальных контекстах. Однако есть эмпирический индикатор этой связи, который можно использовать почти повсеместно. Это выдвижение представителей общественных организаций в качестве кандидатов от политических партий на выборах. С одной стороны, принимая известное определение политической партии как преимущественно электоральной ассоциации 4, следует констатировать, что выдвижение кандидатов лежит в центре партийной активности вообще. С другой стороны, персональный состав кандидатского корпуса отражает программные приоритеты партии способом, прямо указывающим на ее социетальную базу, в том числе и в гражданском обществе. Отсюда — принципиальная важность анализа кандидатского корпуса для понимания связи между гражданским обществом и демократической политикой.

К сожалению, до самого последнего времени вытекающие из этого тезиса исследовательские задачи не только не ставились, но и не могли быть поставлены в России. Причина состоит в том, что партии играли довольно скромную роль в российской электоральной политике. Их влияние на формирование и деятельность исполнительной власти было и остается ничтожным, что отражает некоторые особенности российского институционального дизайна 5. Основной сферой активности партий в течение длительного времени оставалась нижняя палата национальной легислатуры, Государственная дума. В принципе, взаимосвязи между партиями и общественными организациями можно было отслеживать по думским выборам. Однако ясно, что это не оптимальное эмпирическое поле, поскольку гражданские структуры в основном действуют на местном, низовом уровне, на котором проблемы, играющие центральную роль на общероссийской электоральной арене, оказываются практически несущественны.

Существует эмпирическое поле, которое в значительно большей степени адекватно данной проблематике, — выборы региональных законодательных собраний. Проблема состоит в том, что и на этом поле политическим партиям не удалось утвердиться в качестве важных игроков. Средняя доля партийных выдвиженцев в региональных легислатурах сократилась с 21,8% по итогам выборов 1995—1999 гг. до 14,3% по итогам выборов 1999—2003 гг. Эта ситуация коренным образом изменилась лишь после того, как федеральный законодатель обязал регионы избирать не менее половины депутатов легислатуры или одной из ее палат по пропорциональной, партийно-спи- сочной системе. Действительно, по итогам тех выборов, которые прошли после введения указанной нормы в действие (с декабря 2003 по март 2004 г.), средняя доля партийных выдвиженцев в избранных легислатурах достигла 82,8%. Разумеется, остается открытым вопрос о том, привел ли этот количественный скачок к каким-то качественным изменениям на российской политической арене. Однако эмпирическое поле для поиска ответа на этот вопрос теперь открыто.

Задача настоящей статьи, собственно, и состоит в том, чтобы провести первичный анализ сформированного на региональных выборах 2003—2004 гг. эмпирического массива, а на этой основе выявить уровень представительства общественных организаций в партийных списках, а также объяснить наблюдаемые явления. В первой части статьи я вкратце охарактеризую предысторию участия общественных организаций в региональных выборах (1993— 2003 гг.). Далее будет описано эмпирическое поле исследования, что включает в себя обзор институциональных

Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	39

условий, создающих рамки для участия общественных организаций в выборах региональных законодательных собраний, а также краткий анализ самих этих организаций. В третьей части статьи проделан предварительный анализ и на этой основе — сформулирована основная гипотеза исследования. Для проверки этой гипотезы в четвертой части статьи содержательно проанализированы поля партийных альтернатив на региональных выборах. Здесь же содержится статистический анализ. Статью завершает общая интерпретация полученных результатов.

Общественные организации и выборы в регионах России

Современному этапу электоральной политики в России предшествовал длительный период, в течение которого правовое различие между общественными организациями и политическими партиями было нечетким. Собственно говоря, до принятия в 1997 г. федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» такое различие отсутствовало. Любая общественная организация имела право выдвигать кандидатов на выборах, если это предусматривалось ее уставом. Такие положения были, судя по всему, включены в уставы большинства из сотен организаций, зарегистрированных на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях. Понятно, что это открывало широкие возможности для непосредственного электорального участия общественных организаций. Понятно и то, что в результате их заинтересованность в поддержании систематических связей с партиями была невелика.

Отсюда — такая характерная особенность региональных выборов 1993—1995 гг., как массовое участие кандидатов, непосредственно выдвинутых общественными организациями. Среди этих организаций преобладали структуры, унаследованные из советской эпохи, когда они составляли часть массивной системы политической мобилизации, обслуживавшей нужды коммунистического режима. Это прежде всего отраслевые профсоюзы и их региональные федерации, организации ветеранов и инвалидов (такие как советы ветеранов труда, вооруженных сил и правоохранительных органов и Всероссийское общество слепых), молодежные организации (главным образом региональные подразделения официального правопреемника комсомола — Российского союза молодежи), а также женские организации, опять-таки, как правило, связанные с созданной при Горбачеве сетью женсоветов. Уровень электоральной вовлеченности этих организаций был довольно высоким. Например, ветеранские организации участвовали более чем в трети выборов, а профсоюзы — более чем в четверти.

Названный выше закон заметно ограничил возможности непосредственного электорального участия общественных организаций, введя в сферу электорального правового регулирования понятие «политического общественного объединения» (ПОО). Согласно закону ПОО должны были пройти перерегистрацию в новом качестве, а для этого принять новые уставы, в которых прямо постулировались бы политические цели и участие в выборах как средство их достижения. В то же время профсоюзы и многие другие общественные организации лишались права участвовать в выборах. Правда, при этом в распоряжении общественных организаций оставался достаточно длительный переходный период, в течение которого они могли перерегистрировать свои уставы. Дополнительный временной лаг давало приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Да и само определение ПОО, содержавшееся в законе, оставляло довольно широкий простор для интерпретаций. Скажем, в Курганской области в качестве ПОО была зарегистрирована (и участвовала в выборах) «Областная общественнополитическая партия садоводов». В целом, однако, закон 1997 г. оказался довольно эффективным средством ограничения электорального участия общественных организаций. Многие их представители, не желая подвергать себя рискам, сопряженным с двусмысленностью правовых норм, предпочли стандартные для того этапа способы входа в избирательную кампанию — выдвижение группами избирателей и самовыдвижение.

Альтернативное объяснение состояло бы в том, что общественные организации советского типа, постепенно отмирая, утрачивали потенциал к электоральному участию и помимо электоральной инженерии на федеральном уровне. К сожалению, в моем распоряжении нет достаточных эмпирических данных для проверки этой гипотезы. Факт состоит в том, что в течение электорального цикла 1995—1999 гг. профсоюзы участвовали чуть более чем в 20% региональных законодательных собраний, а организации инвалидов и ветеранов — в 11,4% этих выборов.

Вобоих случаях, стало быть, имело место заметное снижение электоральной активности.

К1999 г., когда закончился предусмотренный законом переходный период, эпоха непосредственного участия общественных организаций в выборах подошла к концу. В течение следующего электорального цикла (1999— 2003 гг.) они почти не выдвигали кандидатов. Впрочем, я уже отмечал выше, что и активность политических партий, т. е. тех самых ПОО, на поощрение которых как будто был направлен закон, к 2003 г. почти сошла на нет.

Политический режим, который начал формироваться в России после назначения на пост председателя правительства В. Путина, сделал укрепление партийной системы одним из своих приоритетов. Это нашло отражение в

40	Ð À Á Î × È Å Ì À Ò Å Ð È À Ë Û	№ 3, 2 0 0 5

двух важнейших правовых актах, принятых в 2001—2003 гг., — законе «О политических партиях» и новой редакции федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме». Первый из этих законов еще более сузил круг возможных участников выборов, обязав ПОО — те из них, которые желали и далее выдвигать кандидатов, — преобразоваться в партии путем выполнения целого ряда требований к их политическим установкам, численности, территориальной распространенности и пр. Кроме того, закон признал в качестве возможных участников выборов на региональном уровне лишь отделения федеральных партий и созданные ими блоки, запретив участие в выборах региональных партий. Второй из этих законов, в частности, ввел норму об избрании не менее половины депутатов региональных законодательных собраний по пропорциональной системе. В совокупности эти законы не только полностью перекрыли пути к самостоятельному электоральному участию общественных организаций, но и ограничили возможности их представительства на индивидуальной основе. Дело в том, что в большинстве регионов реформы избирательной системы были проведены таким образом, что число округов сократилось. А это значит, что для сохранения прежнего уровня представительства общественные организации должны обратиться к политическим партиям. С другой стороны, новая роль политических партий на региональном уровне как будто создает стимулы к поиску дополнительных баз поддержки, в качестве которых в большинстве электоральных демократий и выступают структуры гражданского общества. Реализуются ли эти стимулы в России?

Эмпирическая база исследования

Эмпирической базой исследования послужили выборы региональных законодательных собраний, которые прошли (или были назначены) на период с декабря 2003 г. по первую половину октября 2004 г. Всего таких выборов было 17. Выборы в двух регионах, Карачаево-Черкесии и Вологодской области, были исключены из-за недостатка релевантных данных, о чем подробнее будет сказано ниже. Из 15 выборов, включенных в настоящее исследование, 14 проводились по смешанным избирательным системам. Один регион, Свердловская область, избирает нижнюю палату своей легислатуры по пропорциональной системе на основе ротации (по 14 депутатов каждые два года), а верхнюю, состоящую из 21 депутата, — по системе простого большинства в одномандатных округах на четыре года. Это означает, что в марте 2004 г. должны были быть избраны 14 депутатов по партийным спискам и 21 в округах. Величины пропорциональных округов в остальных регионах варьировали от 9 до 55 мандатов, причем лишь в двух регионах, Калмыкии и Волгоградской области, количество «списочников» превысило количество «окружников» более чем на единицу. В 14 регионах применялись системы распределения мест между партийными списками, аналогичные принятой на выборах Государственной думы РФ: простая квота и наибольшие остатки с «заградительным барьером». Барьеры варьировали от 5 до 10 процентов. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе законодатель, не установив «заградительного барьера», в то же время воздержался от применения принципа наибольших остатков при распределении мест, что при величине округа 9 создало эффективный барьер на уровне 11.(1)%. Наблюдалась также вариация по формам списков: в 12 регионах — единые закрытые *, в одном (Калмыкия) — единые открытые, в двух (Марий Эл и Мордовия) — закрытые с делением на территориальные подгруппы, т. е. подобные применяемым на выборах Государственной думы РФ.

Предметом настоящего анализа являются партийные списки. Поэтому в дальнейшем я отвлекаюсь от выборов во всех округах, кроме пропорциональных. Списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями и избирательными блоками, были почерпнуты мною из следующих источников: официальные интернет-сайты региональных избирательных комиссий, созданные на основе ГАС «Выборы» в соответствии с Постановлением ЦИК РФ от 12 сентября 2003 г. (9 источников); другие официальные интернет-сайты избирательных комиссий (3 источника); электронные и печатные СМИ (4 источника). Они перечислены в приложении к настоящей статье. Следует отметить, что информация с интернет-сайтов была получена во время соответствующих избирательных кампаний и на некоторых из них она отсутствовала уже в момент написания настоящей статьи. Причина исключения из настоящего анализа двух регионов состоит в том, что по этим регионам мне не удалось обнаружить удовлетворительных публикаций партийных списков. Следует отметить, что и по 15 регионам, включенным в выборку, мне не удалось устранить некоторые лакуны. Наиболее важные из них — списки «Единой России» и избирательного блока «Засечный рубеж — Партия “Родина”» на выборах Тульской областной думы, и список ЛДПР на выборах Государственной думы Ярославской области.

* Разница между открытыми и закрытыми списками состоит в том, что в первом случае избиратель имеет возможность проголосовать только за список кандидатов в целом, а во втором — за того или иного кандидата, включенного в партийный список.