Доклад о человеческом развитии в Центральной Азии. Доклад ПРООН. М., 2005. 301 с

Глава 1

Введение

«Чтобы выжить, центральноазиатские республики должны объединиться. Региональное объединение должно стать национальной заботой всех центральноазиатских государств.»

ЧингизАйтматов1

Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности

СукреплениемСССР

ЦентральнаяАзия былаинтегрированавсоветскуюкоманднуюэкономику, ногеографическии экономическиоставаласьоторванной отцентрасоветской

империи

Начинаясконца1990хгг.сильнопострадаласферачеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческой безопасности

Одинизосновных общихвызовов–на- лаживаниерегиональногосотрудничества

Центральная Азия2 – центральный регион Евразии

Веками Евразийский континент простирался как единое географическое и экономическое пространство от берегов Тихого до Атлантического океана, от арктических морей до кончика Индийского субконтинента. Транспортное сообщение, связь и торговля через это обширное пространство всегда были трудны и опасны: они не только требовали больших финансовых и временных затрат, но и осложнялись природными препятствиями, изменяющимися границами и прерывались войнами. И тем не менее Евразийский континент соединял разные народы. Самым известным маршрутом был знаменитый Шелковый путь из Китая в Европу. Находясь в географическом центре Евразии, Центральная Азия была важнейшим регионом. Ее оазисы служили промежуточными остановками на торговых путях. Ее империи рождали завоевателей или становились трофеями вражеских армий. Ее великие города были центрами торговли и науки, а религиозные святыни притягивали паломников со всего исламского мира.

Однако к XIX в. развитие морского транспорта, упадок центральноазиатских и Китайской империй, усиление колониального соперничества между царской Россией и Великобританией привели к тому, что центральноазиатские трансконтинентальные транспортные и торговые пути были заброшены, даже несмотря на стремление великих держав к доминированию в регионе. С укреплением СССР Центральная Азия была интегрирована в советскую командную экономику, но географически и экономически оставалась оторванной от центра советской империи. Она была в большой степени отрезана и от остального мира, включая своих ближайших соседей и исторических торговых партнеров на юге (Афганистан, Иран и страны Южной Азии) и на востоке (Китай и Монголия). В результате этих исторических изменений, сопровождавшихся холодной войной и созданием «железного занавеса» в Центральной Европе, Евразийский континент оказался политически и экономически разорванным на части.

Распад Советского Союза в 1991 г., вызванный множеством порожденных советской системой политических и экономических проблем, крайне негативно повлиял на ситуацию в пяти центральноазиатских республиках – Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане

иУзбекистане. Резко снизилась экономическая активность. Новые границы и конец командной экономики разрушили торговые, транспортные

ифинансовые связи, налаженные в советский период. Регион покинули большое количество

квалифицированных русских специалистов, а также представителей некоторых этнических меньшинств. Прекратились инвестиции и традиционное межреспубликанское сотрудничество в ключевых секторах, особенно в сфере водных и энергетических ресурсов, несмотря на то что из-за своей удаленности от международных рынков и отсутствия выходов к морям новые государства столкнулись с большими проблемами интеграции в мировую экономику. Некоторые из них пережили гражданскую войну и угрозу национальной безопасности. В целом наблюдался резкий рост бедности, упадок системысоциальногообслуживанияисоциальной защиты населения. В дополнение ко всем этим трудностям каждой из стран пришлось формировать новое национальное самосознание, строить государственные институты, а также проводить рыночные реформы, в большинстве случаев силами политических и адми- нистративно-хозяйственных кадров, вышедших из руководства советских республик.

Начиная с конца 1990-х гг., как и в большинстве стран бывшего Советского Союза, в республиках Центральной Азии начался экономический подъем, однако в большей части региона доходыостаютсянижеуровня1990г.Сильнопострадаласферачеловеческогоразвитияиобеспечения человеческой безопасности, а бедность и неравенство достигли гораздо более высокого уровня, чем до распада Советского Союза. Государственное управление остается в основном слабым, а системы социального обслуживания и защиты населения – малоэффективными. Несмотря на все более заметные различия между странами региона, у них есть множество общих проблем, связанных с экономическими, структурными и политическими реформами.

Один из основных общих вызовов – налаживание регионального сотрудничества. Пять центральноазиатских стран, окруженных со всех сторон сушей, не смогут добиться процветания, пока они будут препятствовать движению людей, товаров и информации через общие границы, границы со странами-соседями и остальным миром. Сотрудничество не означает восстановление интеграции с центральным планированием,каквсоветскиевремена.Насамомделеоноподразумеваетразвитиеусловий, при которых границы не будут препятствовать передвижению людей и функционированию рынка посредством торговли и инвестиций, объединению инфраструктуры, использованию водных и энергетических ресурсов, созданию общих систем защиты окружающей среды и

24

Введение

здоровья населения, а также свободному распространению информации.

Сотрудничество становится особенно важным сейчас, после распада советской империи, открывшего новые исторические возможности для реинтеграции Евразийского континента. Мощные державы континента – Китай, Индия, Россия и Европейский союз (ЕС) – теперь больше не разделены наглухо закрытыми границами. Появилась надежда, что мирный Афганистан будет служить мостом между Северной и Южной Азией. Появляются региональные экономические и политические структуры, которые становятся центрами регионального сотрудничества. А современные средства связи, включаявоздушныйтранспорт,телекоммуникации и Интернет, сокращают расстояния с точки зрения как затрат, так и скорости.3

Расположение в центре потенциально целостного континентального экономического пространства (см. Рисунок 1.1) дает возможность Центральной Азии снова стать узлом трансконтинентальных связей. Однако для создания условий, позволяющих региону стать мирной и процветающей территорией, поддерживающей интеграцию евразийской экономики, привлекающей инвестиции и опыт, необходимые для дальнейшего прогресса на базе существующих природных и людских ресурсов, центральноазиатским странам необходимо сотрудничать. Только при условии открытости границ эти

республики смогут вновь стать неотъемлемой частью Евразии и добиться экономического процветания, социального прогресса, обеспечения человеческой безопасности и политической стабильности.

Сотрудничество и интеграция экономик, а также снижение затрат на транспорт и транзит позволят странам Центральной Азии создать более крупные рынки для производства, торговли

иинвестиций, получить более широкий доступ к соседним и международным рынкам. Сотрудничество и интеграция могут также стимулировать стремление правительств этих стран проводить реформы экономики и политической системы. Сотрудничество может способствовать обеспечению населения «региональными общественными благами» (вода, энергия

ит. п.) и помогать в борьбе с «региональным общественным ущербом» (стихийные бедствия, наркоторговля, преступность),4 а также снизит риск приграничных конфликтов и усилит влияние стран региона на международных форумах

ив межрегиональных переговорах.

ОднакоЦентральнаяАзияпо-прежнемусталки- вается с политическими препятствиями на пути сотрудничества и интеграции. Естественно, что впервыегодыпослераспадаСоветскогоСоюза руководители новых республик в основном занимались государственным строительством и болезненным процессом перехода к рыночной экономике. Соответственно, у них были

Центральная Азия: центр Евразии									Рисунок 1.1

Источник:основанонакартепредоставленнойNationalGeographicSociety

ОднакоЦентральная Азияпо-прежнему сталкиваетсясполитическимипрепятствияминапути сотрудничестваи интеграции

25

Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности

Появиласьопасность, лишь ограниченный интерес и возможности чтоправительства заниматься более широкими вопросами. Кро- странрегионаснова ме того, существовало сильное сопротивление сосредоточатсвое каким-либоуступкамвобластивновьзавоеван- вниманиенаглавной ного национального суверенитета. Среди глав краткосрочнойзада- государств постоянно присутствовал дух кон-

че–сохранениина- куренции и недоверия, поддерживаемый убеж- циональнойполити- дениями, что международные и региональные ческойстабильности экономические и политические связи не могут исогласия,анена быть взаимовыгодными – преимущества, кото- болееинтенсивном рых добьется одна страна, обязательно обер-

сотрудничестведруг нутся потерями для другой.

сдругом Несмотрянавсепрепятствия,вплотьдовспышки политического и социального недовольства

вКыргызстане в марте 2005 г. и в Узбекистане

вмае 2005 г., большинство руководителей центральноазиатских республик, казалось, склонялись к более тесному сотрудничеству как на двусторонней основе, так и в контексте региональных структур с участием Китая и России. Кроме того, страны региона стали получать более широкую международную поддержку. В 1990-е гг. Центральной Азии уделялось недостаточно внимания со стороны международной общественности, поскольку основное внимание было направлено на Центральную Европу, гражданские войны и переустройство на Балканах, а также нелегкий переход России к рыночнойэкономике.Ситуацияизмениласьпосле террористических актов 11 сентября 2001 г., когда Центральная Азия вместе с Афганистаном оказались в центре международного внимания как регион с важным геополитическим значением и потенциальными долгосрочными рисками. Новый интерес стало вызывать центральное местоположение Центральной Азии на пересечении евразийских линий геополитической напряженностимежду Востоком и Западом, Севером и Югом, огромные запасы природных ресурсов (особенно энергетических), серьезные экономические и социальные трудности и явные риски политической нестабильности. Крупнейшие страны – соседи Центральной Азии, особенно Китай и Россия, вместе с многосторонними и двусторонними донорами осознали, что развитие регионального сотрудничествдолжностатьрешающимфакторомстабильности и экономического роста.

Однако в результате недавних волнений в Современныеграницы Кыргызстане и Узбекистане появилась опас- республикбылиуста- ность, что правительства стран региона снова новленывсоветские сосредоточат свое внимание на главной крат- временачастобез косрочной задаче – сохранении национальной учетакакихбытони политической стабильности и согласия, а не на былогеографических, более интенсивном сотрудничестве друг с дру- экономическихили гом. Существует и растущая опасность того, что этническихособен- соседние страны и международные партнеры ностей начнут бороться друг с другом за укрепление

своего положения в регионе, вместо того чтобы сообща оказывать поддержку государствам Центральной Азии. Цель данного доклада

– продемонстрировать, что для достижения устойчивых успехов в человеческом развитии и обеспечениичеловеческойбезопасностистранам Центральной Азии и международному сообществу необходимо сотрудничать.

Трудности и перспективы региональногосотрудничества и интеграции

В данном докладе оценивается возможное воздействие экономического сотрудничества и интеграции на человеческое развитие и обеспечение человеческой безопасности в Центральной Азии в условиях, сложившихся после распада Советского Союза. Здесь также рассматриваются новые перспективы, появившиеся благодаря экономическому подъему центральноазиатских экономик наряду с экономикой России, быстрому экономическому развитию и растущей внешней ориентации Китая, а также благодаря большей открытости Афганистана. Прежде всего возникает несколько практических вопросов: как следует определять границы региона, к каким формам регионального сотрудничества и интеграции должна стремиться Центральная Азия и какие основные региональные связи следует рассматривать?

Определениеграницрегиона

Определение региона и его границ – сложная задача по нескольким причинам. В докладе мы в основном рассматриваем пять новых независимых центральноазиатских государств

– бывших советских республик. Причины такого выбора просты: имея общую политическую и экономическую историю, эти страны едины и географически; в течение столетий их соединялипрочныеэтнические,культурныеиязыковые связи.5 Однако важно также отметить, что современные границы республик были установленывсоветскиевременачастобезучетакаких бы то ни было географических, экономических или этнических особенностей.

Границы региона могли бы быть определены и по-другому. Например, поскольку границы между центральноазиатскими республиками и их соседями сейчас намного более открыты, а со временем станут еще более открытыми, то можно было бы определить центральноазиатский регион в более широком смысле, включая в него географически, этнически и (потенциально) экономически связанные с ним регионы

26

Введение

Группы регионов, рассматриваемые в докладе

Источник:ПРООН.

соседних стран. Среди них – Западный Китай, населенный тюркско-уйгурским населением, имеющий общие водные ресурсы и предлагающий новые возможности в торговле; Северный Афганистан, имеющий этнические связи с регионом, общие водные ресурсы и возможности торговли; а также Азербайджан, имеющий тюркские этнические и исламские религиозные традиции, тесные исторические контакты и энергетические и экологические связи через Каспийское море. Однако основные политические и экономические связи Западного Китая, безусловно, с Китаем; будущее Северного Афганистана в долгосрочной перспективе, вероятно, связано с остальной частью этой страны; а настоящие и потенциальные региональные связи Азербайджана установлены в основном со странами Каспийского бассейна и ЮжноКавказского региона.

В то же время внутри центральноазиатского региона, включающего пять республик, одни субрегиональные связи крепче других – например, приграничные связи в Ферганской долине традиционно были очень тесными. И наоборот, высокие горные цепи разделяют территорию Таджикистана на небольшие субрегионы, которые традиционно имели более прочные экономические и этнические связи с соседними странами, а не друг с другом. И можно сказать, что северные и западные регионы Казахстана больше ориентированы на Россию и Китай, чем на центральноазиатских соседей.

Чтобыотразитьестественныесилыпритяжения, в начале доклада в основном рассматриваются пять центральноазиатских республик, а затем и

Рисунок 1.2

другиерегиональныеотношениявсоответствующих разделах (см. Рисунок 1.2). В одних случаях мы будем рассматривать субрегионы внутри Центральной Азии (например, Ферганскую долину). В других – взаимоотношения с основными соседями, особенно с Афганистаном, Китаем, Ираном и Россией. В некоторых случаях для понимания более широкого геополитического контекста, внутри которого происходит развитие Центральной Азии, ключевыми будут взаимоотношения с остальным миром – ЕС и США, а также с Индией, Пакистаном и Турцией. И наконец, в отдельных случаях значимыми могут оказаться другие региональные отношения. Например, бассейн Каспийского моря важен с точки зрения управления газовыми и нефтяными ресурсами в Казахстане и Туркменистане. А так называемая «зона озабоченности», в которую входят большая часть Ферганской долины, Афганистан, Западный Китай, северная часть Пакистана и часть Таджикистана, очень важна при изучении взаимосвязанных областей, больше всего подверженных проблемам нищеты и конфликтов.6

Выборподхода

До сих пор мы использовали термины «сотрудничество» и «интеграция» вместе. Необходимо разъяснить, что мы подразумеваем под этими терминами. Интеграция может обозначать два взаимосвязанных понятия – трансграничную экономическую и социальную интеграцию и трансграничную интеграцию государственных институтов. Высокая степень экономической и

27

Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности

Исотрудничество,и интеграциягораздо ширедеятельности нагосударственном уровнеивзаимодействиягосударствен-

ныхструктур

социальной интеграции обычно обусловлена наличием высокоинтегрированных государственных институтов, которые регулируют и облегчают трансграничные связи.

Сотрудничество, напротив, означает более неформальноевзаимодействиемеждустранамии сравнительнонизкийуровеньинституциональной интеграции, обычно связанный со слабой интеграцией различных видов деятельности. Сотрудничество предполагает менее обязывающие и, следовательно, менее предсказуемые и менее надежные договоренности между партнерами, что, с другой стороны, позволяет им идти на меньшие уступки в области национального суверенитета и свободы действий.

И сотрудничество, и интеграция гораздо шире деятельности на государственном уровне и взаимодействия государственных структур. При рыночной экономике участники негосударственного сектора – фирмы, торговые организации, организации гражданского общества, научные институты, отдельные люди – должны эффективно взаимодействовать и сотрудничать через границы. Цель правительств – способствовать этому процессу.

Существуют ли примеры региональной интеграции и сотрудничества, подходящие для Центральной Азии? Необходимо выбрать адекватный пример для формирования реалистичных

ожиданий, которые не будут омрачены возможными проблемами при реализации.

В качестве примера успешной региональной интеграции, которому могла бы следовать Центральная Азия, часто приводится ЕС. После Второй мировой войны Западная Европа получила мощный политический импульс к объединению при лидерстве двух крупнейших экономик – Франции и Германии. Европа противостояла возможной общей угрозе коммунизма и обрела в лице США защитника и покровителя. Однако в Центральной Азии действуют иные факторы, поэтому модель сотрудничества по типу ЕС в данном случае не совсем уместна (см. Вставку 1.1).

Недавний опыт региональной интеграции развивающихся стран может оказаться более подходящим. С 1974 г. прошли три волны регионального сотрудничества.7 Следуя примеру Европейского экономического сообщества, многие развивающиеся страны в 1960-е гг. вступили в региональные таможенные союзы. Большинство из этих союзов практически прекратило свое существование в 1970-е гг., поскольку партнеры в большинстве случаев были не готовы отказаться от импорта более дешевых и качественных товаров из стран, не входящих в региональную группу. В течение 1980-х и в начале 1990-х гг. продолжающееся расширение и укрепление ЕС, а также Североамериканское

Вставка 1.1

Может ли Центральная Азия последовать примеру европейской интеграции?

ЕСначиналсякакзонасвободнойторговлиизаболеечемполвекапостепеннопревратилсясначалавтаможенныйсоюз,азатемв полностью интегрированный общий рынок и наконец – в валютный союз. Европейская интеграция развивалась в течение многих десятилетий,адаптируяськизменяющейсяэкономическойигеополитическойобстановке.

СуществуетмножестворазличиймеждуЕвропойполувековойдавности,когдабылисделаныпервыешагикевропейскойинтеграции,исовременнойЦентральнойАзией.Следовательно,опытЕСнеможетбытьнепосредственноперенесеннацентральноазиатский регион.ОднакопримерЕСвыявилнесколькофакторов,важныхдляуспехаинтеграции.Во-первых,европейскиестраныимелидве важныеобщиецели:восстановлениеэкономикипослеВтороймировойвойныиобеспечениемираиблагосостояниянабазеобщих принциповдемократииирыночнойэкономики.Во-вторых,общиецелирешительноподдерживалисьполитическойволейдвухклю- чевых стран-лидеров – Франции и Германии. В-третьих, послевоенные экономические условия – быстрый экономический рост и расширяющиесяторговыесвязи–былидостаточноблагоприятны.Инаконец,европейскаяинтеграцияначаласьсостратегического выбора,сделанногостранамисосходнымиэкономическимисистемамииуровнемразвития.

Напротив,отсутствиеобщихцелей,сильнойполитическойволииясноговиденияперспективдолгосрочногосотрудничества,атакже огромные различия в экономических системах и устремлениях стран Центральной Азии, вероятно, сделают процесс интеграции в этомрегионеоченьнепохожимнаопытЕС.ОднакопримерЕвропыпоказывает,чтоеслидляЦентральнойАзиицель–постепенная интеграция,тоболееразвитыеибогатыестраныврегионедолжныпроявитьинициативуистремитьсякэкономическойинтеграции, основанной на общем понимании ее перспектив. Пример Европы также демонстрирует, что со временем у стран региона должно возникнутьстремлениексозданиюпохожихэкономическихсистем.Этоозначает,чтостраны,большедругихотстающиевпереходек рыночнойэкономике,должныбудутдогнатьлидероввреформировании.Такжепомереразвитияинтеграциистраныдолжныбыть готовыотказатьсяотнекоторыхаспектовсвоейавтономии.Иимнеобходимопойтидальшедекларацийонамеренияхиперейтик реальнымдействиям.

Источник:UnitedNations,2004.

28

Введение

соглашение о свободной торговле вызвали новую волну инициатив, включая МЕРКОСУР в Латинской Америке и несколько региональных организаций в Азии (Организация экономического сотрудничества – ОЭС, Южно-Азиатская ассоциация регионального сотрудничества и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии). И снова по тем же причинам, что и в более ранних таможенных союзах, эти договоры были недостаточно результативны. После азиатского кризиса 1997 – 1998 гг. началась третья волна региональных инициатив, в большинстве своем состоявших из двусторонних переговоров в Азии с неясными пока результатами.

Вероятно,самаяподходящаямодельсотрудничества для Центральной Азии – Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы, который был заключен после окончания вооруженных конфликтов на Балканах в конце 1990-х гг. Пакт стабильности был направлен на преодоление последствий регионального конфликта в ЮгоВосточной Европе путем создания важных экономических, социальных и культурных связей. Ключевые особенности развития сотрудничества заключались в лидирующей роли ЕС в качестве спонсора, перспективах будущего вступления в ЕС для стран – участников Пакта изначительнойфинансовойподдержкеэкономического восстановления региона со стороны международного сообщества. И хотя усло-

вия в Центральной Азии серьезно отличаются, широта региональных вопросов, отраженная в Пакте, и эффективный институциональный подход, направленный на принятие тщательно продуманных договоров в конкретных областях и вовлечение многих региональных сил (включая деловые круги и организации гражданского общества), могут оказаться весьма полезными для центральноазиатских стран (см. Вставку 1.2).

В Центральной Азии существуют, по крайней мере, две причины, чтобы начать с сотрудничества и, может быть, только в долгосрочной перспективе стремиться к более интенсивной институциональной и экономической интеграции. Во-первых, несмотря на исторические связи, сегодня центральноазиатские страны отличаются уровнем экономического развития, политической ориентацией, а также структурой экономики и государственных институтов. Этим и обусловлены расхождения интересов и потребностей, которые могут развести эти страны в разных направлениях.

Во-вторых,нафонесоветскогопрошлоговЦен- тральной Азии к интеграции часто относятся с подозрением, будто она подразумевает потерю национальной независимости и самобытности. Примеры других регионов показывают, что сотрудничество и интеграция вовсе не означают исчезновение национальных границ или отказ

Вставка 1.2

Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы

ПактстабильностидляЮго-ВосточнойЕвропыбылподписанвКельневиюне1999г.Восновномдокументеболее40стран-партнеров иорганизацийдекларировалисогласиеподдерживатьстраныЮго-ВосточнойЕвропы«вихусилиях,направленныхнаобеспечение мира,развитиедемократиииуважениякправамчеловека,атакжеэкономики,вцеляхдостижениястабильностивовсемрегионе.» Пактбылнаправленнаустановлениестабильностиврезультатеосуществлениярегиональныхпроектоввследующихобластях:

•Местнаядемократияиприграничноесотрудничество

•Средствамассовойинформации

•Энергетикаирегиональнаяинфраструктура

•Межрегиональноеторговое/инвестиционноесоглашение

•Борьбасорганизованнойпреступностьюикоррупцией

•Миграция,предоставлениеполитическогоубежища/беженцы

Пактстабильности–декларацияпринятияобязательствирамочноесоглашениепомеждународномусотрудничеству.Этоненовая международная организация, у Пакта нет независимых финансовых ресурсов или структур по реализации программ. Пакт служит неформальной политической организацией и форумом для координации деятельности между странами региона, странами-доно- рами,международнымифинансовымиструктурами,представителямиделовыхкруговиобщественнымиорганизациями.Организационно Пакт стабильности опирается на специального координатора с командой в 30 человек. Важнейшая задача координатора

– согласовывать политические стратегии участников, координировать существующие и новые инициативы и избегать ненужного дублированиядеятельностиразличныхструктур.

В соответствии с основным документом Пакта, ЕС, взявший на себя ведущую роль в его поддержке, обязуется привести Юго-Вос- точную Европу «к полной интеграции … в свои структуры», включая, в конечном счете, полное членство. Это, а также щедрое финансированиемеждународнымсообществомпроцессоввосстановления,национальныхреформ,региональногосотрудничества иинтеграциисталиключевымифакторамиуспехавсотрудничестве.

Источник:www.stabilitypact.org.

29

Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности

Трансграничноесотрудничествоозначает,чтоилюди,и различныегосударственныеструктуры

вразныхстранах должныстремиться

квзаимномудоверию

ипринятиюнасебя обязательств

Центральноазиатскимстранам придетсявконечномитогенайти собственныйподход крегиональномусотрудничествуиинтеграции

Еслипериодическив однихобластяхна путисотрудничествамогутвозникатьполитические

илииныепрепятствия,товдругих ономожетпродолжаться

от национального суверенитета. Это не так. Например, между экономиками Европы и США существует тесная экономическая интеграция через Атлантический океан, а интеграция через границу Канады и США еще более прочна. Тем не менее эти страны сохраняют свой суверенитет. Однако трансграничное сотрудничество означает, что и люди, и различные государственные структуры в разных странах должны стремиться к взаимному доверию и принятию на себя обязательств, для того чтобы свести к минимуму проблемы и барьеры, связанные с границами.Договорымеждусоседнимистранами, облегчающие передвижение людей, потоки товаров, капитала и информации, координирующие отраслевую и макроэкономическую политику, экономические структуры, гражданское и конституционное законодательство, подразумевают необходимость разделять некоторые элементы национального суверенитета с партнерами.

Центральноазиатским странам придется в конечном итоге найти собственный подход к региональному сотрудничеству и интеграции. Несмотря на общие угрозы для экономической и социальной стабильности, в настоящее время им не хватает не только сильной политической мотивации и лидерства для углубления региональнойинтеграции,ноивнешнейфинансовой помощи и доминирующего стимула для международных политических сил, к примеру, членство в ЕС. Отстаивая региональное сотрудничество и усилия, направленные на интеграцию, необходимо четко представлять себе все эти ограничения.

Опыт ЕС демонстрирует, что успех достигнут благодаря постепенному процессу интеграции, начиная с маленьких шагов, но при четком понимании конечной цели и сплоченности ведущих участников. Опыт Пакта стабильности показывает, что сильная внешняя поддержка

истимулы в сочетании с небольшими гибкими структурами могут объединить даже страны, имеющие недавнюю историю конфликтов. При реалистичном подходе Центральной Азии нужно начинать с интеграции структур на самом простом уровне, направляя внимание на сотрудничество по широкому спектру вопросов

ивыбирая те направления, на которых можно быстро получить позитивные результаты. Тогда успех будет укреплять доверие, и на основе решенных задач можно будет ставить более крупные долгосрочные цели. Центральноазиатские страны, их соседи и международное сообщество могли бы сообща совершенствовать

иукреплять региональные институты, которые могут стать эффективным инструментом в поддержке регионального сотрудничества.

Выборключевыхнаправлений

Региональное сотрудничество и интеграция часто рассматриваются с точки зрения важнейших экономических связей (торговля, транспорт, транзит и инвестиции и пр.), связей в сфере природных ресурсов (водных, энергетических и экологических); в области национальной безопасности (в т. ч. терроризм, торговля оружием и наркотиками и исламские военизированные группировки).8 В Центральной Азии заслуживают внимания все три направления. Другие важные сферы сотрудничества – миграция, образование, здравоохранение, подготовка к противостоянию стихийным бедствиям, гендерные вопросы и управление. Несомненно, некоторые из этих направлений требуют более тесных связей, чем другие. Однако региональное сотрудничество может способствовать проведению внутренних реформ и формированию структур, не имеющих серьезного межгосударственного значения. На Рисунке 1.3 основные области политики приводятся в соответствие с их региональной или национальной направленностью.

При анализе регионального сотрудничества и интеграции в докладе мы не случайно рассматриваем все основные региональные связи и некоторые вопросы национальной политики. Такой подход объясняется несколькими причинами. Во-первых, все эти области важны сами по себе в плане вклада в человеческое развитие и обеспечение человеческой безопасности. Во-вторых, между многими областями существуют важные связи, например, между торговыми барьерами и вопросами безопасности, водными и энергетическими ресурсами, конкурентоспособностью и достижениями в сфере образования. В-третьих, если периодически в одних областях на пути сотрудничества будут возникать политические или иные препятствия, то в других оно может продолжаться. Это может не только принести значительные прямые выгоды, но также способствовать установлению взаимных связей и доверия, которые со временем откроют путь для более широкого сотрудничества в отстающих областях. Ниже мы приведем краткую оценку каждого из этих направлений политики в свете их значимости для регионального сотрудничества и интеграции. В последующих главах они будут рассмотрены более подробно.

Миграция

В советские времена свобода передвижения граждан была сильно ограничена. Люди перемещались в соответствии с политическими решениями и предписаниями центрального пла-

30

Введение

Направленность политики по основным региональным вопросам

Рисунок 1.3

•Миграция

•Торговля, транспорт, транзит

•Водные и энергетические ресурсы, экология

•Региональная и национальная безопасность

•Инвестиционный климат и финансовый сектор

•Предотвращение стихийных бедствий и антропогенных катастроф

•Здравоохранение

•Образование, языки, знания

•Вопросы национальной политики, например:

–гендерные вопросы

–вопросы управления

РЕГИОНАЛЬНАЯ	НАЦИОНАЛЬНАЯ
	Направленность

Источник:ПРООН.

нирования. После распада Советского Союза значительное число квалифицированных рабочих вернулось на родину. Возникли новые миграционные потоки, в основном из беднейших центральноазиатских стран в Россию, но также

– совсем недавно – в Казахстан. Кроме того, новые границы между центральноазиатскими республиками разорвали традиционные семейные и деловые связи в приграничных районах. Некоторое количество беженцев, лиц, ищущих политического убежища, и лиц без гражданства оказалось не по своей воле или по недоразумению за пределами традиционных мест жительства, не получая вообще (или получая в незначительной степени) правовую и государственную поддержку и защиту. Многие из вопросов человеческого развития, а также проблем и возможностей, возникших в результате миграции, лучше всего было бы решать путем сотрудничества между центральноазиатскими республиками, привлекая к этому соседей, и в особенности Россию.

Торговля, транспорт и транзит

Интеграция торговли – один из важнейших вопросов для Центральной Азии, если регион стремится стать конкурентоспособным и интегрироваться в мировую экономику. Поскольку ни одна из центральноазиатских республик не имеет выхода к морю9, они зависят друг от друга и от своих соседей в вопросах доступа к рынкам. Для торговой интеграции требуются реалистичная и эффективная торговая поли-

тика и соответствующие структуры, надежные транспортные связи и облегчение транзита как на границах, так и внутри стран. Эти вопросы лучше всего согласовывать и решать на уровне всего региона.

Водные и энергетические ресурсы и окружающая среда

Водные и энергетические ресурсы и окружающая среда в Центральной Азии неразрывно связаны. В этом регионе каждая страна щедро наделена одними природными ресурсами и экологическими активами и отчаянно нуждается в других. Поэтому огромное значение имеют естественные и созданные руками человека связи через границы. Распад водной и энергетической системы в Центральной Азии угрожает будущему экономики всего региона, а также экологическому и социальному равновесию. Самый известный пример таких опасностей –катастрофа Аральского моря, принесшая огромныйэкономический,социальныйиэкологический ущерб. Среди других проблем – упадок водной, ирригационной и энергетической систем, растущие риски из-за недостаточной надежностидамбиразделениенаселенияиз-за искусственно проведенных границ (например, в Ферганской долине). Выгоды от регионального сотрудничества в этом секторе могут быть очень велики, а ущерб от регионального конфликта – огромным, если центральноазиатские страны не пойдут по пути сотрудничества друг с другом.

Многиеизвопросовчеловеческого развития,атакже проблемивозможностей,возникшихв результатемиграции,лучшевсегобыло бырешатьпутем сотрудничества

31

Вбудущеебезбарьеров:региональноесотрудничествовобластичеловеческогоразвитияиобеспечениячеловеческойбезопасности

Региональная и национальная безопасность

В условиях растущей взаимозависимости стран

вглобальном масштабе мир и национальная безопасность зависят от региональной стабильности. Ни одно государство в одиночку не сможет бороться с новыми и потенциальными угрозами и опасностями. Региональные усилия могут внести значительный вклад в сохранение как национальной безопасности, так и региональной стабильности. Сотрудничество

вобласти безопасности будет способствовать укреплению доверия и взаимопонимания и одновременно снижать вероятность конфликтов. Оно также поможет поставить заслоны распространению международной преступности и незаконному пересечению границ (включая торговлю людьми, особенно женщинам и детьми, а также наркотиками, оружием и другой контрабандой; отмывание денег).

Инвестиционный климат и финансовый сектор

Инвестиционный климат и финансовый сектор страны – ключевые факторы, определяющие приток внутренних и прямых иностранных инвестиций (ПИИ). При неблагоприятном деловом климате ПИИ очень ограничены, а внутренние инвесторы стремятся переводить свои деньги за рубеж. Однако на активность инвесторов влияют не только события в конкретной стране, но и в значительной степени ситуация в соседних странах. Хорошо развитый финансовый сектор и эффективные региональные платежные системы способствуют улучшению делового климата, увеличивают приток инвестиций и повышают эффективность трансграничных транзакций. Региональное сотрудничество между правительствами поможет обеспечить эффективное функционирование финансовых систем. В то же время региональные бизнес-структуры и банковские ассоциации могут стать серьезным лобби, стимулирующим развитие регионального сотрудничества и интеграции.

Предотвращение стихийных бедствий и антропогенных катастроф

Центральная Азия особенно уязвима для сти-

хийных бедствий и антропогенных катастроф.

Среди стихийных бедствий главную опасность представляют землетрясения и наводнения, которые могут иметь значительные последствия для соседних стран. Среди самых опустошительных антропогенных угроз – международные и региональные сети наркоторговли, преступности и терроризма. Все эти проблемы

вносят свой вклад в трагедии отдельных людей, определенных групп, а иногда – целых государств. Региональные инициативы очень важны для адекватной подготовленности к катастрофам и угрозам, а также контроля над ними и реагирования.

Здравоохранение

ВИЧ/СПИД, туберкулез и другие инфекционные заболевания не признают границ. По всему миру они распространяются вдоль автодорог, идут по следам наркоторговцев и преступных элементов, переносятся мигрантами и туристами. Эта угроза теперь распространилась и на Центральную Азию. Сотрудничество в борьбе с распространением болезней и обмен информацией по социально приемлемым формам их профилактики и лечения имеют особую важность,учитываяприграничныерискиискудные ресурсы, которые каждая страна может выделить на решение этих серьезных проблем.

Образование, информация и языки

Советский Союз обладал передовыми научными организациями и эффективной образовательной системой, в которой ценились строго научная подготовка и глубокие исследования, хотя они и были плохо приспособлены к требованиям современной рыночной экономики. С распадом Советского Союза эта система была подорвана на всей территории Содружества Независимых Государств (СНГ)10, особенно в отдаленных и бедных странах Центральной Азии. Ихотянекоторыенаучныесообщества,объединяющие ученых разных государств, до сих пор сохранились, возможности для обмена знаниями и построения современного общества, основанного на знаниях, очень сократились. Русский язык, бывший языком межнационального общения, по-прежнему широко используется в Центральной Азии, но среди представителеймолодогопоколениявсебольшеуступает место национальным языкам. Нахождение региональных подходов поможет решить общие проблемы в образовании и распространении знаний.

Национальная политика – управление, гендерные и другие вопросы

Множество важных вопросов национальной политики и формирования государственных структур, оказывающие значительное влияние на человеческое развитие и обеспечение человеческой безопасности, не имеют прямого трансграничного значения. Однако даже в области национальной политики и

32