5.3 Концепция социального действия российских государственных служащих

Субстратом государственной власти является корпус государственной службы. Именно он должен обеспечивать эффективное функционирование власти. Вместе с тем, этот корпус представляет собой слепок всего российского общества и задает модельный образ действия для отдельных индивидов групп и социальных институтов. В настоящее время в действиях этого корпуса наблюдаются аномийные феномены, которые оказывают влияние на эффективность функционирования государственной власти.

Нормальное и эффективное функционирование современного общества, как зафиксировано в документе «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», связано с «построением демократического правого федерализма» (как условия развития и самого общества и его индивидов) и «требует создания адекватной … целостной системы государственной службы».¹ Несмотря на то, что в настоящее время в нашей стране сложились необходимые юридические основы функционирования института государственной службы, он продолжает испытывать ряд проблем, которые могут быть сгруппированы следующим образом²:

Первая группа – проблемы структурной несогласованности:

• «отсутствие целостной системы государственной службы»;

• «неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой»;

• «наличие противоречий в законодательстве о государственной службе»;

• «непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы»;

• несоответствие социального положения государственного служащего степени возлагаемой на него обществом ответственности;

• отсутствие адекватной регламентации деятельности ведет к бюрократизации института государственной службы и его информационной закрытости;

Вторая группа – результат структурной несогласованности – низкая эффективность деятельности:

• недостаточная эффективность деятельности института государственной службы;

• «слабое использование современных технологий»;

• как следствие – низкая эффективность механизма предупреждения и нейтрализации аномий (коррупции и т.п.);

Третья группа – проблемы, связанные со снижением престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

Комплекс проблем, стоящий перед государственной службой, требует адекватного разрешения и предопределяет основные задачи, сформулированные в «Концепции…», при этом особо подчеркивается необходимость «создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации»¹.

Главная задача – «приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями»², что предполагает необходимость решения ряда конкретных задач, направленных на четкое структурирование видов государственной службы; создание комплексной нормативной правовой основы; разработку эффективных механизмов проведения кадровой политики; формирование системы управления; обеспечение открытости и регламентация деятельности; повышение доверия граждан к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов; активное использование современных информационных технологий; комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы¹.

Эффективное функционирование государственной службы как социального института, регулирующего деятельность государственных служащих, предполагает:

• во-первых, адаптацию «новых» ценностей в социум;

• во-вторых, согласование целей индивидов и целей социума;

• в-третьих, согласование целей государственной службы (как целеопределяющего социального института) с личными интересами государственных служащих и направление их энергии на служение обществу.

Из содержания «Концепции реформирования государственной службы» следуют основные этические константы, требуемые для осуществления профессиональной деятельности государственного служащего, которые определены в данной работе как элементы этической структуры (экзистенциальный идеал, экзистенциальные нормы, инструментальные цели, инструментальные нормы).

Главный принцип, который можно рассматривать как экзистенциальный идеал государственного служащего, – «служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина» ².

Обеспечивают этот идеал экзистенциальные нормы. Таковыми являются: соблюдение законности и ответственность перед законом государственного служащего; независимость его от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан; его открытость и подконтрольность гражданскому обществу; профессионализм и компетентность; должностная субординация при принятии и исполнении решений³.

Для того чтобы государственный служащий выполнял социальные требования (экзистенциальный идеал и нормы), он должен быть инициирован всей системой государственной службы к их осуществлению. В этой связи государственная служба должна создать организационные условия (единство основных требований; стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства; социальная и правовая защищенность государственного служащего; сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий¹), а также систему социальных гарантий и вознаграждений², которые выступают как инструментальные цели государственного служащего. Стремление к достижению инструментальной цели ограничено и мотивировано этикой поведения государственного служащего.³

Анализ «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», как концентрированного выражения современных профессиональных требований к государственному служащему, дает возможность рассмотреть синтетически, в согласованном единстве профессиональные требования и систему регуляторов социального действия российского государственного служащего. Как определено в предшествующих разделах данной работы, в основе социального действия российского государственного служащего лежат следующие регуляторы: организационный, поведенческий, этический. Рассмотрим влияние этих регуляторов на социальные действия российских государственных служащих, определим условия, порождающие аномию и средства ее преодоления, в заключение дадим целостное описание модели регуляции действий чиновника.

Структура взаимодействия индивидов в сфере государственной службы в подавляющем большинстве стран предполагает иерархическую организацию. Не исключением является и Россия. Вместе с тем именно на такое взаимодействие ориентирует российских индивидов организационный регулятор. Поэтому требования профессии согласуются с функционирующим иерархическим регулятором. Между тем, когда взаимодействия между индивидами одной общности статусно не определены, возможно возникновение социальной аномии¹. Причинами статусной неопределенности индивидов во взаимодействии являются следующие: отсутствие в организации системы статусных рангов и поведенческие отклонения в профессиональной деятельности индивидов. Одна причина устраняется посредством создания системы статусной определенности (в государственной службе – это система классных чинов). Другая причина связана с особенностями функционирования поведенческого и этического регуляторов, что необходимо рассмотреть подробнее. Поведенческий регулятор в деятельности государственного служащего проявляется в импульсивности и коллективизме, что противоречит требованию профессии (как целерациональной деятельности). Негативным следствием этого противоречия является то, что целерациональность в поведении чиновников оборачивается отсутствием инициативы, а импульсивность проявляется в низкой технологической дисциплине.

Специфично влияние этического регулятора на взаимодействие и мотивацию индивидов в среде государственной службы. В данной работе установлено, что вместе с этикой убеждения функционируют и условия, определяемые этикой ответственности. В мотивации индивидов побудительные стимулы и осознанные цели типичны для этики ответственности, но организация действий индивидов определяется, чаще всего, этикой убеждения. Взаимодействие же индивидов в основном построено на этике убеждения. В результате, индивид может быть стимулирован стремлением к личному денежному вознаграждению, или моральному поощрению, или к повышению в должности, но его инициатива будет тут же остановлена нормой коллективного взаимодействия – «не выделяйся».

В социуме, в котором интеракция индивидов построена на этике убеждения (а таковой является государственная служба), индивидуальная стимуляция способна породить аномию или разрушить такой социум. Как показано, причина названных явлений состоит в синкретизации этик убеждения и ответственности, что следует из выводов, сделанных в четвертой главе и может быть представлено в виде таблицы (см. ниже табл. 19)

Таблица 19