2. Реформа публічної адміністрації

Реформа органів виконавчої влади. Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи, метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром публічного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України.

Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:

вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;

розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо;

Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Адміністрацією Президента. В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема, слід розмежувати:

1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках – шляхом опитування.

До цих функцій, зокрема, належить:

вироблення та здійснення політики уряду;

прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;

реалізація права законодавчої ініціативи;

обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;

заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.

2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів:

спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;

ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів.

3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечувалися до останнього часу такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Діяльність урядових комітетів мала на меті:

а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів в цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику; в) чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів в процесі формування та реалізації політики уряду.

Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем’єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду.

Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів.

Апарат Кабінету Міністрів має здійснювати такі функції:

а) допомагає Прем’єр-міністру та віце-прем’єр-міністрам в організації роботи уряду;

б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів;

в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів, здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;

д) надає експертні висновки Прем’єр-міністрові та віце-прем’єр-міністрам з питань галузевої політики;

е) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства.

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов’язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку – надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення публічного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.

При розгляді даного питання лекції доцільно проаналізувати також основні етапи становлення, розвитку та сучасний стан органів виконавчої влади в Україні.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності поділу влади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами.

Новий, і мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. На той час уже по-новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно-республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько-виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української РСР", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української РСР, що охоплювали увесь спектр публічного управління.

Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півроку Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою – Прем’єр-міністр, а уся система виконавчо-розпорядчих органів одержала єдину назву органів публічного управління. За Законом УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” від 19 червня 1991 міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще публічного управління. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін “органи виконавчої влади” законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 р. в зв’язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”. Майже одночасно було виданий Указ Президента України “Про міністерство України” .

Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р., і закінчуючи активізацією державотворення у 1995–1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на корегування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).

Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.

Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень – Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень – міністерства, державні комітети та інші органи публічного управління як елементи функціонально-галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів публічного управління, якщо пам’ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема, політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів в особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, – велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам’ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.

Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який був укладений 8 червня 1995 р.

Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.

Політична боротьба щодо форми правління призвела до того, що в 1995 році були закладені підвалини для переходу до президентської республіки. Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що “Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним”. Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів визначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, а й в діючій на той час Конституції. Поряд з цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави стверджувати про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії – центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції – міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.

І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько-публічного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто публічного управління (в особі державних адміністрацій).

Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь-яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла.

Прийнята в 1996 р. Конституція майже на 10 років закріпила президентсько-парламентську форму правління. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Статус міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно-правових актів.

Роль таких актів відігравали Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, юридичною підставою видання Президентом України нормативно-правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас, Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов’язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо.

8 грудня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про внесення змін до Конституції України", який вступив у силу 1 січня 2006 р. Як відомо, цим законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади. На той час доцільність та можливість невідкладного проведення адміністративної реформи вже не викликала сумнівів, а відповідні плани ґрунтувалися на кількох можливих варіантах розвитку подій. Повноваження Президента України значно обмежилися паралельно зі збільшенням обсягу повноважень Верховної Ради України.

Держава перейшла до нової форми публічного правління, навколо якої велися спори, і яка ще не є чітко визначеною з огляду на зміни у законодавстві.

Хоч формально Україна лише перейшла від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми республіки, деякі науковці не погоджуються і з цим твердженням, так як змішані республіки характеризуються сильною президентською владою та контролем парламенту за діяльністю уряду. Крім того, саме парламентська більшість має переваги у формуванні уряду, завдяки чому отримує потужні засоби впливу на всю владу в державі. Це свідчить про посилення ролі парламенту й уряду і послаблення ролі президента, що не є характерним для даного типу республік. Крім того в змішаних республіках уряд, формується безпосередньо Прем’єр-міністром, який його і очолює, а в Україні Кабінет Міністрів повинен був формуватися лише за поданням Прем’єр-міністра Верховною Радою (крім двох міністрів).

З порядком формування Кабміну нерозривно пов’язане і питання про термін його повноважень. За Конституцією 1996 р. уряд формувався на термін повноважень діючого Президента і складав свої повноваження перед новообраним главою держави. У зв’язку з переходом до внутрішньо-парламентського способу формування уряду змінені строк та підстави припинення повноважень уряду. Кабінет Міністрів призначався на строк повноважень Верховної Ради України, складав свої повноваження перед новообраним парламентом, але продовжував виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду.

Вже з жовтня 2010 р. країна перебуває на четвертому, і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади. Коли Конституційний суд України прийняв рішення про те, що реформа 2004 р. у зв’язку з якою Україна змінила форму правління на парламентсько-президентську республіку, була проведена з порушенням законодавства. Суд ухвалив, що вважаються неконституційними зміни 2004 р. та зобов’язав органи державної влади привести нормативно-правові акти у відповідність з Конституцією України 1996 р., яка є основним джерелом для організації та діяльності органів виконавчої влади. Основний закон України включає в себе окремий розділ, який стосується діяльності органів виконавчої влади і уряду та визначає Кабінет Міністрів як центральний орган виконавчої влади в Україні (ст. 113), який є колегіальним і до складу якого входять: Прем’єр-міністр України; Перший віце-прем’єр-міністр; віце-прем’єр-міністри; міністри, які призначаються та звільняються з посад Президентом України: Верховна Рада України дає Президенту України згоду лише на призначення Прем’єр-міністра України.

Безперечно, що перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 року Верховною Радою України було прийнято нову, таку, що відповідає чинній Конституції України, редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 року.

Наступним кроком, що отримав оформлення у вигляді нормативно-правового акта, стало видання Президентом України Указу від 9 грудня 2010 р. N1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади).

З метою забезпечення впровадження єдиного підходу в цій справі, Президентом України затверджені типові положення про міністерство України та про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України.

Для реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади Президентом України утворено Робочу групу з опрацювання питань, пов’язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади На вказану Робочу групу, зокрема, покладено завдання щодо здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовки висновків стосовно оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій.

17 березня 2011р. Законом України "Про внесення змін до Закону "Про Кабінет Міністрів України" ліквідовуються інститути урядових органів, які діють в системі міністерств, а також урядові комітети в системі Кабінету Міністрів, а також пізніше прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 346 «Про ліквідацію урядових органів». У зазначеній постанові міститься перелік урядових органів, які ліквідовано.

Проте зараз ще більша увага всіх прикута до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" прийнятого від 17 березня 2011 року. Його прийняття, без перебільшення, серйозний крок уперед, навіть якщо виходити за межі завдань реформи системи центральних органів виконавчої влади. Адже мова йде про ліквідацію дуже серйозної законодавчої прогалини, яка дозволила побудувати зрозумілу й ефективну систему органів виконавчої влади.

Таким чином, вирішується декілька проблем. Насамперед, йдеться про розмежування політичних та адміністративних посад у системі міністерства та впровадження такої необхідної стабільності у його роботі, оскільки заступник міністра-керівник апарату, на відміну від інших заступників міністра, що є політиками, буде державним службовцем і не підлягатиме звільненню внаслідок припинення повноважень міністра.

Якщо точніше, самим головним державним службовцем у апараті міністерства, який призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців, прийматиме на роботу і звільнятиме з роботи працівників, затверджуватиме за погодженням з відповідним міністром структуру апарату міністерства, представлятиме міністерство у цивільно-правових відносинах тощо.

Закон не передбачає можливості втручання міністра у здійснення діяльності центральним органом виконавчої влади. До тих пір, поки центральний орган виконавчої влади діє на підставі закону. В іншому разі міністр уповноважений порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади, може доручити керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів (а в разі відмови скасувати їх самостійно), порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників тощо.

Реформування публічного управління відповідно до закону дає змогу перетворити систему центральних органів виконавчої влади на керований механізм з чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства, підвищити ефективність та суттєво зменшити використання коштів публічного бюджету на утримання публічного апарату.

Реформування у сфері місцевого самоврядування

У сфері місцевого самоврядування адміністративна реформа передбачає створення нового більш вдосконаленого адміністративно-територіального устрою, через недоліки старої системи, яка ґрунтувалася на засадах радянського поділу, що будувався для організації бюрократичної системи.

Одним з основних недоліків сучасного устрою є те, що на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції.

Трансформація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має спиратися на національний досвід, а також на світову практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:

конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;

унітарної форми публічного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;

сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об’єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;

подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;

одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;

об’єктивної потреби у децентралізації публічного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.

Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

З урахуванням перспективи на цьому етапі було напрацьовано пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приведені у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов’язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.

Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об’єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.

Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.

Реформа публічної служби

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через публічну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням публічної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної публічної служби.

Так, Указом Президента від 11 лютого 2000 року № 208 "Про підвищення ефективності системи державної служби" було утворено при Президентові України Координаційну раду з питань державної служби, а Головне управління державної служби України було визначено центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним безпосередньо Президентові України, яке згодом, як відомо, набуло статусу самостійного центрального органу виконавчої влади. 4 квітня 2000 року Указом Президента України № 599 було затверджено "Стратегію реформування системи державної служби в Україні".

Основними цілями і завданнями публічної служби як інституту української держави є:

• охорона конституційного устрою створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства захист прав та свобод людини і громадянина;

• забезпечення ефективної діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень і компетенції

Для успішної реалізації визначених цілей і завдань публічна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

• верховенство Конституції і законів України;

• пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

• патріотизм;

• професіоналізм і компетентність;

• оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

• політична і релігійна нейтральність;

• відкритість і прозорість.

У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.

Ця частина адміністративної реформи здійснена шляхом прийняття Закону України "Про державну службу". Але на сьогодні розроблено та розглянуто 7 квітня 2011 року Верховною Радою України у першому читанні новий проект Закону України "Про державну службу".

На законодавчому рівні мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності публічних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії.

Щодо захисту публічних службовців, то має бути удосконалене застосування норм і гарантій статусу публічних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища публічних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов’язками фактичного перебування на публічній службі.

З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність публічних службовців щодо виконання своїх професійних обов’язків. З другого - створити чіткий механізм відповідальності публічних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права

Підбиваючи підсумки, слід зауважити про те, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму публічного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи публічного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів публічного управління для здійснення основних завдань.

Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції.

Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.

Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи публічного управління.

3. Реформа адміністративного права.

Магістральним завданням адміністративної реформи 1998 року було втілення в життя принципово нової парадигми взаємовідносин між державою та людиною, згідно з якою влада – це, насамперед, реалізація обов’язків перед громадянином, а не тільки реалізації правомочностей, що зобов’язують громадянина.

На жаль, для нас і сьогодні якісне оновлення і ефективна реалізація норм адміністративного законодавства на практиці ще багато в чому залишається сферою бажаного. Хоч саме у процесі застосування норм цього законодавства реально може бути підтверджена демократичність держави і усієї правової системи. Адміністративна реформа потребувала нового погляду на суспільну цінність і призначення адміністративного права в демократичній, соціальній, правовій державі. Саме тому, враховуючи фундаментальне значення цієї галузі права, на прикінці 20-го століття назріла необхідність проведення її радикального реформування.

Співвідношення понять «адміністративна реформа» та «реформа адміністративного права».

В правовій демократичній державі адміністративне право є однією з найважливіших правових сфер. Теоретичному розвитку даної галузі вітчизняна правова наука приділяє особливу увагу. Протягом останніх двадцяти років з'явилася значна кількість дуже важливих наукових статей, присвячених таким проблемам адміністративного права як: зміст предмету адміністративного права, сутність реординаційних відносин, удосконалення системи публічної служби, адміністративні процедури, адміністративно-деліктне право, адміністративний процес, адміністративна юстиція тощо.

Разом з тим необхідно відмітити, що реформування адміністративного права бере свій початок від часів отримання Україною своєї незалежності. В той же час історичний відрахунок реформування фундаментальної науки починається з створення робочих груп для підготовки Концепції адміністративної реформи та Концепції реформи адміністративного права та проекту Адміністративного кодексу України (розпорядження Кабінету міністрів України від 12 травня 1997 р. № 257-р), по результатам роботи котрих було затверджено указом Президента України від 22 липня 1998 р. "Концепція адміністративної реформи в Україні" та була підготовлена Концепція реформи адміністративного права (проект), зміст якої обговорюється, згадується і по сьогодні на різних наукових конференціях.

З методологічної і практичної точок зору, необхідно наголосити на правильності розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Так як ці дві реформи мали власну мету та призначення. Тим більше, що теоретики та практики часто називали та називають реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ. В той же час хоча Концепція залишилася тільки як проект, адміністративне право від цього не призупинило свій розвиток, основу для якого було вироблено саме в зазначеному документі.

Отже, зауважимо, що реформування адміністративного права в основі мало двояке спрямування.

З одного боку, воно відображало потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мовити, було підпорядковано завданням здійснення адміністративної реформи.

З іншого боку, реформування адміністративного права мало на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права – це конкретний напрямок, чи самостійний елемент адміністративної реформи.

Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітався зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігався з ним.

Доктринальні основи реформування адміністративного права

Принциповим методологічним значенням для проведення реформи адміністративного права було вироблення доктринальних основ щодо предмета цієї реформи.

Предмет реформи адміністративного права не зводився до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не міг бути обмежений.

Насправді, цей предмет складався, як мінімум, із трьох взаємопов’язаних елементів.

Перший ‑ це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права.

Другий ‑ власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права.

Третій елемент ‑ це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні.

Отже, лише єдністю перелічених елементів і слід визначати предмет реформи адміністративного права.

Основоположним в реформі адміністративного права було визначення її предмету.

Цей висновок зумовлювався тим, що:

по-перше, сама Концепція даної реформи була продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адміністративно-правової практики;

по-друге, саме в науці адміністративного права мали бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мали бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і правозастосування.

Реформа адміністративного права була викликана об'єктивною потребою у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії.

Може виникнути природне запитання: чому необхідно було створення саме нової доктрини? Хіба не можна пристосувати якісь застарілі положення попередньої наукової моделі до сучасних потреб і вимог нової держави і суспільства?

Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні конструкції адміністративно-правової науки. Але на теоретико-методологічному рівні, особливо її радянська ідеологія, а також зміст вимагали принципового перегляду й оновлення. І саме через те, що ця наука за своїми ключовими, або інакше ‑ доктринальними, параметрами не відповідала належним чином новим політико-демократичним і соціально-економічним орієнтирам історичного розвитку нашої країни¹.

Ось чому дана Концепція на державному рівні була вкрай важливою, в ній були визначені вирішальні параметри такої доктрини, що в подальшому створили своєрідний концептуальний каркас щодо реформування фундаментальної науки. Разом з тим, як нами вже наголошувалося, вони не знайшли підтримки у законодавця.

Які ж доктринальні моменти були в цій Концепції задекларовані?

Аксіологічний аспект.

По-перше, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища. Оцінка суспільної цінності адміністративного права потребувала суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набував особливого значення саме для адміністративного права.

По-друге, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави.

Гносеологічний аспект.

Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Структурно-системний аспект.

Він мав відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства.

Відсутність законодавчого закріплення Концепції не зупинило реформування адміністративного права. Хоча необхідно констатувати, що брак концептуального документу привів до невпорядкованого реформування окремих інститутів адміністративного права та правових категорій, наявності великої кількості досить неаргументованих наукових пропозицій щодо реформування та удосконалення тих чи інших публічно-правових сфер.

В той же час необхідно також підкреслити, що на протязі останніх десяти років реформа адміністративного прав має і значні ґрунтовні теоретичні напрацювання. На цьому необхідно зупинитися більш докладно.

Кардинальні теоретичні напрацювання таких видатних вчених адміністративного права як: В.Б. Авер’янова, В.К. Колпакова, А.О. Селиванова, І.П. Голосніченко тощо, дали можливість стверджувати про один з доктринальних аспектів зміст якого в тому, що адміністративне право ‑ це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві (вперше публічний аспект адміністративного права було задекларовано в підручнику Колпакова В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України¹).

Інший доктринальний момент виходить з положень ст. 3 Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави".

Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше ‑ примусово-карального призначення адміністративного права, є необґрунтованою і неприйнятною.

Отже, адміністративне право за своїм глибинним призначенням сьогодні визначається не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому ‑ суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права (більш глибоко даний аспект було досліджено в роботах В.Б. Авер’янова¹)

Наступним доктринальним аспектом реформування адміністративного права було визначення предмета адміністративного права.

Фундаторами дослідження предмета сучасного адміністративного права стали такі вчені-адміністративісти як В.Б. Авер’янов та В.К. Колпаков, котрі довели специфічну ознаку предмета адміністративного права – його «поліцентрічність», «поліструктурність»². Суть якої полягає в тому, що предмет адміністративного права складають відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов’язань. Він(предмет) є складним поліструктурним утворенням, до якого відносяться: «відносини публічного управління»; відносини відповідальності за порушення встановлених правил – відносини адміністративної відповідальності; відносини, які виникають за ініціативою об’єктів публічного управління, при їх зверненні до публічної адміністрації – «сервісні відносини». Таким чином складовою предмета адміністративного права є відносини: 1) публічного управління; 2) адміністративних послуг; 3) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; 4) відповідальність об’єктів публічного управління (індивідуальних і колективних) за порушення встановлених публічною адміністрацією порядку і правил³.

Треба відзначити що Київська школа адміністративного права (Колпаков В.К., Кузьменко О.В., Пастух І.Д, Іщенко Ю.В., Горбач О.В. та. ін.) базує свої погляди на останній позиції і даний курс лекцій побудований на публічно-правовій концепції розвитку адміністративного права, так як обмеження предмета адміністративного права тільки колом суспільних відносин сфери виконавчої влади або публічного управління звужує і збіднює як саме адміністративне право, так і його предмет.

Подальшим доктринальним моментом реформування адміністративного права було питання про метод адміністративного права, який розкрився у двох аспектах.

Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набув двох порівняно самостійних форм прояву.

Одна форма прояву імперативного методу стосується регулювання управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб’єктів іншим.

Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами ‑ громадянами і юридичними особами. Тут домінують способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах, її суть проявляється в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу);

б) з іншого  на зазначених суб’єктів покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу);

в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян¹.

Така розвинута сьогодні риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про розвиток якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулювання відносин між публічною адміністрацією і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою.

Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність публічної адміністрації і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Зазначені аспекти були детально розроблені в теоретичних роботах молодих вчених ‑ Дерець В.А., Пухтецької А.А.

Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.

Треба нагадати, що адміністративний договір означає угоду між сторонами з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічноправового, тобто чи мають публічноправовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження.

Адміністративний договір:

1) слугує виконанню публічноправових норм;

2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічноправових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл будівництва);

3) належить до публічноправової правомочності або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок прибирати й очищати вулиці та земельні ділянки)¹.

Перераховані вище доктринальні аспекти досить детально дослідженні та складають підґрунтя адміністративного права.

Запровадження нових підгалузей, інститутів адміністративного права

В той же час сьогодні набули сучасного теоретичного обґрунтування інші інститути та підгалузі адміністративного права. Які отримали цю можливість в результаті проведення на протязі останніх десяти років реформи зазначеної фундаментальної галузі.

Так достало суттєвого обґрунтування позиція про те, що адміністративно-деліктне право відповідає вимогам підгалузі права і може бути представлене як самостійна підгалузь адміністративного права, так як: по-перше, деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, того, що правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як “суверенного” правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування).

Значним теоретичним доробком стало дослідження шкоди та суспільної небезпеки як ознак адміністративного проступку. З позиції онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища зроблено висновок, що поняття “шкода”, “шкідливість”, “суспільна шкода”, “об’єктивна шкідливість діяння” ‑ є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека — це гносеологічна категорія. Її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку — проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах — справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи — це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту.

Доведено існування адміністративно-процесуального права, як підгалузі адміністративного права, яка має а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу. Відповідно, адміністративно-процесуальне право – це підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права ( фундаментальними роботами з цього приводу є роботи Кузьменко О.В., Миколенка О.І, Тищенка М.М. тощо).

Визнано та теоретично обґрунтовано існування інституту адміністративних послуг. Зміст якого передбачає переоцінку характеру взаємовідносин між державою і людиною. Адже "владне розпорядництво" з боку публічної адміністрації, її посадових осіб ‑ це один концептуальний формат оцінки їхніх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.

Дефініція "адміністративні послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами. Ці обов'язки спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння більш повно відповідає новій ідеології "служіння держави" перед людиною. "Служіння" з боку публічної адміністрації — це, передусім, є надання її органами адміністративних послуг. І це цілком закономірно, позаяк сама публічна влада ‑ це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона несе перед ним повну відповідальність. Тут важливо зазначити, що таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше, що відповідатиме подальшій демократизації української держави.

Аргументовано доведено існування інституту адміністративних процедур. Це зумовлено необхідністю захисту прав приватних (як фізичних, так і юридичних) осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Основою зазначеного інституту мав би стати досі не прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, який повинен встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу влади (посадової особи), а порядок надання органами влади адміністративних послуг мав бути закріплений в окремому Законі України «Про надання адміністративних послуг громадянам», які досить не прийняті законодавцем.

Сучасні дослідження також присвячені інституту адміністративного оскарження. Так, однією з форм правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією є інститут адміністративного оскарження, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування (інакше — оскарження в адміністративному порядку).

Як в доктрині, так і на практиці інститут адміністративного оскарження за останні роки зазнав суттєвих змін. Необхідно зважати на гарантоване Конституцією України право на звернення до суду, а також на Рішення Конституційного Суду, який при офіційному тлумаченні частини другої статті 55 Конституції України, встановлено, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб «підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду».

Не применшуючи значення судового захисту прав особи, варто все ж зазначити про важливість збереження і більш активного використання інституту адміністративного оскарження. До прямих переваг цього виду оскарження над судовим можна віднести його економічність, адже воно дешевше і для скаржника, і для держави, оперативність, менша формалізованість. До речі ефективне адміністративне оскарження суттєво зменшує навантаження і на судову владу. Лише в порядку адміністративної оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності. Крім того, необхідно пам'ятати, що суд навіть визнавши рішення, яке оскаржене, незаконним, не може ухвалити позитивне для скаржника рішення за суттю питання замість адміністративного органу, і особа ще чекатиме поки орган виконає судове рішення і прийме відповідний адміністративний акт. У такому сенсі адміністративне оскарження є додатковою гарантією захисту прав та інтересів особи. Саме при розгляді скарги має місце перше реальне спілкування з особою, яка раніше могла не скористатись правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізацію цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. Особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз'яснить особі рішення і тоді вона може погодиться з ним та відмовиться від подальшого оскарження.

Отже, адміністративне оскарження може допомагати у знятті конфлікту між адміністративним органом і особою.

Заслуговують на увагу також теоретичні дослідження інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб. Де проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку. Окремими дослідженнями доводиться, що вину юридичної особи у скоєнні адміністративного проступку слід розуміти як неприкладення юридичною особою зусиль, які допускаються і вимагаються законодавством, для виконання покладених на неї обов’язків, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, а також як невикористання наданих прав і можливостей для усунення причин адміністративного правопорушення¹. Іншими стверджується, що для встановлення вини юридичної особи в разі притягнення її до адміністративної відповідальності необхідно найперше визначити, чи є її протиправне діяння наслідком дії або бездіяльності фізичних осіб, які встановлять юридичну особу. І звільняє від відповідальності за невиконання обов’язків у такому випадку тільки дія непереборної сили¹.

Неможливо переоцінити значення створення в Україні адміністративної юстиції. Наявність правил, що враховують специфіку дозволу публічно-правових спорів, стало не лише потужним імпульсом для розвитку науки адміністративного права, а й стимулювало публічну адміністрацію поступово впроваджувати в свою діяльність верховенство права і законність. Крім того, з моменту створення адміністративних судів, вони отримали високий рівень суспільної довіри, що підтверджується несподівано великою кількістю звернень до них.

Треба також відзначити, що реформа адміністративного права передбачає кодифікацію адміністративного законодавства. Так як успішна кодифікаціє складає фундаментальне підґрунтя для окремих інститутів адміністративного права.

В той же час у цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак підгалузей адміністративного права.

Наприклад, це стосується інституту державної служби, адміністративної юстиції, адміністративної процедури тощо.

Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур-но-генетичного аспекту стосується сьогодні обґрунтування шляхів проведення кодифікації адміністративного законодавства.

Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті.

Оскільки потреба в кодифікації існує реально, сьогодні доцільно здійснювати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-правового регулювання.

У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного кодексу" може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного "Кодексу кодексів".

Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права.

Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними "Кодексами".

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити створення:

Адміністративно-процедурного кодексу;

Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки);

Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців;

Кодексу державної служби

і нарешті - Кодексу загального адміністративного права¹.

Отже, сучасне адміністративне право в порівняні з радянським адміністративним правом набуло європейських ознак, разом з тим на сьогодні не отримало завершеного виду в рамках демократичних перетворень.

Зараз в першу чергу необхідно законом врегулювати процедуру відносин чиновників з приватними особами та привести її у відповідність з європейськими стандартами; підвищити стандарти якості надання адміністративних послуг за допомогою розвитку мережі універсальних центрів адміністративних послуг; мінімізувати втручання органів влади у діяльність приватних осіб та знизити рівень корупції в таких відносинах; запровадити електронне управління; реформувати законодавство, яким регулюється відповідальність за адміністративні проступки з метою забезпечення виконання правил, а не збирання грошей; розвинути і популяризувати позасудове адміністративне оскарження, як найшвидший і найдешевший спосіб захисту прав людини.