Розділ 1. Сутність і функції місцевих рад

1. Особливості функціонування місцевих рад в Україні

У процесі пошуку оптимальної для України моделі місцевого самоврядування під час підготовки та прийняття Конституції України питання про ради та їх долю було одним із найбільш дискусійних і політично гострих. Виявилися дві крайні позиції.

Одні наполягали на збереженні єдиновладдя рад, інші не хотіли сприймати навіть саме слово „ради” , ототожнюючи його з практикою будівництва соціалізму, зокрема, тими негативними явищами економічного та політичного характеру, якими це будівництво супроводжувалося.

Одні вважали, що ради – мертвонароджена форма Влади, здатна бути лише ширмою для всякої тоталітарної системи, інші основний недолік рад вбачали в їхній націленості на всю повноту влади, в їх прагненні брати на себе не тільки представницьку і контрольну, а й виконавчу функції.

Були й такі, хто основний недолік рад вбачав у їхній колегіальності, неоперативності та безвідповідальності щодо вирішення конкретних питань. Нині, стверджували і продовжували стверджувати деякі політики, головна роль має належати керівникам виконавчої влади, бо тільки вони можуть здійснювати реформи. [ 10, ст. 645]

При прийнятті Конституції України та Закону про місцеве самоврядування перемогла та точка зору , що за умов демократії , соціальної, правової держави, за умов поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову місцеві ради мають виконувати функції місцевого самоврядування.

Це цілком закономірно. Адже Україна є членом Ради Європи. Природно, що і інститут місцевого самоврядування має бути врегульований до Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Згідно з цим документом, місцеве самоврядування здійснюється „радами та зборами”.

Первинним суб’єктом місцевого самоврядування є місцеве населення, а демократично обраний ними колегіальний орган претендує на роль першого носія функцій і повноважень місцевого самоврядування. Отже, такими органами місцевого самоврядування є: сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені в Конституцією України та іншими законами. Тобто сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад місцевих рад визначається відповідною радою самостійно, визначених Законом України „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”. Вибори депутатів місцевих рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією та законами України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною виборчою системою по одномандатних виборчих округах.

Рада вважається правомочною за обрання не менше як двох третин депутатів від загального складу ради. Строк повноважень місцевих рад – чотири роки.[ 5,ст. 27]

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. До них відносяться:

1. самоорганізація ради та формування її органів;

2. організація та функціонування системи місцевого самоврядування;

3. економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю;

4. здійснення контрольних функцій;

5. інші питання.[ 2 ].

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада проводить свою роботу сесійно.

Сесію ради скликають пленарні засідання ради, а також засідання постійних комісій ради. Сесії ради скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті – головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим або таємним голосуванням.

Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визначає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як су’бєкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України та іншими законами, і також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Конституцією України (ст. 143) до відання обласних, районних рад відноситься:

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;

- затвердження районних та обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, та контроль за їх виконанням;

- вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Отже, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

2. Зарубіжний досвід діяльності місцевих рад

В жодній країні світу, за винятком хіба що карликових країн, управління неможливо здійснювати виключно з центру. Як зазначав відомий французький вчений Токвіль, „центральна влада, якою б освіченою та правовою вона не була, не в змозі одна охопити всі питання життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що подібне завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається виключно лише своїми силами створити та привести в дію безкінечну множину різних суспільних механізмів, вона змушена буде або задовольнитися далеко неповними результатами, або її зусилля будуть просто марні”.

У зв’язку з необхідністю організації ефективного управління територія будь-якої держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, управління якими здійснюється або місцевими органами управління, або ж органами місцевого самоврядування – представницькими органами, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх виконавчими органами.

В різних державах застосовуються різні системи управління на місцевому рівні, на вибір яких впливають такі фактори, як державний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхід до розуміння та природи державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на „природні” та „штучні”, національні та історичні особливості та традиції тощо.

В основу цих систем покладено різні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з центральними органами влади.

Зокрема виділяють наступні основні варіанти організації влади на місцях:

1.Англо-американська модель веде свій початок з місцевих громад та парафій, а також з міст середньовічної Англії, управління якими поступово „вмонтовувалося” в державну вертикаль управління країною. Починаючи з ХІ сторіччя, самоврядним англосаксонським громадам надавалась широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Ця модель характеризується тим, що на всіх субстанціальних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування.

2.Континентальна модель будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління. На всіх субстанціональних рівнях одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади.

3.Імберська модель передбачає, що управління на всіх субстанціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4.Радянська система базується на запереченні поділу влади і визначенні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Всі ради є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів.[ 9, ст. 490 ].

Світова практика демонструє значну різноманітність організаційно-правових форм місцевого самоврядування. Найбільш типовими є наступні:

1. Форма „сильна рада – слабкий мер” поширилася з Великої Британії. Для неї характерним є фактичне наділення представницького органу місцевого самоврядування – ради як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями. Рада має значні повноваження в господарських, фінансових та кадрових питаннях. Управління місцевими справами в основному здійснюється через систему галузевих комітетів, які створюються радою, а повноваження мера, який обирається радою ,досить обмежені. Так, „слабкий мер” наділяється правом вето, він може пропонувати раді прийняття тих чи інших рішень та головує раді. Всі кадрові призначення „слабкий мер» здійснює лише за погодженням з радою, а ряд виконавчих функцій здійснюють посадові особи місцевого самоврядування, які обираються безпосередньо громадою.

Головним недоліком цієї форми є вакуум виконавчої влади, оскільки вона не передбачає якої-небудь посадової особи, яка б несла відповідальність за всі питання реалізації програми муніципалітету. Практика зарубіжних країн свідчить, що форма „сильна рада – слабкий мер” ефективна в умовах невеликих громад.

2. Форма „сильний мер – рада” набуває поширення в багатьох містах США починаючи з другої половини ХІХ ст., і в перше вона була закріплена в хартіях міст Бостон та Бруклін. Така форма характеризується певним дуалізмом в організації муніципальної влади – мер обирається безпосередньо громадою, він наділяється правом вето на рішення ради, готує рекомендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання та виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні питання управління. Мер також наділяється повноваженнями представляти інтереси громади у відносинах з іншими громадами та центральною владою.

Форма має складність управління, яка вимагає необхідності концентрації владних повноважень і відповідальності в одних руках. Інколи можуть виникнути конфліктні ситуації між мером та радою.

3. Форма „рада – менеджер” полягає у введенні інституту головного адміністративного чиновника, який призначається і звільняється радою, а до його функцій входить координація повсякденної діяльності муніципальних органів управління, підготовка місцевого бюджету тощо.

В цій формі рада виступає в якості „ради директорів”, що визначає загальний політичний курс муніципалітету. Перевага цієї форми полягає в тому, що виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління.

Недоліком цієї форми є неефективність впливу членів громади на політику, що проводиться адміністратором. Сьогодні ця форма застосовується в США, Канаді, ФРН, Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції.

4. Комбінована форма характеризується елементами двох форм „рада – менеджер” та „сильний мер – рада”. Запроваджена в Сан-Франциско в 1931 році. Ця форма дозволяє певною мірою нівелювати недоліки цих форм: наявність керуючого дає можливість забезпечити професіоналізм в управлінні, а виборці мають змогу безпосереднього впливу на здійснення муніципальної політики.

5. Комісійна форма передбачає обрання територіальною громадою ради комісіонерів.[ 8, cт.12 ]

В США подібна форма була запроваджена на початку ХХ ст.. Сьогодні вона не має широкого поширення оскільки на практиці призводить до дроблення муніципального управління та не забезпечує адекватного представництва інтересів різних соціальних груп населення. Її недоліком є безконтрольність, відсутність досвіду у комісіонерів, затримки у прийнятті рішень тощо.

В зарубіжних країнах продовжується пошук нових організаційно-правових форм місцевого самоврядування.

З огляду на країни Європи, де спостерігається тенденція до більшої децентралізації та автономії місцевих рад і в Україні відповідно до Конституції України закріплено повноваження за місцевими радами у здійснення управління територіальними громадами.