12.12.12 / 11.12.12 ЖКХ / муниц.заказ / ФКС 2012

Целевыеиинструментальныепараметрытрансформационнойэкономики...

пример, через введение «зеленого таможенного коридора» (как и импорт такими компаниями высокотехнологичной продукции).

Следующим элементом формирования институционального пространства инновационного развития выступает правовая институционализация так назы- ваемой временной монополии – объективно обусловленного доминирующего положения инноватора, вводящего на рынок новационный продукт. Безусловно, эта доминантность является временной, краткосрочной, поскольку сохраняется лишь до начала диффузии инновации другими фирмами-имитаторами. В целях предотвращения применения штрафных санкций со стороны Федеральной ан- тимонопольной службы в Федеральном законе «Об инновациях» должен быть зафиксирован срок существования временной монополии, например, в течение годакомпания-инноваторможетзаниматьдоминирующееположениенасоздан- ном ею отраслевом рынке без применения штрафных санкций.

Важным фактором эффективной институциональной среды инновационно- го предпринимательства выступает также снятие ответственности с компаний- инноваторов за сокращение занятости, обусловленное внедрением инновацион- ных технологий. В этом случае необходимо законодательное закрепление за го- сударством обязанности по обеспечению трудоустройства работников, высво- божденных с инновационных предприятий, через их абсорбцию за счет новых инфраструктурных проектов государства, другой отраслевой политики.

Наконец, высокая степень неопределенности эффективности внедрения ин- новаций, как и всего нового, обусловливает иногда получение убытков в случае отсутствия спроса. Для компенсации такого рода потерь инноваторов целесоо- бразно, на наш взгляд, создание государственных фондов компенсации потерь от неудачных инновационных проектов.

Пролонгирование складывающихся позитивных тенденций в модерниза- ции российской экономики, а также увеличение бюджетного финансирования в соответствии с эволюцией институционального проектирования позволяет спрогнозировать достаточно устойчивый рост экономики даже в ситуации на- растания конкуренции при инкорпорировании России в мировое глобализиру- ющееся хозяйство и в негативных условиях выхода из рецессии, детерминируе- мых финансово-экономическим кризисом 2008 года.

Таким образом, основными целями развития российской экономики высту- пают повышение конкурентоспособности, обеспечение высокого качества жиз- ни, создание современных демократических институтов и развитого граждан- ского общества. На наш взгляд, эффективная стратегия достижения этих целей должна предусматривать:

•расширение частной инициативы и конкуренции;

•эффективную и социальную промышленную политику;

•налаженное взаимодействие бизнеса, государства и общества;

•сильное (но не чрезмерно сильное) государство;

•повышение качества институтов (защищенность прав собственности,

41

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

42

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

В.В. Кот

независимость и неподкупность судей, снижение уровня коррупции, укрепле- ние законности, улучшение качества государственного управления);

•обеспечение высокого уровня человеческого капитала;

•создание инновационной экономики.

ЛИТЕРАТУРА

Динамика добычи и экспорта нефти. (http://www.gks.ru).

Иванченко В. (2008). К новым социальным императивам России // Вопросы экономики. № 2.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года. Министерство экономического развития и торговли РФ, 2012. (http://www. economy.gov.ru).

Левинсон А.Г. (2008). О среднем классе в конце прекрасной эпохи // Вестник общественного мнения. № 6. 53-64.

Областной закон «Об инновационной деятельности» № 591-ЗС от 28.11.06. (http://www.donland.ru).

Полтерович В.М. Стратегии модернизации, институты и коалиции. (http:// www.gorby.ru).

Рустамов Э. (2009). Принципы эволюционной модернизации переходных экономик // Вопросы экономики. № 7.

Серегина С.Ф. и Барышев И.А. (2008). Закономерно ли появление форсайта? // Форсайт. № 2.

Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приори- тетным направлениям развития научно-технического комплекса России на

2007-2013 годы». (http://www.fasy.gov.ru).

Martin, B. (1993). Research Foresight and the Exploitation of Science Base. L.: HSMO.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИОННОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ СФЕРЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

ГУЦЕЛЮК ЕЛЕНА ФЕДОРОВНА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: [e-mail]

ЛУКЪЯНЧИКОВ АЛЕКСЕЙ ИГОРЕВИЧ,

бакалавр экономического факультета, Южный федеральный университет, e-mail: [e-mail]

В статье приводится классификация проблем, связанных с коррупционными аспек- тами функционирования системы размещения государственных заказов. Определены основные проявления коррупционных действий (бездействий) Заказчиков и Участников. Предложена собственная методика предоставления преференций для привлечения субъ- ектов малого предпринимательства.

Ключевые слова: институты; экономическая безопасность; государственные закуп- ки; оппортунистическое поведение.

A classification of problems related to corruption aspects in the procurement system is represented in the paper. The main manifestations of customers’ and members’ corrupt actions (inactions) are defined. The methodology of providing preferences to attract small businesses is proposed.

Keywords: institutions; economic security; public procurement; opportunistic behavior.

Коды классификатора JEL: B52, H41, H57.

Понятие «экономическая безопасность» появилось в лексиконе российских ученых и практиков, работающих в области управления экономикой, на рубеже XIX и XX веков. Оно было заимствовано из иностранной литературы и, по сути, представляет собой синтетическую категорию, образованную на стыке двух на- учных областей – экономики и политологии.

Негативные результаты экономических реформ 90-х вызвали повышенный интерес российских ученых к проблемам экономической безопасности и безо- пасности в целом. Приведем несколько определений понятия «безопасность», сформулированных российскими исследователями.

По мнению О.А. Белькова, экономическая безопасность – это качественно определенное состояние экономики страны, которое, с точки зрения общества, желательно сохранить либо развивать в прогрессирующих масштабах (Бельков

1994, 92).

© Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков, 2012

43

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

44

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков

Анализируя макро аспекты экономической безопасности, коллектив авто- ров: Е. Бухвальд, Н. Гловацкая, С. Лазаренко – предлагает понимать под этим термином уровень развития экономики, который обеспечивает экономическую, социально-политическую и военную стабильность в условиях воздействия не-

благоприятных факторов (Бухвальд, Гловацкая и Лазаренко 1994, 26).

Академик Л.И. Абалкин считает, что экономическая безопасность – это со- стояние экономической системы, которое позволяет ей развиваться динамично, эффективно и решать социальные задачи и при котором государство имеет воз- можность вырабатывать и проводить в жизнь независимую экономическую по-

литику (Абалкин 1994, 5).

Государственные закупки как инструмент экономического регулирования используются государством для привлечения потенциала частного предприни- мательствадляобеспеченияустойчивогоэкономическогоростаирешенияакту- альных социально-экономических задач. Кроме того, государственные закупки используются как один из элементов системы поддержки экономической и со- циальной стабильности, т.е. для обеспечения экономической безопасности стра- ны.

Вэкономической теории понятие «государственные закупки» равносиль- но понятию «общественные блага». Предоставление таких благ в современном мире является одной из ключевых задач практически для всех государств мира. Общественное благо по своей сути - это один из случаев несовершенства рынка, требующего вмешательства государства. Это вмешательство необходимо из-за неспособности рынка обеспечить размещение ресурсов в соответствии с данны- ми индивидуальными предпочтениями, предполагающими соблюдение сувере- нитета потребителя (Самуэльсон 2004, 41).

Созданиеобщественныхблаггосударствомуместнолишьвтомслучае, ког- да рыночные силы не обеспечивают оптимальных объёмов их финансирования. Новтожевремявозможноинедопроизводствочастныхблаг, потреблениекото- рых связано с позитивными (положительными) экстерналиями при отсутствии финансирования в виде субсидий из общественного сектора в частный.

Следовательно, институт государственных закупок направлен на сглажи- вание изъянов рынка, которые возникают при использовании ограниченных ре- сурсов. В частности, нейтрализации воздействия внешних эффектов, что явля- ется основой обеспечения экономической безопасности государства.

Однако вследствие того, что институт государственных закупок неразрыв- но связан с оппортунистическим поведением Заказчика и Участников размеще- ния заказов, коррупционная составляющая данного института является одной из угроз экономической безопасности.

Всвоем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ в 2010 г. Д.А. Медведев выразил свое мнение по важнейшим направлениям развития эконо- мики, социальной сферы, политической системы страны, вопросам безопас- ности и обороны. Речь шла и о вопросах государственного и муниципального

Факторыразвитиякоррупционнойсоставляющейсферыразмещения...

управления, Президентом была отмечена важность реформы закона 94-ФЗ, по- скольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями»1.

За семь лет действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О разме- щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го- сударственных и муниципальных нужд» был накоплен большой практический опыт функционирования системы размещения заказов, однако до сих пор суще- ствуют проблемы, связанные с коррупционными аспектами работы данной си- стемы. В целом проблемы целесообразно классифицировать следующим обра- зом:

1.Правовые - несоответствие ряда положений федеральных и региональ- ных законов; неэффективность правового обеспечения процедур размещения заказа.

2.Организационно-методические - отсутствие методологии определения потребностей заказчиков; недостаточное методическое обеспечение по опреде- лению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги; отсутствие типовой документации по размещению заказа.

3.Финансово-экономические - недостаточная взаимосвязь процедур раз- мещения заказа с особенностями бюджетирования; несвоевременность расче- тов с поставщиками.

4.Результативные - отсутствие системы мониторинга и контроля над ре-

зультатами размещения заказа и исполнения контракта; отсутствие методологи- ческого обеспечения по оценке эффективности процедуры размещения заказа.

5. Кадровые - недостаточность квалифицированного управленческого пер- сонала; отсутствие мотивации и системы стимулирования кадров.

Дляопределенияпутейвыходаизсложившейсяситуациинеобходимоопре- делить основные проявления коррупционных действий (бездействий) Заказчи- ков и Участников (см. табл. 1).

Заказчик должен осуществлять расчет начальной максимальной цены кон- тракта (гражданско-правового договора) на основе научно либо практически обоснованных нормативов использования соответствующих продуктов и услуг. При определении начальной цены контракта требуется точный расчет количе- ства закупаемых товаров, объема закупаемых работ и услуг. Однако из-за при- знаков оппортунистического поведения заказчиков и поставщиков, неравномер- ности распределения и асимметрии ценовой информации, неразвитости инсти- тутов рынка госзакупок, слабой конкурентоспособности экономических субъ- ектов проблема имеет место быть.

В соответствии с нормативно-правовыми документами2 начальная (макси- мальная) цена должна соответствовать рыночному уровню цены на закупаемую продукцию вместе со стоимостью ее предполагаемой поставки, при расчете на-

1См.: Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию. (http://kremlin.ru/news/9637).

2См.: Письмо Минэкономразвития от 4 декабря 2008 г. № Д05-5503. (www.referent.ru).

45

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

46

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков

чальной цены должны учитываться все факторы, влияющие на цену, такие, как: конъюнктура рынка, условия и сроки поставки и платежей, наличие сопутству- ющих услуг, обязательства сторон по контракту и т.д.

Таблица 1

Проявление коррупционных действий (бездействий) Заказчика и

Участника
Нарушения Заказчика		Нарушения Участника
		размещения заказа
Завышения начальной
(максимальной) цены контракта		Сговор с Заказчиком
Необоснованное отклонение/допуск
участника к торгам
Установление незаконных
административных барьеров для
участия в торгах
Ограничение конкурентных		Сговор с участниками
отношений путем установления
требований к товару, работам и
услугам, указывающих на одного
производителя или исполнителя

Составлено на основе анализа реестра жалоб в ФАС. (http://zakupki.gov. ru/pgz/public/action/search/complaint/run), а так же информации официального сайта Следственного Управления СК РФ по РО (http://www.skrnd.ru/).

Рыночная оценка любого объекта представляет собой упорядоченный, це- ленаправленный процесс определения в денежном выражении стоимости объ- екта с учетом его полезности и ценности в условиях конкретного рынка. Рыноч- ная стоимость объекта оценки – это наиболее вероятная цена, по которой объ- ект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой инфор- мацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. При процедуре закупки стандартизированных товаров, работ, услуг расчет начальной цены контракта, по нашему мнению, должен осущест- вляться на основе 3 методов:

1. Рыночный (в том числе и по аналогам) - на основе ценовых источников путем вычисления средневзвешенной величины и применения различных кор- ректировок на условия конкретных сделок вычисляется ориентировочный уро- вень цены на продукцию. В таком случае расчет осуществляется на основе фор- мулы B ¦nnx, где В – это средневзвешенная цена, х – цены поставщиков исхо- дя из источников.

2. Затратный (ресурсный или сметный) – представляет набор и сложение (калькуляцию) цен его составляющих (работ, товаров, оборудования, стоимости

Факторыразвитиякоррупционнойсоставляющейсферыразмещения...

машин и механизмов) с учетом их объемов и трудозатрат. Применяется в основ- ном в строительстве и на основе утвержденных методик и базисных цен. Пред- ставляет наиболее полный и достоверный расчет цены контракта.

3. Параметрический – определяет зависимость цены контракта от 1 или нескольких параметров (факторов). Затем осуществляется расчет по формуле jуд j П, где jуд – удельная цена параметра; j – цена существующего товара; П – величина основного параметра. Применяется в основном при определении стои- мости оборудования в зависимости от его мощности, производительности, раз- меров или другого определяющего технического параметра.

На данный момент для противодействия оппортунистическому поведению Заказчиков формируется институционально-правовая база, регламентирующая порядок определения начальной максимальной цены контракта на отдельные виды товаров3 . Так, например, законодательно утверждена методика определе- ния цены на медицинское оборудование стоимостью выше 500 тыс. рублей.

Таким образом, схему процесса принятия решения о начальной (максималь- ной) цене контракта можно представить следующим образом (см. рис. 1).

Точный расчет

	количества товаров
	(объема работ или
Точно	услуг), необходимых	Результаты
сформулированная	для покрытия	мониторинга цен на
потребность в	потребности и	рынке закупаемых
товарах (работах,	определение их	товаров (работ,
услугах)	характеристик	услуг)

Заказчик, уполномоченный орган

		Р	Условия и сроки
		Е	поставки, риски,
	Лимит бюджетных	Ш	связанные с
	обязательств		возможностью
	(БК РФ ст. 72 ч. 2)	Е	повышения цены, и
			иные платежи,
		Н
			связанные с оплатой
		И	поставляемых товаров
			(работ, услуг)
		Е

Начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта

Требование к формированию цены контракта

(с учетом или без учета налогов и других обязательных платежей) (п. 5 ч. 4 ст. 22 Закона)

Рис. 1. Схема процесса принятия решения заказчиком о начальной (максимальной) цене контракта Источник: (Самокрутова 2009, 32).

3 См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования». (http://www.consultant.ru).

47

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

48

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков

В целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, совершенствования деятельности Заказчика в сфере размещения заказов, предотвращения коррупции в сфере размещения за- казов автор предлагает внедрять в государственные учреждениях особые фор- мы протоколов определения начальной максимальной цены контракта, форма и содержание которых будет включать в себя непосредственно решение комиссии о назначении начальной максимальной цены контракта (гражданско-правового договора) и непосредственно сам расчет цены с указанием методики расчета. Для снижения оппортунистического поведения комиссии по определению цены предлагаем включать данный протокол в документации о торгах с последую- щим опубликованием на официальном сайте.

Данная методика была внедрена на базе Федерального государственного бюджетного учреждения «Ростовский научно-исследовательский онкологиче- ский институт» Министерства здравоохранения и социального развития Рос- сийской Федерации.

При анализе табл. 2 можно сделать вывод, что ужесточение требований к определениюначальной(максимальной) ценыконтрактаведеткповышениюка- чества использования бюджетных средств, снижению возможного оппортуни- стического поведения Заказчика в лице комиссии по определению цены.

Таблица 2

Результаты внедрения формы протокола определения НМЦК в организацию

Наименование	VI квартал	I квартал
параметра	2011 года	2012 года
Количество заказов	173	165
Количество заявок поданных на торги	341	365
Количествово торгов, признанных	97	63
несостоявшимися по причине подачи
одной заявки
Среднее снижение НМЦК по итогам	38,7	17,5
торгов, %
Количество расторгнутых контрактов	7	0
по соглашению сторон

Составлено на основе мониторинга статистической отчетности по Форме 1-Торги ФГБУ «РНИОИ» Минздравсоцразвития РФ.

Необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон №94-ФЗ, в значительной мере сузив коррупционную составляющую института государственных заку- пок, все же так и не смог решить многих проблем с мотивами оппортунистиче- ского поведения и снятия конфликта интересов. Главной причиной того, по на- шему мнению, является отсутствие системы поощрения Заказчиков за эконо- мию бюджетных средств.

Справедливо мнение Евраева М.Я. (Евраев 2008, 36), обосновывающе-

Факторыразвитиякоррупционнойсоставляющейсферыразмещения...

го необходимость модернизации Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью создания мотивации получать экономию в результате проведения по- настоящему конкурентных торгов.

Следующим наиболее важным способом ограничения конкуренции для привлечения «своего» поставщика (исполнителя/подрядчика) для последующе- го получения «отката» является установление незаконных требований к участ- нику размещения заказа, т.е. установление незаконных административных ба- рьеров.

Традиционно к институциональным барьерам рынка государственного за- каза относят:

1.Систему лицензирования деятельности фирм;

2.Систему государственного контроля над ценами, над уровнем доходно- сти, который может приводить к появлению неявных затрат, выраженных в по- тере части потенциальной прибыли;

3.Неформальные барьеры для входа на рынок, возникающие при неполно- ценном функционировании системы прокьюремента.

Существование данных институциональных барьеров есть ни что иное, как выражение двойственности функциональной роли государства, как участника рынка и как института, основная задача которого заключается в установлении правил и норм поведения субъектов рынка и контроле за их выполнением. Как институт государство является комплексом ограничений и правил, обеспечива-

ющих процесс государственного регулирования и представляющих собой ре- зультат законотворчества исполнительной и законодательной властей различ- ного уровня.

Целью введения таких ограничений или институтов является стремление государства к усилению контроля качеством товаров и услуг, проникновением на рынок некачественной или фальсифицированной продукции и т. д. Таким об- разом, побудительные стимулы для создания различного рода правил на рын- ке оказываются положительными и несут созидательный, а не разрушительный импульс. Но на пути своего воплощения они обрастают различными противо- действиями и в результате превращаются зачастую в правила с двусмысленной трактовкой, что для обеспечения экономической безопасности более неблаго- приятно, чемполноеотсутствиеправил. Витогеформируютсяинституты, кото- рые не только не способствуют развитию экономики, но и создают базу для все- возможных злоупотреблений со стороны аппарата чиновников.

Рассмотрим коррупционную составляющую действий заказчика при уста- новлении требований к участникам размещения заказа и влияние данных дей- ствий на рынок государственных закупок на примере строительной отрасли.

Формируя аукционную (конкурсную) документацию на организацию стро- ительства, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального стро- ительства до 2 сентября 2011 года, государственный заказчик руководствовал- ся требованиями ч. 1 ст. 11 Федерального закона №94-ФЗ и ч. 2, ст. 52 ГК РФ, в

49

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

50

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) Том3, №1. 2012

Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков

соответствии с которыми устанавливает требования наличия допусков СРО на осуществление отдельных видов работ. Данное требование привело к тому, что для участия в процедуре размещения государственного заказа на выполнение работ по капитальному ремонту объектов капитального строительства участ- нику размещения заказа необходимо было иметь до 30-40 видов допусков СРО. Даннаянормазаконанепозволялаприниматьучастиевторгахмалымисредним компаниям, нацеленным на занятие одним или несколькими видами деятельно- сти, напримерподрядныеработыпоэлектрике. Такаянормативно-правоваябаза способствовала ухудшению институциональной конкурентной среды на рынке государственногозаказа, чтоприводит кизлишнейконцентрацииицентрализа- ции субъектов в строительной отрасли.

Ситуация коренным образом изменилась после того, как ФАС инициирова- ла изменения в Градостроительном кодексе. По торгам, размещенным после 2 сентября 2010 г., Участник размещения заказа для участия в торгах обязан иметь допуск СРО на осуществление функций генерального подрядчика. Это необхо- димое и достаточное условие. В случае, если такой допуск у участника разме- щения заказа отсутствует, он не допускается к участию в торгах вне зависимо- сти от наличия у него обычных допусков. Таким образом, предпринимателям для участия в госзаказе на строительные работы необходимо получить допуск на генподряд. Его наличие позволяет участвовать в торгах и привлекать к рабо- те по контракту субподрядчиков, но не позволяет генеральному подрядчику са- мостоятельно выполнять данный контракт, если у него нет необходимых допу- сков СРО.

Данные изменения в законодательстве в значительной мере способствуют развитию конкурентных отношений и привлечению малого бизнеса в строи- тельную отрасль рынка государственного заказа.

Для дальнейшего становления системы и более эффективного запу-ска ме- ханизма необходимо исключить некоторые виды работ из перечня, утвержден- ногозаконодателем, атакжепереориентироватьмелкиекомпа-ниинаработы, по которым не требуется допуски СРО.

Однакоисключениевидовработизперечняможетповлечьзасобойнегатив- ные последствия. Механизм саморегулирования подразумевает под собой стра- хование Заказчика от рисков некачественного выполнения подряда или неис- полнения гражданско-правового договора (контракта) в целом.

На наш взгляд решить данную проблему возможно за счет расширения практики предоставления преференций для субъектов малого предпринима- тельства (СМП), путем введения обязательной нормы, в соответствии с которой к исполнению гражданско-правового договора генеральный подрядчик, не яв- ляющийся СМП, обязан привлекать по договору субподряда на отдельные виды работ СМП.

Мы предлагаем собственную методику предоставления преференций для привлечения субъектов малого предпринимательства (см. рис. 2).