Змістовий модуль 2

Право(нормо)творчість в державному управлінні

Практичне заняття 3

Тема: Правотворчість як форма організації державного управління

Питання для усного опитування та дискусії

1. Поняття та особливості правотворчості у державному управлінні.

2. Принципи правотворчості в державному управлінні.

3. Види правотворчості в державному управлінні.

4. Організація право творчості в державному управлінні.

5. Стадії правотворчості в державному управлінні.

6. Перспективні напрямки правотворчості в державному управлінні.

Методичні вказівки

Ключовими термінами, на розумінні яких базується засвоєння навчального матеріалу теми, є: правотворчість, принципи правотворчості, види справотворчості, суб’єкти правотворчості, стадії правотворчості.

З метою глибокого засвоєння навчального матеріалу при самостійному вивченні теми студенту варто особливу увагу зосередити на таких аспектах:

Форми управлінської діяльності є зовнішніми, постійно і типізовано фіксованими проявами практичної активності державних органів по формуванню і реалізації управлінських цілей і функцій і забезпеченню їх власної життєдіяльності.

Розрізняють правові, організаційні та організаційно-правові форми управлінської діяльності.

Правові форми управлінської діяльності фіксують управлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). Серед правових форм виділяються:

а) прийняття нормативних актів;

б) видання індивідуальних ( адміністративних ) актів;

в) укладання договорів;

г) надання передбачених законодавством обов’язкових звітів.

Вони використовуються головним чином при підготовці, прийнятті і виконанні управлінських рішень. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, які лежать в основі управлінських рішень були чітко задокументовані, тобто представлені в належній правовій формі.

Організаційні форми управлінської діяльності пов`язані з здійсненням певних колективних або індивідуальних дій (оперативно-організаційних і математично-технічних операцій). Їх можна охарактеризувати як способи вільного колективного пошуку оптимального варіанту вирішення якоїсь управлінської проблеми. На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції державного органу, в організаційних формах більше представлені різні точки зору і підходи, обговорення і дискусії, компроміси і узгодження. В управлінській практиці використовуються такі організаційні форми як сесії, засідання, наради, конференції, оперативки і т. д.

Організаційно-правові форми констатують той факт, що в державних органах більшість правових форм є юридично коректними тільки у випадку їх прийняття через встановлені організаційні форми. Так, строгі організаційні процедури діють у відповідності з регламентами при прийнятті правових актів представницькими органами державної влади і місцевого самоврядування.

В українській юридичній науці поки що не сформовано єдиних підходів щодо класифікації підзаконних нормативно-правових актів, що у значній мірі є наслідком складності, багатогранності відповідного масиву джерел права, нещодавнього оновлення системи державного управління внаслідок змін у принципах формування та функціонування апарату органів держави, проведення адміністративної реформи в Україні. Зокрема, мають місце думки щодо виділення таких груп підзаконних нормативно-правових актів:

1) загальні;

2) місцеві;

3) відомчі.

Загальними можна розглядати підзаконні нормативно-правові акти, які видають Президент України, Кабінет Міністрів України, а також окремі центральні органи виконавчої влади, повноваження яких мають міжвідомчий (міжгалузевий) характер. Подібні джерела права розповсюджують свою дію на всю територію держави. У групу місцевих слід включати підзаконні нормативно-правові акти відповідних органів виконавчої влади (місцевих державних адміністрацій). Відомчими є нормативно-правові акти органів виконавчої влади спеціальної компетенції (галузевих міністерств, державних комітетів, а також їх органів на місцях), які розповсюджують свою дію на організації і осіб, що входять у відповідне відомство. Вітчизняна практика підзаконного правового регулювання загалом, на наш погляд, дозволяє розрізняти нормативно-правові акти, які при цьому видаються, за такими критеріями, як-то: — суб’єкт прийняття; — сфера суспільних відносин, що урегульовується; — юридична сила; — порядок (процедура) прийняття (колегіальні та такі, які приймаються одноосібно); — територіальний масштаб дії (чинні на всій території держави або тільки в окремих адміністративно-територіальних одиницях (місцевостях)); — відповідність праву (правові і не правові); — юридичні засоби їх правового регулювання (правоохоронні та регулятивні); — термін дії (тимчасові і такі, розраховані на необмежений період дії); — функціональне призначення (матеріально-правові та процесуальні) тощо.

З позицій зручності і системності здійснення діяльності із забезпечення законності загальнообов’язкових, таких які стосуються прав чи законних інтересів громадян, підприємств, установ, організацій, мають міжвідомчий характер, підзаконних нормативно-правових актів суб’єктів публічного управління, вважаємо необхідним виокремлювати такі їх види:

1) нормативно-правові акти Глави держави — Президента України;

2) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України;

3) нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

4) нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

5) нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій.

Класифікація підзаконних нормативно-правових актів за суб’єктами владних повноважень, які їх видають:

1) нормативно-правові акти Президента України:

а) за формою: основні — укази; вторинні — програми, концепції, положення, статути тощо;

б) за юридичною силою: звичайні та видані в порядку реалізації повноважень, передбачених п.4 розділу XV “Перехідні положення” Конституції України;

в) за предметною (галузевою) ознакою: — у сфері державного будівництва, організації діяльності органів виконавчої влади, проходження державної служби; — у сфері національної безпеки і оборони; — з питань боротьби із злочинністю, корупцією, правопорушеннями; — в економічній сфері; — в аграрному секторі; — у сфері здійснення зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності; — ті, які стосуються забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян;

2) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України:

а) за формою: основні — постанови; вторинні — статути, положення, програми, правила, інструкції;

б) за предметною ознакою: — у сфері забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України; — пов’язані із здійсненням внутрішньої політики держави; — щодо організації провадження зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної політики України, реалізації митної справи; — у сфері соціального захисту, зайнятості і охорони здоров’я населення; — у сфері освіти, науки і культури; — щодо проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; — в галузі охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; — відносно створення рівних умов для розвитку різних форм власності, підприємництва, управління об’єктами державної власності; — пов’язані із забезпеченням обороноздатності і національної безпеки, громадського порядку, боротьби із злочинністю; — щодо спрямування і координації діяльності міністерств та інших органів виконавчої влади;

в) акти, які приймаються в порядку реалізації власної компетенції Уряду, і ті, які видаються при виконані делегованих повноважень, коли Кабінет Міністрів України на це спеціально уповноважують положення законів і указів Президента України;

г) за територією дії: ті, які діють в межах всієї території України, та акти, регулятивний вплив яких розраховується лише на окремі адміністративно-територіальні одиниці (регіони);

3) нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади:

а) за видами центральних органів виконавчої влади, які їх видають: нормативно-правові акти міністерств, державних комітетів і центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом;

б) за формою: основні — накази; вторинні — правила, інструкції, положення;

в) за сферою дії: загальнообов’язкові і обов’язкові в системі лише окремого відомства;

г) акти, які видаються з метою реалізації власної компетенції центральних органів виконавчої влади, і у порядку делегованої нормотворчої діяльності (про необхідність урегулювання того чи іншого питання відомством може прямо вказуватися в законі, акті Президента або Кабінету Міністрів України);

д) акти, які видаються окремим міністерством, державним комітетом чи спеціальним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, та спільні їх акти;

4) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим:

а) за республіканськими органами влади, що їх видають: — нормативно-правові акти Верховної Ради АРК; — нормативно-правові акти Ради міністрів АРК;

б) за формою: — постанови Верховної Ради АРК; — постанови Ради міністрів АРК;

в) акти, які видаються з метою реалізації власних повноважень органів влади АРК, і ті, прийняття яких обумовлено делегуванням відповідних прав центральними органами влади України;

г) за предметом регулювання: — з питань сільського господарства та лісів; — у сфері меліорації та кар’єрів; — акти, які визначають порядок проведення громадських робіт, ремесел і промислів; — у сфері благодійної діяльності; — у галузі містобудування і житлового господарства; — акти, які мають на меті визначення умов використання курортно-рекреаційної сфери; — з питань розвитку економіки і промисловості АРК тощо;

5) нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій:

а) за організаційно-правовим рівнем місцевих органів виконавчої влади, які їх видають: — нормативно-правові акти обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; — нормативно-правові акти районних в областях та районних у містах Києві та Севастополі місцевих державних адміністрацій;

б) за формою: — розпорядження голів місцевих державних адміністрацій; — накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;

в) за предметною ознакою: — з питань забезпечення законності у відповідній адміністративно-територіальній одиниці, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; — з питань соціально-економічного розвитку територій; — у сфері місцевих бюджетів, фінансів і обліку; — щодо управління державним майном на відповідній території, приватизації та підприємництва; — з питань розвитку економіки і промисловості регіону; — з питань сільського господарства; — у сфері транспорту і зв’язку; — у галузі освіти, науки і культури;

г) акти, що приймаються з метою реалізації власних повноважень цих органів державної влади, та акти, що приймаються для реалізації делегованих повноважень, у тому числі й органів місцевого самоврядування;

Стадії управлінської діяльності — це послідовні етапи її здійснення із своїм особливим набором форм і методів.

Можна вирізнити сім стадій управлінської діяльності:

• аналіз і оцінка управлінської ситуації;

• прогнозування і моделювання необхідних (і можливих) дій що до збереження і зміни стану управлінської ситуації (в суб’єкті і об’єктах державного управління;

• розробка необхідних правових актів або організаційних заходів;

• обговорення і прийняття правових актів і здійснення організаційних заходів;

• організація виконання прийнятих рішень (правових і організаційних);

• контроль виконання і оперативне інформування;

• узагальнення проведеної управлінської діяльності, оцінка нової (результативної) управлінської ситуації.

• При оцінці і аналізі досліджуваних процесів, формується системне “бачення” об’єктів управління, досліджуються закономірності і організаційні форми процесів, що визначаються; дається конкретна історична оцінка стану керованих об’єктів.

• На стадії прогнозування і моделювання враховуються обмежуючі фактори і умови та визначаються оптимальні варіанти рішень: стандартне(на основі фіксованого набору альтернатив); бінарне(“так” або “ні”); багатоальтернативне рішення; інноваційне (новаторське).

• Розробка правових актів і організаційних заходів забезпечує умови взаємодії управлінської ланки і оперативно виконавчого персоналу .

• На стадії обговорення і прийняття правових актів та здійснення організаційних заходів має бути дана об’єктивна характеристика питання, що розглядається; прояснені причини, що обумовили вибір варіанту рішення; виділено ресурси, достатні для реалізації, встановлено термін вирішення і виконавців; названо очікувані результати і критерії ефективності рішення.

• Організація виконання прийнятих рішень — охоплює набір процедур, починаючи з їх документального оформлення і завершуючи конкретними діями щодо втілення у життя.

• Контроль забезпечує підведення підсумків, зворотній зв’язок і виділення критичних точок.

• Узагальнення проведеної управлінської діяльності націлене на оцінку результатів реалізації рішень, об’єктивну оцінку управлінської ситуації, яка утворилась в результаті управлінських дій.

Управлінське рішення — творча, вольова дія суб`єкта управління на основі знання об`єктивних законів функціонування керованої системи і аналізу інформації про її функціонування, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності по вирішенню проблем або зміні цілі. В широкому значенні, управлінське рішення розглядається як акт реалізації влади з вибором способу дій у конкретній ситуації, що складає основу процесу управління.

Вимоги до управлінських рішень: обґрунтованість, своєчасність, повнота змісту, повноважність (владність), узгодженість з раніше прийнятими рішеннями.

Прийняття управлінського рішення має охоплювати такі стадії.

■ Стадія підготовки — проводиться економічний аналіз ситуації на мікро- і макрорівні, що поєднує пошук, збір, опрацювання інформації, виявлення й формулювання проблем, які потребують розв’язання.

■ Стадія прийняття — здійснюються розробка та оцінка альтернативних рішень; добір критеріїв ухвалення оптимального рішення; вибір і прийняття найкращого рішення.

■ Стадія реалізації — розробляються заходи для конкретизації рішення й доведення його до виконавців; здійснюється контроль за його виконанням; вносяться необхідні корективи; дається оцінка результату, отриманого від виконання рішення.

Етап підготовки управлінського рішення об’єднує:

• визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем;

• визначення варіантів можливих управлінських рішень;

• формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень.

Джерелами інформації для прийняття управлінських рішень можуть бути норми законодавчих та інших актів; звернення громадян в державні органи по реалізації своїх законних інтересів і суб`єктивних прав; обов`язкові вказівки вищестоящих державних органів, які підлягають виконанню нижчестоящими і забезпечують реальність державного управління; факти, відносини, виявлені в процесі контролю, які відображають стан керованих об`єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні і інші складні ситуації, що потребують оперативного і активного втручання державних органів; опитування експертів. Крім того, створюються комісії або творчі групи для вивчення питання, проводяться анкетні опитування, інтерв`ювання тощо.

Вироблення альтернативних варіантів рішень повинно базуватись на врахуванні досвіду вирішення подібних проблем, активізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантів управлінських рішень з різним поєднанням постановок і цілей, визначенні шляхів і розподілі ресурсів. Для порівняння альтернатив і вибору кращої з них використовуються критерії.

Прийняття і реалізації управлінського рішення охоплює: прийняття рішення (вибір одного, найбільш ефективного варіанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців; складання плану реалізації управлінських рішень; організація виконання управлінських рішень; контроль за виконанням управлінського рішення.

Контроль виконання рішення є завершальною стадією управлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв`язку, за допомогою якого можна отримати інформацію про виконання рішення, досягнення поставлених цілей.