Практичне заняття 4 Тема: Нормативно-правові акти як результат правотворчості в державному управління

Питання для усного опитування та дискусії

1. Поняття, суть та ознаки правотворчості в державному управлінні.

2. Юридичні властивості нормативно-правових актів в державному управлінні.

3. Види нормативно-правових актів в державному управлінні.

4. Поняття та види систематизації нормативно-правових актів в державному управлінні.

5. Перспективи вдосконалення системи нормативно-правових актів в державному управлінні.

Методичні вказівки

Ключовими термінами, на розумінні яких базується засвоєння навчального матеріалу теми, є: нормативно-правові акти, види нормативно-правових актів, систематизація нормативно-правових актів.

З метою глибокого засвоєння навчального матеріалу при самостійному вивченні теми студенту варто особливу увагу зосередити на таких аспектах:

Підзаконні нормативно-правові акти є різновидом нормативно-правових актів, які видаються органами публічного управління у межах їх законодавчо визначених повноважень, на основі та на виконання положень законів, у відповідності із ними, для їх подальшої конкретизації та розвитку. Підзаконні нормативно-правові акти за своєю суттю є зовнішніми формами виразу нормативних управлінських рішень — результатів вольового вибору суб’єктом публічного управління певних правил поведінки для об’єктів управління або для свого власного функціонування, способом надання їм загальнообов’язкової сили. Їх змістом виступають прийняті на основі закону рішення органів державної влади та місцевого самоврядування (їх посадових осіб), що визначають характер і порядок взаємин між громадянами та організаціями в суспільстві. Підзаконний нормативно-правовий акт оформляє у заздалегідь визначеному законом порядку завершення тієї чи іншої стадії управління, владно упорядковує суспільні відносини.

Головними ознаками цих джерел права є: підзаконний характер, офіційність, обов’язковість виконання, породження юридичних наслідків.

Основними відмінностями підзаконних нормативно-правових актів від законів є наступні:

1) підзаконні нормативно-правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої влади, які не формуються народом України безпосередньо, тоді як закони — виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України;

2) закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні нормативно-правові акти — виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади;

3) підзаконні нормативно-правові акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового регулювання суспільних відносин в державі;

4) підзаконними нормативно-правовими актами урегульовується все різноманіття суспільних відносин, що виникають між людьми і організаціями, органами влади, законами ж — тільки основні, коло яких в загальному окреслюється у ст. 92 Конституції України;

5) закони виступають основою для підзаконного правового регулювання. Підзаконні джерела права конкретизують, розвивають положення законів, визначають процедури їх реалізації. В законах визначаються межі і обсяг повноважень органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо підзаконного нормативного регулювання, прийняття підзаконних нормативно-правових актів;

6) підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх;

7) підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розраховуються на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У випадку внесення змін до галузевих та інших пов’язаних з певною сферою правового регулювання законів, вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел права;

8) підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розповсюджуються на менше коло осіб ніж закони. Сфера правового регулювання окремих з них є більш вузькою, спеціальною, у порівнянні з положеннями законів;

9) підзаконних нормативно-правових актів існує набагато більше ніж законів, а тому особливо нагальною є проблема їх систематизації, підтримання в контрольному стані, швидкому пошуку для застосування.

Основними критеріями та видами правотворчості є: залежно від форм правотворчості (прийняття нормативних актів державними органами; пряма, безпосередня правотворчість народу; договірна правотворчість (між державою та громадськими об’єднаннями, між роботодавцями та працівниками підприємств), залежно від суб’єктів правотворчості (правотворчість народу: (референдуми та вибори); правотворчість представницького органу державної влади — Верховної Ради України; делегована правотворчість уповноважених органів державної влади; правотворчість органів місцевого самоврядування; правотворчість громадських організацій; локальна правотворчість); за юридичною силою нормативно-правових актів (законодавча правотворчість (парламенту чи народу); підзаконна правотворчість (інших державних органів, органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій та ін.): державна; недержавна), залежно від способів створення норм права (утворення нових правових норм; санкціонування державою вже існуючих соціальних норм; інтерпретаційна судова правотворчість).

Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві держадміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність зазначених органів. Кабінет Міністрів є колегіальним органом, який здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на засіданнях. Кабінет Міністрів спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Кабінет Міністрів видає на основі і на виконання Конституції та законів України у межах своєї компетенції постанови і розпорядження, обов’язкові для виконання. Відповідно до ст. 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.

Окрім Уряду, до виконавчої гілки влади належать державні адміністрації, які також мають право на видання нормативно-правових актів. Відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» такими актами є розпорядження голів державних адміністрацій.

Міністерства, державні комітети, інші відомства, які є центральними органами виконавчої влади, керують дорученими їм галузями управління. Їх повноваження в сфері видання нормативних актів визначені законами, актами Президента та Уряду. Зазвичай міністерства, що являють собою органи одноособового керівництва, видають накази та інструкції, а державні комітети як колегіальні органи — постанови. Нормативний характер носять, як правило, інструкції та постанови.

Систематизація має на меті стабілізацію правопорядку, перетворення нормативно-правового регулювання на інструмент для забезпечення нормального життя суспільства та найбільш ефективного управління державними справами в інтересах особи.

Систематизувати можна правові норми, закони та підзаконні нормативно-правові акти. Систематизація здійснюється не лише в правовій, а й в інших сферах конкретного наукового пізнання. Треба визнати, що в правовій сфері систематизація права і систематизація законодавства взаємообумовлені та взаємозалежні види діяльності. Однак між ними є істотна відмінність. В процесі приведення права у відповідну систему впорядковуються правові норми, що визначають зміст права, а при систематизації законодавства — закони та інші нормативно-правові акти, в яких закріплено ці правові норми і які становлять їх юридичну форму. Систематизація законодавства сприймається як особливий вид удосконалення нормативно-правових актів.

Перед початком систематизації законодавства необхідно встановити: як систематизувати нормативні акти, який класифікаційний критерій покласти в основу систематизації.

Систематизацію варто розглядати як діяльність, спрямовану на впорядкування, приведення до системи всього чинного законодавства або його частини. Її конкретний результат виступає в певній формі — залежно від спрямування. Систематизація може мати на меті створення єдиного зведеного акта, що на основі загальних принципів вперше або по-новому буде регулювати певну галузь суспільних відносин. Іноді завданням систематизації є лише впорядкування чинного законодавства, без зміни його змісту, з найретельнішим аналізом нормативного матеріалу, з якого, якщо можливо, має бути усунуто все, що створює труднощі для застосування законодавства на практиці.Систематизація законодавства може бути офіційною, тобто такою, що здійснюється компетентними державними органами, і приватною (неофіційною), такою, що проводиться окремою особою або організацією з тих питань, які їх цікавлять. Систематичні видання нормативних актів, здійснювані компетентними державними органами, можуть служити джерелами права. Неофіційні картотеки і збірники з окремих галузей законодавства мають допоміжний характер, вони в основному є лише засобом найбільш детального ознайомлення із законодавством.

Залежно від мети користування діючими правовими нормами систематизація законодавства може бути різною. Можна систематизувати правові норми, які регулюють окрему галузь суспільних відносин, у хронологічному або алфавітному порядку. В практичній діяльності державних і громадських організацій виникає потреба в систематизації відповідної галузі права в логічній послідовності її складових правових інститутів. У певні історичні періоди доцільно здійснювати повну систематизацію всього чинного законодавства в тому або іншому вигляді.Систематизацію законодавства можна проводити в різних формах — залежно від практичних потреб пізнання, тлумачення і реалізації діючих правових актів.

Систематизація — це діяльність з упорядкування й удосконалення нормативного матеріалу шляхом його обробки і розміщення за класифікаційними критеріями, що обираються відповідно до тих завдань, які розв’язуються цією діяльністю. Даний процес проходить ряд етапів, на кожному з яких потрібно дотримуватися певних правил законодавчої техніки та загальнотеоретичних понять.

1. Визначення обсягу нормативного матеріалу, який підлягає опрацюванню.

2. Розташування вже відпрацьованого нормативного матеріалу у визначеному порядку, розчищення його від актів, що втратили силу. Знищенню підлягають акти, формально скасовані компетентними органами держави, акти про скасування, якщо вони не встановлюють нових правових норм, акти, термін дії яких минув, а також, акти, які формально не були скасовані, але фактично втратили силу у зв’язку з прийняттям нового законодавства.

3. Видалення з чинних нормативних актів або їх частин тих норм, які в сучасних умовах уже не мають принципового значення. Виключенню підлягають преамбули, що втратили значення, статті з перераховуванням актів, які відміняються або містять тимчасові правила, статті, які мають не нормативний характер і не сприяють розумінню чинного нормативного матеріалу. Виявляються також несумісності в нормах права чинного законодавства.

4. Розробка схеми систематичного збірника і розподіл згідно неї відпрацьованого нормативного матеріалу. Найбільша складність на цьому етапі полягає в тому, що нормативні акти можуть відноситися до різних розділів збірника. Однак потрібно виявити повтори, суперечності та прогалини в законодавстві, які можна заповнити.

Необхідно пам’ятати, що навіть за наявності збірників нормативних актів робота з систематизації повинна безупинно продовжуватися, оскільки законодавство розвивається.

Основними результатами процесу систематизації є: правове регулювання широкого спектру нормативно-правових актів, врахування їх специфіки та особливостей упорядкування; виключення або, принаймні обмеження дублювання норм різними галузями законодавства; усунення прогалин; подолання колізій у законодавстві; створення умов відповідної юридичної кваліфікації.

Систематизація законодавства сприяє ефективному здійсненню правотворчої діяльності, зокрема виявленню причин суперечностей, невідповідностей у нормативному регулюванні та їх усуненню, а також застосуванню й реалізації нормативно-правових актів і умов, спрямованих на поліпшення інформаційного впливу права на правосвідомість його суб’єктів.