3. Бюджет і бюджетна система
Бюджет - загальне поняття, що об'єднує різноманітні фінансові документи, які містять заплановані доходи і державні видатки на відповідний період. Етимологічне поняття «бюджет» походить від старофранцузького «bougette», що означає маленький портфель, з яким британський канцлер казначейства приходив на сесію парламенту і починав свій щорічний офіційний фінансовий звіт. Від нього вимагали відкрити «bougette» i представити депутатам фінансові документи, що знаходилися в ньому, на основі яких уряд передбачав здійснювати свої політичні та економічні програми.
Бюджет - категорія і економічна, і правова. Як економічна категорія бюджет охоплює сукупність економічних відносин, що пов’язані з формуванням, розподілом та використанням певних централізованих грошових фондів для фінансування завдань державних та адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій відповідних органів влади.
Як правова категорія бюджетє правовим актом, основним фінансовим планом утворення, розподілу та використання централізованого грошового фонду держави або територіальної громади. При цьому розрізняютьпоняття бюджету (мається на увазі переважно економічна сторона цієї категорії) та закону (або акта) про бюджет (правова сторона бюджету). Як правова категорія бюджет має такі особливості:
а) затверджується відповідним представницьким органом державної влади;
б) строк дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорівнює бюджетному періоду;
в) як фінансовий план закріплює юридичні права та обов’язки учасників бюджетних відносин.
Відповідно до Бюджетного кодексу України «бюджет» - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Звідси можна зробити висновок, що бюджет є головним фондом грошових коштів держави і входить разом з позабюджетними фондами до групи централізованих грошових фондів держави.
Бюджетна система України — це сукупність державного та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Основою побудови бюджетної системи виступає державний та адміністративно-територіальний устрій України.
Аналізуючи ст. ст. 132, 133 Конституції України та ст. 5 БК України "Структура бюджетної системи України" можна стверджувати, що бюджетна система України складається з:
Державного бюджету України;
місцевих бюджетів:
а) бюджету Автономної Республіки Крим;
б) обласних бюджетів;
в) районних бюджетів;
г) бюджетів місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).
Підставами для поділу бюджетів на місцеві та бюджети місцевого самоврядування є повноваження певних органів влади щодо їх прийняття й виконання та особливості формування дохідної частини бюджетів. Доходи місцевих бюджетів складаються із закріплених доходів (ст. 66 Бюджетного кодексу), тобто тих, що надходять за рахунок розподілу загальнодержавних податків і зборів. Бюджети місцевого самоврядування містять як подібні доходи (ст. 64 Кодексу), так і значні власні надходження, доходи, що формуються з власних джерел відповідних територіальних громад: місцевих податків і зборів; плати за землю; коштів від відчуження майна; плати за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності (ст. 69 Кодексу). Бюджети місцевого самоврядування визначають як базові.
Бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Варто зазначити, що органи місцевого самоврядування можуть створювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету.
У складі бюджету може бути сформований резервний фонддля здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету (граничний розмір резервного фонду не може перевищувати 1% обсягу видатків загального фонду відповідного бюджету). У Державному бюджеті України резервний фонд передбачається обов’язково.
Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетна система України ґрунтується на принципах (ст.7 БК України від 08.07.2010№2456-VI):
1) принцип єдності бюджетної системи України, що забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;
2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період;
3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети;
4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
5) принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
6) принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;
7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача;
8) принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;
9) принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;
10) принцип публічності та прозорості- інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.
3 метою забезпечення єдності бюджетної системи України, Бюджетним кодексом передбачена бюджетна класифікація яка є єдиним систематизованим згрупуванням доходів, видатків (у тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за економічною сутністю, функціональною діяльністю, організаційним устроєм та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
Цей документ є основою для складання проектів і виконання бюджетів: на його підставі здійснюють розподіл доходів і видатків, фінансування бюджетів, визначають права та обов’язки розпорядників бюджетних коштів та ін. Окрім того, бюджетну класифікацію застосовують для здійснення фінансового контролю за своєчасністю та в повному обсязі надходження коштів до бюджетів, їх цільовим використанням; для загальнодержавного та міжнародного порівняння бюджетних показників; для адресного виділення коштів, економічного аналізу видатків, тобто зведення всіх витрат, незалежно від їх спрямування, в єдині економічні категорії.
Бюджетну класифікацію затверджує міністр фінансів України, про що обов’язково інформує Верховну Раду України (це забезпечує досягнення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, взаємозв’язок між функціональними призначеннями та економічним характером видатків бюджету). Зміни до неї також затверджує міністр фінансів.
Складовими бюджетної класифікації є:
1) класифікація доходів бюджету. Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:
1.1. податкові надходження. Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі).
1.2. неподаткові надходження. Неподатковими надходженнями визнаються:
1.2.1. доходи від власності та підприємницької діяльності (надходження від перевищення валових доходів над витратами Національного банку України; надходження від грошово-речових лотерей; надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств;);
1.2.2. адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності (плата за утримання дітей у школах-інтернатах; плата за утримання вихованців шкіл, профтехучилищ соціальної реабілітації; плата за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за оренду цілісних майнових комплексів та іншого майна; державне мито; митні збори; єдиний збір, що стягується в пунктах пропуску через державний кордон України;
1.2.3. інші неподаткові надходження (суми різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушення строків розрахунку у сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов’язань; доходи від операцій з кредитування та надання гарантій; власні надходження бюджетних установ; плата за послуги, що надаються бюджетними установами, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій).
1.3. доходи від операцій з капіталом. Доходи від операцій з капіталомвизначають, акумулюючи:
- надходження від продажу основного капіталу (кошти від реалізації безгосподарного майна, скарбів тощо; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, перебуває в комунальній власності);
-надходження від реалізації державних запасів товарів (матеріальних цінностей державного резерву та розброньова-них матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);
- надходження від продажу землі та нематеріальних активів;
- податки на фінансові операції та операції з капіталом.
1.4. трансферти. Трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції), інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі (надходження від секретаріату ООН за участь українського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);.
2) класифікація видатків та кредитування бюджету. Видатки та кредитування бюджету класифікуються за:
1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету. Вона використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі та формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України.
2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету). Відомча класифікація видатків та кредитування бюджету містить перелік головних розпорядників бюджетних коштів для систематизації видатків та кредитування бюджету за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів. На основі відомчої класифікації видатків та кредитування бюджету Державна казначейська служба України складає та веде єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів. Головні розпорядники бюджетних коштів визначають мережу розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням вимог щодо формування єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів і одержувачів бюджетних коштів та даних такого реєстру.
3) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).Вона має такі рівні деталізації:
а) розділи, в яких систематизуються видатки та кредитування бюджету, пов'язані з виконанням функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування;
б) підрозділи та групи, в яких конкретизуються видатки та кредитування бюджету на виконання функцій держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування.
4) Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету). За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні.
5) У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.
Класифікація кредитування бюджету систематизує кредитування бюджету за типом позичальника та поділяє операції з кредитування на надання кредитів з бюджету і повернення кредитів до бюджету.
3) класифікація фінансування бюджету. Класифікація фінансування бюджету містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету. Витрати на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету. Фінансування бюджету класифікується за:
а) типом кредитора (за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань);
б) типом боргового зобов'язання (за засобами, що використовуються для фінансування бюджету).
4) класифікація боргу. Класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста. Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.
Бюджетний процес - це регламентована нормами права діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.
Згідно з Бюджетним кодексом України виділяють такі стадії бюджетного процесу ( ст. 19):
складання проектів бюджетів;
розгляд проекту та прийнятя закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України, (рішення про місцевий бюджет);
підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
Під стадією бюджетного процесу розуміють низку заходів, які охоплюють розробку, виконання та оцінку ефективності використаних фінансових ресурсів, при цьому на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів держави та органів місцевого самоврядування.
Учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями (права та обов'язки), як то органи законодавчої (представницької) та виконавчої влади, Президент України, Національний банк України та органи державного фінансового контролю тощо.
Бюджетний період (рік) для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того самого року. Тоді як час початку розробки й складання проекту бюджету, його розгляду і затвердження, виконання, а також складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання триває більше двох років і має назву бюджетний цикл.
Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України та Президенту України проект Закону України «Про Державний бюджет України» на наступний рік. Разом із проектом подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;
Контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється згідно з їх компетенцією Верховної Ради України, Рахунковою палатою, Міністерством фінансів України, Державна казначейська служба України, Державною фінансовою інспекцією України, Верховною Радою та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами та місцевими державними адміністраціями. Регулярні звіти про доходи й видатки Державного бюджету України оприлюднюються в засобах масової інформації.
Система оподаткування та її значення
В широкому розумінні податкова система - це сукупність податків і зборів (обов'язкових платежів), що справляються до бюджетів і державних цільових фондів у встановленому законами України порядку; принципів, форм і методів їхнього встановлення, зміни чи скасування; дій, що забезпечують повну та своєчасну їхню сплату, контроль і відповідальність за порушення податкового законодавства.
Згідно п. 6.3. ст. 6 Податкового Кодексу України від 02.12.2010, № 2755-VI (ПКУ) сукупність загальнодержавних та місцевих податків та зборів, що справляються в установленому ПКУ порядку, становить податкову систему України.
Кожна держава встановлює власну систему оподаткування. Тип системи оподаткування визначається співвідношенням чотирьох секторів формування податків і зборів: державного; комерційного; фінансового сектора; населення.
Оподаткування здійснюється за принципами (ст. 4 ПК України):
загальність оподаткування - кожна особа зобов'язана сплачувати встановлені цим Кодексом, законами з питань митної справи податки та збори, платником яких вона є згідно з положеннями Податкового кодексу України;
рівність усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації - забезпечення однакового підходу до всіх платників податків незалежно від соціальної, расової, національної, релігійної приналежності, форми власності юридичної особи, громадянства фізичної особи, місця походження капіталу;
невідворотність настання визначеної законом відповідальності, у разі порушення податкового законодавства;
презумпція правомірності рішень платника податку в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу;
фіскальна достатність - встановлення податків та зборів з урахуванням необхідності досягнення збалансованості витрат бюджету з його надходженнями;
соціальна справедливість - установлення податків та зборів відповідно до платоспроможності платників податків;
економічність оподаткування - установлення податків та зборів, обсяг надходжень від сплати яких до бюджету значно перевищує витрати на їх адміністрування;
нейтральність оподаткування - установлення податків та зборів у спосіб, який не впливає на збільшення або зменшення конкурентоздатності платника податків;
стабільність - зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року;
рівномірність та зручність сплати - установлення строків сплати податків та зборів, виходячи із необхідності забезпечення своєчасного надходження коштів до бюджетів для здійснення витрат бюджету та зручності їх сплати платниками;
єдиний підхід до встановлення податків та зборів - визначення на законодавчому рівні усіх обов'язкових елементів податку.
Установлення і скасування податків та зборів, а також пільг їх платникам здійснюються відповідно Податкового кодексу України Верховною Радою України, а також Верховною Радою Автономної Республіки Крим, сільськими, селищними, міськими радами у межах їх повноважень, визначених Конституцією України та законами України.
Так, відповідно до п. 12.1. ст. 12. ПК України Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки та збори і визначає:
перелік загальнодержавних податків та зборів;
перелік місцевих податків та зборів, установлення яких належить до компетенції сільських, селищних та міських рад;
елементи податку, визначені в пунктах 7.1, 7.2 ст. 7 Податкового кодексу України (тобто платника податку, об'єкт оподаткування; бази оподаткування; ставки податку; порядку обчислення податку; податкового періоду; строку та порядку сплати податку; строку та порядку подання звітності про обчислення і сплату податку; податкові пільги, які можуть передбачатися під час встановлення податку та порядок їх застосування) щодо загальнодержавних та місцевих податків та зборів;
До повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим належать:
установлення на території Автономної Республіки Крим загальнодержавного збору (плата за користування надрами), зазначеного у підпункті 9.1.9 пункту 9.1 статті 9 ПК України (крім плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення) та зміна розміру ставок данного збору у межах його граничних ставок, визначених ПК України;
визначення розміру і надання додаткових податкових пільг у межах сум, що надходять до бюджету Автономної Республіки Крим відповідно до статті 69 Бюджетного кодексу України.
Сільські, селищні, міські ради в межах своїх повноважень та у порядку, визначеному ПК України, приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів. При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов'язково визначаються об'єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов'язкові елементи, визначенні ст. 7 ПКУ з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII ПК України для відповідного місцевого податку чи збору.
Копія прийнятого рішення про встановлення місцевих податків чи зборів надсилається у десятиденний строк з дня оприлюднення до органу державної податкової служби, в якому перебувають на обліку платники відповідних місцевих податків та зборів.
Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. (підп. 12.3.4 ст. 12 ПКУ). У разі якщо сільська, селищна або міська рада не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків та зборів, що є обов'язковими згідно з нормами ПКУ, такі податки та збори справляються виходячи з норм ПКУ із застосуванням мінімальної ставки місцевих податків та зборів.
Не дозволяється сільським, селищним, міським радам встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.
До повноважень сільських, селищних, міських рад щодо податків та зборів належать:
встановлення ставок єдиного податку в межах ставок, визначених законодавчими актами;
визначення переліку податкових агентів згідно із статтею 268 ПКУ;
до початку наступного бюджетного періоду прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів, зміну розміру їх ставок, об'єкта оподаткування, порядку справляння чи надання податкових пільг, яке тягне за собою зміну податкових зобов'язань платників податків та яке набирає чинності з початку бюджетного періоду.
Офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 ст.12. ПКУ.
При встановленні або розширенні існуючих податкових пільг такі пільги застосовуються з наступного бюджетного року.