2.2. Информационное законодательство и области его применения

Информационное законодательство является центральной частью информационного права. Это одна из бурно раз­нимающихся отраслей законодательства РФ. В настоящее время Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в перечень 29 отраслей законодательства включает и информационное. Совет Федерации Федерального Собрания РФ ежегодно публикует Доклад о состоянии законодательства РФ, который осно­ван на обобщении данных мониторинга законодательства и стране и практики его применения.

Впервые на таком высоком уровне уделено специальное внимание вопросу информационного законодательства. Названный доклад за 2006 г. в главе «Стратегия развития Государства, институтов гражданского общества и обеспечения политических прав граждан» содержал параграф, посвященный законодательному обеспечению информа­ционного развития России. В нем подчеркивается, что своевременное нормативно-правовое регулирование является чанным условием эффективного информационного развития страны, а несовершенство нормативно-правового обеспечения РФ в сфере использования информации, ИКТ остается одним из ключевых факторов, сдерживающих раз­витие сферы информационных технологий.

Из принятых 277 федеральных законов в 2006 г. в Докладе отмечены 10 законов по информационной тематике. В их числе федеральные законы: от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»; от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»; от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» и др.

Внесены дополнения и изменения в ряд уже действующих законов, в том числе в часть вторую ПК РФ в части соз­дания благоприятных условий налогообложения для нало­гоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий; в статьи УПК РФ и других законов. Большой объем вопросов информационных техно­логий затронут в принятой 18 декабря 2006 г. части четвер­той ГК РФ.

Стратегические направления развития информацион­ного законодательства в Докладе Совета Федерации ори­ентированы на: формирование единого информационно­го пространства как условия интенсификации процессов социально-экономического, политического и культурно­го развития страны; создание условий для опережающего роста инвестиций в развитие информатизации на основе совершенствования программных продуктов, нормативно-правового регулирования электронного документооборота. Особое внимание в стратегическом плане уделяется раз­витию информационного законодательства субъектов РФ, а также проблемам международного сотрудничества России в информационной сфере.

В Докладе Совета Федерации за 2007 г. было подчер­кнуто, что формирование информационного общества в России — это системная и долгосрочная задача, решение которой позволит увеличить конкурентоспособность нашей экономики, укрепить безопасность страны, обеспечить го­сударственные гарантии конституционных прав граждан Российской Федерации в информационной сфере. Доклад содержит подробную информацию об уже принятых зако­нах и о проектах федеральных законов.

Доклад Совета Федерации о состоянии российского за­конодательства в 2008 г. выделил специальный параграф «Законодательное обеспечение реализации Стратегии раз­вития информационного общества в Российской Феде­рации». Эта часть доклада была подготовлена ИГП РАН совместно с Комиссией Совета Федерации по информаци­онной политике. В ней представлен перечень задач разви­тия информационного общества на современном этапе и за­дач в области обеспечения информационной безопасности. Поставлен вопрос о том, чтобы перечень первоочередных задач на период до 2012 г. включал разработку следующих законопроектов: «О развитии производства информационных технологий, средств связи и формирования отечественного рынка ИКТ России»; «Об информационном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления между собой, с организациями и граж­данами Российской Федерации»; «О регулировании права на информацию в процессах реализации конституционных нрав граждан Российской Федерации»; «О правовых меха­низмах обеспечения доверия в трансграничных обменах до­кументами через Интернет субъектов разных юрисдикции» и др.

В этом докладе уделено большое внимание правовому обеспечению в сфере связи и законодательному обеспе­чению реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. В нем подчеркивается, что реформирование базовых отраслей экономики требует принятия продуманных и взвешенных решений, претворе­ние которых в жизнь создает условия для вывода эконо­мики страны на траекторию устойчивого развития, обеспе­чивающего повышение уровня качества жизни населения. Особое внимание в докладе уделено развитию сети связи общего пользования в Российской Федерации. В параграфе о развитии законодательства в области информации и свя­зи, подготовленном ИГП РАН, выделены 12 направлений развития законодательства и комплекс мер по правовому обеспечению информационной безопасности.

9 февраля 2009 г. принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправле­ния». В материалах ИГП РАН к Докладу за 2009 г. были поставлены вопросы об ускорении принятия федерально­го закона «О нормативных правовых актах — как основы организации управления делами общества и государства». Отмечалось, что этот закон позволит в большей степени учесть, во-первых, нацеленность государственной полити­ки на углубление и упорядочение процесса правового нор­мотворчества с учетом хода административной реформы и, во-вторых, ориентацию на инновационные процессы в об­ласти государственного управления на основе информаци­онных технологий и коммуникаций, формируемых моделей их освоения на основе предложений «электронного прави­тельства». Указано, что в законодательном регулировании нуждаются и процессы интегрирования и анализа резуль­татов правового мониторинга, получаемых по самым раз­ным направлениям этой деятельности. Нужны базы и банки данных по итогам мониторинга и аналитической обработки этой информации с учетом потребностей различных поль­зователей этими данными. В указанных материалах подчер­кнуто значение связи законодательных органов с наукой. В частности, поддержано предложение об усилении вни­мания не только к юридической технике при оформлении проектов законов и иных нормативных правовых актов, но и к вопросам более широкого профиля — к юридической технологии оформления проектов, еще раз затронут вопрос об обеспечении официального электронного опубликования нормативных правовых актов. Внесено и еще одно предло­жение, связанное с возобновлением работы по подготовке Информационного кодекса, объединяющего регулирование всех направлений создания информационной инфраструк­туры и правил пользования информационными системами, информационными ресурсами и технологиями.

Источники информационного законодательства

Основным источником информационного права являет­ся Конституция. По мере освоения курса информационного права мы будем раскрывать содержание и значение норм Конституции для развития специального законодатель­ства в этой области. Административное право — отрасль знаний, институтов и норм, которые создают в своей со­вокупности юридические механизмы и средства органи­зации, управления и использования государственных ре­сурсов экономики, науки, потенциала всех социальных и культурных сфер общества, координируют и направляют взаимодействие государственного сектора и других сек­торов экономики через управленческую исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти. Государственное управление самыми разными сфе­рами и областями деятельности осуществляется на основе закона и административно-правовых актов, принимаемых в пределах компетенции органов исполнительной власти. Весь арсенал правовых средств административного права реализуется и в системе информационного права. Но одно­временно с этим в предметной области информационного права используются и нормы других отраслей права.

Сфера информационных отношений охватывает не толь­ко деятельность государственных органов и те отношения, где участвуют государственные организации. Информа­ционные ресурсы формируются и используются на осно­ве всех форм собственности и разных форм организации общественно полезной деятельности, на основе букваль­но всех социальных процессов. Более активно процесс информатизации протекает В частном секторе хозяйства и экономики, успешно внедряясь в рынок. Это опреде­ляет и степень использования потенциала гражданско­го права РФ в структуре информационного права. В те­чение 12 лет в России действовала норма гражданского права, согласно которой информация включалась в состав объектов гражданских прав. Речь идет о ст. 128 ГК РФ, согласно которой в перечень объектов гражданских нрав наряду с вещами, ценными бумагами, имущественными правами, результатами интеллектуальной деятельности, нематериальными благами включалась и информация. За это время формирование информационных ресурсов, отнесенных к федеральному ведению, совместному веде­нию федеральных органов власти и органов власти субъ­ектов РФ, а также к исключительному ведению субъектов РФ в соответствии с Конституцией, значительно продви­нулось. Информационные ресурсы формировались в ре­жиме государственной и негосударственной — корпора­тивной и частной — собственности. Это важно для рынка в данной области. Однако в соответствии с частью чет­вертой ГК РФ, принятой в декабре 2006 г., информация как самостоятельный объект гражданских прав из Общей части ГК РФ (ст. 128) исключена. Некоторые категории информационных ресурсов включены в часть четвертую ГК РФ, посвященную интеллектуальной собственности, что существенно меняет правовую природу отношений в этой области. Это нововведение потребует еще глубокой проработки положения данного объекта в системе гражданского законодательства и в идеологии этой науки.

За последние годы обозначилась и тесная связь уголовно­го правое проблематикой информации и информатизации. Этот вопрос более детально рассмотрен в главе об ответ­ственности за правонарушения в информационной сфере.

В силу развития телекоммуникационной проблемати­ки в плане сбора, передачи информации, ее использования в глобальных системах можно обозначить связь информа­ционного права с правом космическим, которое также вхо­дит в систему административно-правовых отраслей. Весь­ма активно развиваются контакты информационного права с правом международным.

Обозначая место информационного права в системе российского права в целом, необходимо подчеркнуть два существенных момента: с одной стороны, его системообразующую роль для всех норм, связанных с проблемой информации и информатизации, и с другой — его системоорганизующую роль. Что означает этот второй момент? Системоорганизующая роль этой отрасли права и всей объективно развивающейся проблематики информатики, а вернее инфосферы, оказывает еще мало оцененное влия­ние на все отрасли права. Это как бы обратная связь особой социальной сферы через ее отрасль права со всеми осталь­ными структурами права.

Это влияние реализуется разными путями. Здесь можно говорить и о появлении новых объектов права (в структуре ГК РФ), и о появлении новых объектов института право­вого режима (административное право), и о создании но­вых норм об ответственности за правонарушения в области информации, связи, информатизации, защиты информации и прав субъектов в этой области (УК РФ, КоЛП РФ). При­веденные примеры все же относятся к экстенсивной харак­теристике нарастания норм, которые в конечном счете де­лают более мощной отрасль информационного права.

Но следует ставить вопрос и о влиянии данной отрасли на систему права в интенсивном режиме. В связи с появле­нием новых объектов права и включением в систему права информационного многим институтам права уже тесны тра­диционные рамки. Отметим лишь проблемы, которые ста­ли более сложными в области авторского права (копирайт), защиты авторства в глобальных сетях, вопросы включения в систему процессуальных правовых дисциплин более тон­ких механизмов доказывания и новых, более сложных юри­дических фактов и свидетельств в процессе доказательства, расследования правонарушений, формирования новых сфер правонарушений — компьютерных и т.д. Эти новые области общественных отношений еще будут привлекать внимание. Здесь только отмстим их наличие и значение как элемента системной связи отдельной отрасли со всеми другими от­раслями нрава в единой правовой системе.

Подчеркнем, что обозначенные зависимости связи ин­формационного права с другими отраслями нрава — явле­ние не только национального (российского) масштаба. Это признак трансформации всей системы права (глобально) под влиянием нового этапа развития цивилизации — пере­хода к информационному обществу. Исследование данной проблемы — самостоятельный вопрос в правовой науке.

Связь информационного нрава со всеми базовыми отрас­лями права, со многими вторичными отраслями в системе нрава российского и с международными правовыми норма­ми наиболее четко прослеживается в процессе изучения ме­тодов правового регулирования в информационной сфере.

Области и уровни применения информационного законодательства

Законодательство как правовая категория имеет недоста­точно четкое определение. Обычно его характеризуют как совокупность норм, регулирующих общественные отноше­ния в определенной области. Но существует проблема раз­граничения нормативных правовых актов, формирующих федеральное законодательство России, включая и законы субъектов РФ, и нормативных правовых актов подзакон­ного уровня, издаваемых в целях обеспечения и реализа­ции федеральных законов и законов субъектов РФ. В этом смысле к законодательству следует отнести только законы. Однако в управленческой практике к законодательству от­носят нормативные правовые акты общего и специального характера, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, высшими должностными лицами субъектов РФ, их правительствами. Зачастую к уровню законодательства относят и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ. Эта проблема имеет значение и для правильного понимания термина «законодательство информационное».

Определяя информационное законодательство, следует различать его конституционный уровень, уровни федераль­ных законов, указов Президента РФ, постановлений Пра­вительства РФ, законов субъектов РФ, нормативных актов губернаторов (президентов) субъектов РФ. Более низким уровнем нормативно-правового регулирования в инфор­мационной сфере отношений являются акты федераль­ных органов исполнительной власти, аналогичных органов субъектов РФ, а также общие нормативные акты органов местного самоуправления.

В соответствии с юридической силой и содержанием нормативных правовых актов и норм, формирующих эти акты, определяются и области их применения. Для инфор­мационного законодательства важно выделить области его применения с учетом двух критериев.

Первый критерий связан с реализацией функции ин­формирования — доведением до исполнителей и право­применителей сведений обо всей системе правовых норм, не только регулирующих информационные отношения, но и обеспечивающих информирование всего общества о состоянии правовой информации. И в этой области нет ограничений в выборе сфер применения и использования функции информирования любых пользователей.

Второй критерий ориентирован на функцию приведе­ния в действие механизмов той части нормативных право­вых актов, которые регулируют сферу информационных отношений. Здесь проблема не только в информировании о наличии правовой основы формирования и функциони­рования законодательства в этой области, но и в достиже­нии запланированного результата — воздействии на ход развития самой информационной инфраструктуры и ис­пользовании ее в определенных целях. И эта сторона ин­формационного законодательства является определяющей для оценки его состояния и тенденций развития.

В связи с этим важно предусмотреть систематизацию все­го массива нормативного правового материала по уровням и формам правовых актов и юридической силе отдельных правовых норм, что свойственно для каждой отрасли пра­ва. Необходимо также правильно обозначить распределение функционального воздействия на управление информаци­онной деятельностью в структурах государственной власти, экономической, социальной и иных сферах информационного обеспечения потребностей пользователей потенциалом ИКТ.

В данном случае необходимо установить различие в це­лях использования информационно-технологического по­тенциала с учетом сфер деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. Задачи информа­ционного законодательства относительно специфики и цели и функционирования этих подсистем государственной власти будут различаться.

Информационное обеспечение законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ ставит задачи, итогом решения которых является создание нового закона или иного равнозначного закону нормативного акта. Речь об информационном обеспечении технологии нормотвор­чества. И в известной мере правила в этой части будут рас­пространяться и на другие уровни правового нормотвор­чества — на систему правоприменения закона в процессе создания и принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Для информационного права важное значение имеют все ПОЗИЦИИ Обращения Президента РФ к Федеральному Со­бранию (2009 г.), и особенно его тезис об использовании информационных технологий в инновационных програм­мах во всех областях жизни общества. Этим вопросам пре­зидент и премьер-министр России уделяют постоянное вни­мание и контролируют ход развития правового обеспечения в данной области. На уровне информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти — получения определенного результата социально-экономического зна­чения, информационное законодательство должно сменить центр своего внимания. Необходимо обновлять весь про­цесс управленческой деятельности при реализации уже су­ществующих норм всего спектра законодательства в любой отрасли государственного управления. Информационное законодательство в этом случае выходит на проблемы обе­спечения информирующей, координирующей роли, а также роли учета получаемых реальных, живых результатов. При этом объединяются два потока информационной работы: мониторинга нормативных правовых актов и их механиз­мов реализации с мониторингом итогов, результатов, полу­чаемых в системе исполнительной власти.

Иная задача информационного законодательства реали­зуется в связи с обеспечением задач судебного и в целом правоохранительного правоприменения — реализации за­конодательства страны в области пресечения правонаруше­ний, определения ответственности за правонарушения, совершаемые различными субъектами права в процессе своей деятельности, поведения и разных форм правоотношений.

Сказанное показывает достаточно сложную ситуацию в области развития информационного законодательства. С одной стороны, это решение проблем организации сво­ей собственной сферы: формирование и функционирова­ние ИКТ, поддержание их на уровне мировых стандартов, включение этих технологий во внутренний и внешний ры­нок. А с другой — обеспечение организационного взаимо­действия с системами пользователей настолько, чтобы со­вместно добиться социально ожидаемого результата во всех областях использования потенциала российских ИКТ. Эти вопросы более подробно будут рассмотрены в главе о фор­мах правового мониторинга.