23.5. Правовое обеспечение мониторинга

Мониторинг нормативных правовых и судебных актов должен быть системно организованным. Это уже отмечено. Важно это требование перевести в реальность.

Часто работа различных субъектов в этой области носит локальный характер. Переход от точечных приемов монито­ринга нормативных правовых актов разных уровней и в си­стемах разных ведомств нуждается в стандартно установ­ленных параметрах учета, инвентаризации и отслеживания последующего изменения законов, иных законодательных актов, равно как и всех иных форм правоприменительных нормативных правовых актов. Для осуществления монито­ринга нужны и стабильные установки по выявлению дина­мики уже принятых и действующих нормативных право­вых актов. Известно, что регистрация таких актов в системе Министерства юстиции не дает полной картины. Не все принимаемые акты регистрируются, и достаточно сложно проследить, все ли принимаемые акты публикуются и по­ступают в банки эталонных экземпляров. Для проведе­ния мониторинга необходимы не только параметры учета, но и такие показатели, которые позволяют учесть все опе­рации с уже принятым и действующим актом.

Система контроля исполнения, слежение за изменением или отменой таких актов также распылена по ведомствам и осуществляется, как правило, для отчета об исполнении распорядительных актов вышестоящих органов.

Самостоятельное значение имеют и индикаторы оцен­ки эффективности действующих нормативных правовых актов, включая законы. Здесь, как мы уже отмечали ранее, должны быть две группы индикаторов. Первая обращена к системе нормативных правовых актов и позволяет оце­нить ее полноту, своевременность, законность, соответ­ствие акта компетенции органа, его издающего, законность включенности акта в систему правового нормотворчества. Прежде всего это касается федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вторая группа индикаторов позволяет оценить резуль­таты правоприменения и исполнения нормативных право­вых актов с точки зрения их значения для получения со­циально значимого результата по различным секторам, отраслям, подотраслям экономического, социального, культурного и других форм жизни общества и его граждан. Речь идет об оценке эффективности правоприменения в со­циальной сфере отношений. Законы или иные акты могут иметь место, а результат может быть минимальным или ну­левым. Эти показатели необходимы экспертам для опреде­ления социальной значимости действующих нормативных правовых актов, для выработки новых, более эффективных шагов в области правового регулирования, развития зако­нодательства.

Именно этой стороне мониторинга уделено внимание в пакете правовых актов, подготовленных по проблеме мониторинга правоприменения в Минюсте России. Они включают предполагаемый проект указа Президента РФ по данному вопросу, проект Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утверждаемого Президентом РФ, и проект Методики проведения монито­ринга правоприменения. До сих пор актов такого назначе­ния не было.

В проекте указа Президента РФ предусмотрено возло­жение проведения такого мониторинга на Минюст России. Эта новая функция министерства предполагает осущест­вление мониторинга по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейско­го суда по правам человека, в связи с которыми необходи­мо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также координацию мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными орга­нами исполнительной власти, и его методическое обеспе­чение. Предполагается, что по результатам проведения мо­ниторинга на всех уровнях деятельности исполнительной власти и местных администраций Минюст России готовит ежегодный доклад для Президента по мониторингу право­применения и принятых мерах на уровне министерства. Правительству РФ предписано до 31 декабря составлять план мониторинга за предыдущий год, а к 1 июня представ­лять доклад Президенту о реализации предложений по со­вершенствованию нормативных правовых актов РФ. Выс­шим судебным органам России, Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченным по правам человека и правам ребен­ка, Счетной палате РФ, ЦИК, Общественной палате РФ, государственным корпорациям и компаниям предписано направлять в Минюст России предложения в проект плана мониторинга и информацию о результатах своей деятель­ности в этом направлении.

Для публичного обсуждения проект предложений раз­метается на сайте федерального органа исполнительной власти, за исключением сведений, относящихся к государ­ственной тайне. Проект предложений должен быть досту­пен на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не менее 10 дней после его размещения.

Представляет интерес и проект Методики проведения мониторинга правоприменения. В разделе об основных правилах мониторинга выделены такие виды мониторинга, как: отраслевой, межотраслевой, точечный, оперативный. Дан перечень видов актов, которые подлежат мониторингу по признаку субъектов, их принимающих. Методика пред­усматривает и виды и источники информации, которая ис­пользуется для мониторинга. В этой части важно отметить внимание к информации, поступающей от научных учреж­дений, СМИ и от граждан. Принятие этого блока докумен­тов значительно повысит уровень мониторинга правопри­менения.

Важным условием налаживания системно организо­ванного мониторинга является выработка и непременное условие соблюдения единого понятийного аппарата. Тер­минология, однозначное толкование категорий и понятий в системе мониторинга крайне необходимы для его органи­зации. Без этого нельзя получить сравнимых и убедитель­ных наблюдений и дать оценку их результатов. К таким категориям в первую очередь следует отнести такие, как: «сфера правового регулирования», «законодательство», «нормативные правовые акты», «индивидуальные акты», «правовое поле», «правовое пространство», «правовая сре­да», «правоприменение», «правоисполненис», «правовая система», «система права» и, наконец, сам термин «мони­торинг».

Это область специальной лингвистической подготовки мониторинга — выбора формы стандартизации терминов и согласование их нормативно установленных дефиниций. До сих пор эта сторона дела в большей мере занимала тео­ретиков права. Но даже и в этом случае разные специали­сты трактуют один термин по-разному, с учетом специфики отрасли права. Но настает время, когда этот уровень право­вого мышления должен войти в сферу практики законо­творчества и правоприменения. Термины в системе мони­торинга и оценки его результатов должны быть понятны не только специалистам, но и тем, кто применяет и испол­няет законы.