23.8. Значение мониторинга правовой системы

Рассмотренные вопросы позволяют сказать, что право­вой мониторинг является комплексным правовым институ­том права по своему содержанию и назначению. Этот инсти­тут работает на систематическое отслеживание состояния нормативной системы права — на выявление ее эволюции, динамики и действенности при ориентации на принцип за­конности. Это как бы институт саморегуляции правовой системы. На основе выявленных показателей недействия принятого закона, его конфликтности с другими норматив­ными актами, его коррупциогенности и т.п. применяются меры по выходу из ситуации противоречия акта или его части с целью регулирования отношений субъектов — из­менение, дополнение или отмена акта.

Мониторинг в смысле его этапов представляет собой си­стему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подго­товки, принятия, применения (изменения и дополнения) и исполнения, отслеживания по установленным параме­трам практики применения в процессе деятельности орга­нов исполнительной власти, а также применения законо­дательства в деятельности правоохранительных органов РФ. В конечном счете мониторинг — средство укрепления целостности и разнообразия и действенности правовой си­стемы России.

По методам осуществления мониторинг является по­стоянным институтом информационного права. Такая его роль предопределяется тем, что любое действие, процеду­ра и результат всех операций основаны на сборе, анализе и оценке получаемой в итоге информации. Это цикл дви­жения от имеющейся информационной оценки состояния правового объекта к новому информационному объекту — к новому состоянию закона или другого правового акта в системе права.

Для обеспечения такого значения мониторинга необ­ходим анализ состояния нормативного регулирования в нескольких срезах:

1) полноты, согласованности, своевременности, стабиль­ности и качества всего массива законодательства РФ;

2) получения информации для анализа и выводов о до­статочности и непротиворечивости нормативной правовой основы для обеспечения функционирования органов государственной власти в соответствии с их компетенцией и на­значением каждого органа;

3) получения информации о связи мониторинга право­вой системы и мониторингов состояния различных обла­стей социальной жизни страны.

Для такой увязки измерителей необходима сложная методическая основа проведения мониторинга и получе­ния сравнимых показателей для осуществления анализа, обобщения и представления информации о результатах наблюдений в соответствующие органы для коррекции деятельности законодательных и исполнительных органов государства, а также совершенствования законотворческой работы и всей системы законодательства.

В связи с мониторингом более остро встают вопросы обеспечения единства и целостности системы законода­тельства РФ. Одновременно важно увидеть и разнообразие задач правового регулирования через призму правоприме­нительной практики, ибо решение практических проблем правоотношений людей и их организаций определяет ди­намику правовых регуляторов. В связи с этим предстоит обеспечить взаимодействие показателей результатов мо­ниторинга относительно отраслей права в системе права Российской Федерации и относительно эффективности правовых норм в процессе регулирования живых право­вых отношений всего разнообразия субъектов нрава и их проблем. Иными словами, с одной стороны, мониторинг должен работать на совершенствование отраслей права как научно-практической структуры системы права, с другой — на повышение эффективности применения норм этих от­раслей права в жизни. Результаты правоприменения явля­ются основой коррекции действующей системы права, ее содержания и формы.

Это значит, что с результатами анализа мониторинга необ­ходимо коррелировать состояние каждой отрасли законо­дательства (проверка на полноту, совместимость и т.п. ха­рактеристики норм) и одновременно осуществлять оценку направлений политики управления в различных сегментах социального развития. Эта вторая задача использования результатов мониторинга приведет к коррекции практики управления и деятельности в рамках имеющихся законов либо к коррекции самого законодательства.

Решение этих задач выводит на комплексный анализ разных видов мониторинга. Например, учет и мониторинг жалоб граждан в систему прокуратуры РФ или обращений граждан в систему Уполномоченного по правам человека. Результаты такого мониторинга реальной жизни граждан и их проблем могут стать источником коррекции правопри­менения или нормотворчества. Также важно отслеживать состояние функциональной деятельности всех органов ис­полнительной власти, органов местного самоуправления с позиций удовлетворения потребностей граждан и орга­низаций государственного и негосударственного секторов. И не только с точки зрения их законности, но и с точки зрения возникающих конфликтов, новых потребностей субъектов и форм их удовлетворения. Это еще один аспект правового мониторинга, его связи с практикой.

Безусловно, в первую очередь необходимо ориентиро­вать структуры, обеспечивающие мониторинг, на разра­ботку и применение таких параметров анализа законода­тельства, которые позволят осуществить оценку состояния законов, законодательных и подзаконных нормативных правовых актов с учетом: 1) конституционно установлен­ных предметов ведения; 2) места и правового статуса орга­на государственной власти, его полномочий: 3) соотнесения принимаемых и применяемых актов с основными направ­лениями социально-экономических задач общества.

Первое направление анализа — по предметам ведения — предусматривает:

а) систематизацию или соотнесение действующего нор­мативного массива федерального уровня с предметами ве­дения Российской Федерации;

б) соотнесение актов федерального уровня и региональ­ного уровня с предметами совместного ведения;

в) соотнесение принимаемых актов органами субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ при учете разграничения их полномочий с органами мест­ного самоуправления.

Второе направление анализа призвано обеспечить по­лучение информации о полноте, законности и эффектив­ности принимаемых нормативных правовых актов по кру­гу функциональной деятельности отдельных органов и их подсистем в системе исполнительной власти РФ, а также сопоставление результативности работы органов судебной власти по своим юрисдикционным полномочиям.

В методологической и технологической части монито­ринга важно отразить, с одной стороны, модель монито­ринга каждого отдельного нормативного правового акта, а с другой — мониторинга комплексного по составу отсле­живаемых источников права в связи с их значением для решения той или иной проблемы государственного значе­ния: выполнения государственных проектов социального плана, разграничения полномочий различных органов ис­полнительной власти и т.п. В настоящее время развивается именно такой прием мониторинга — комплексный. Однако при этом важно обеспечить сохранение целостности тех за­конов, которые отслеживаются в связи с несколькими це­лями.

Стоит еще раз обратить внимание на сложность постав­ленной задачи и важность цели организации и постоянного ведения мониторинга правовой системы, на ее уникаль­ность не только для России. Как показывают материалы дискуссий, проблема мониторинга правовой информации в других странах также пока не получила должного разви­тия. В условиях глобализации многих социальных процес­сов этот вопрос неминуемо встает и требует решения.

В связи с этим важно обеспечить методологическую и методическую основу мониторинга. Это потребует раз­работки стандартов форм нормативных правовых докумен­тов, требований к юридической технике оформления их со­держания и соблюдения условий перехода на электронную форму документирования и документооборота прежде все­го применительно к нормативным правовым актам. Данная проблема находится в поле зрения специалистов документоведения, но она важна и в первую очередь для грамот­ного оформления юридической документации, включая правовые акты. Эта задача входит в институт юридиче­ской техники, который, как и вся проблема закона о зако­нах и других нормативных правовых актах, пока остается неурегулированным. Ни одна отрасль права этим практи­чески не занимается. Можно сказать с уверенностью, что эта проблема ближе всего к праву информационному. Эта­лонные базы нормативных правовых актов, которые ведут в настоящее время соответствующие органы и организации, должны служить не только в качестве справочных и архив­ных фондов, но стать рабочими инструментами в правовой системе страны.

Мониторинг является и инструментом в области гармо­низации законодательства относительно международных норм права. В систему программ мониторинга необходимо включить вопросы технологий обеспечения гармонизации федерального законодательства с нормами международных актов, которые ратифицируются Российской Федерацией. Генеральный директорат по правовым вопросам и Европей­ская комиссия осуществляют большую работу по конвен­циям, резолюциям, рекомендациям от имени ЕС, включая и рекомендации по вопросам гармонизации национальных законов государств — членов ЕС.

Мониторинг правовой системы (правового простран­ства) и правоприменения имеет большое значение для от­крытости государственной деятельности, информированно­сти граждан и всей общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом.

Организация правовой системы является стимулом для повышения правовой и информационной грамотности всех категорий государственной службы. Эта задача потребует включения новых критериев в систему аттестации специа­листов государственного управления, судебных работников и депутатов представительных и законодательных органов; уточнения программ обучения студентов по управленческим и информационным специальностям. Мониторинг в извест­ном смысле является частью административной и правовой реформ в Российской Федерации, он входит и в структуру проблем формирования информационного общества, про­грамм широкого применения информационных технологий.

Направления учета потребностей правового мониторинга

Результаты многолетнего опыта мониторинга правовой системы в части динамики и эволюции российского законо­дательства позволяют определить проблемы, которые могут работать на перспективу.

1. Устранение непосредственных причин неустойчиво­сти законотворческой и правоприменительной практики путем ускорения принятия федерального закона «О норма­тивных правовых актах» как методологической основы ор­ганизации правотворческой деятельности органов государ­ственной власти.

Коррекция проекта этого закона в настоящее время может в большей степени учесть, во-первых, ориентацию государственной политики на углубление и упорядочение процесса административной реформы и, во-вторых, ориен­тацию на инновационные процессы в области государствен­ного управления на основе информационных технологий и коммуникаций, формируемых моделей их освоения с уче­том предложений «электронного правительства».

2. В целях интегрирования всех данных мониторинга необходимо создать условия обработки, анализа и интегра­ции информации правового мониторинга, соответствующие возможностям информационных технологий. Нужны базы и банки данных по результатам мониторинга и аналитиче­ской обработке этой информации с учетом потребностей разных пользователей этих данных.

3. Уже сегодня можно сказать, что практика непрерывно­го изменения и дополнения принимаемых законов и иных нормативных правовых актов нуждается в особом вни­мании. Результаты мониторинга показывают, что до 70% вновь принимаемых актов составляют такие, которые обе­спечивают дополнения, исправления принятых правовых актов. Создается замкнутый цикл по обновлению актов в пределах одного-двух лет, а то и более краткого срока.

Правоприменение не успевает освоить содержание нового правового акта, как он изменяется и дополняет­ся. Это видно, в частности, на примере законодательства 2006—2009 гг. в области регулирования информационных отношений, что значительно снижает эффективность ис­пользования информационных технологий и информаци­онных ресурсов. Одновременно наблюдается и влияние административного ресурса в определении весьма кратких сроков разработки проектов, что приводит к неудовлетво­рительным результатам. В области установления правил по соблюдению юридической техники весьма полезны раз­работки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Ежегодно проводи­мые конференции по этой проблеме позволяют обобщить практику и теорию и выйти с обоснованными предложе­ниями по совершенствованию всего процесса подготовки нормативных правовых актов, включая и проблему юриди­ческой экспертизы1.

Можно говорить и о несостоятельности выбора разработ­чиков проектов законов, о качестве проведения конкурсов по критериям сжатия сроков и снижения стоимости разработки. Такая практика не учитывает требований к качеству закона и лишь поощряет лоббирование в данной области.

4. Все убедительнее звучат предложения об усилении контакта законотворчества с наукой, а также о необходи­мости укрепления института экспертизы в области нор­мотворчества. Примером расширения рамок мониторинга по правовым проблемам СМИ является практика организа­ции так называемых «международных медийных диалогов» в Германии. Такие диалоги проводятся по инициативе гер­манского Министерства иностранных дел. По свидетель­ству журнала «Magazin-Deutshland.DE», они привлекают специалистов из Китая, Пакистана, Франции, Монголии, стран СИГ, центральной и южной части Восточной Европы, стран Африки. «Главными аспектами были нормативно-правовая база деятельности СМИ (частных, публично-правовых, государственных), отличительные черты по­литических коммуникаций, организации общественности на региональном и местном уровнях, постоянно растущие финансовые проблемы СМИ, самоуправляемые организа­ции и профподготовка журналистов».

5. Для мониторинга важно учитывать состояние юриди­ческой техники в процессе нормотворчества разных субъ­ектов. Кроме того, необходимо прислушаться к предло­жениям юридической общественности и придать должное внимание проблеме юридической технологии. Это касается выбора вида и формы нормативного акта, обеспечения его ясной структуры, определения сферы действия и адресатов ответственного исполнения, правил опубликования с уче­том доступности первичной официальной электронной пу­бликации.

Особого внимания с учетом доступности к правовой ин­формации через Интернет, а также возможной бесплатной юридической помощи в этой области для населения за­служивает вопрос об оформлении публикаций комплексно­го характера поправок и дополнений в действующие акты. Слияние в один слабо структурированный текст разных законов или иных нормативных правовых актов затруд­няет усвоение вносимых изменений и их значимость для восприятия архитектуры и содержания дополняемого или изменяемого нормативного правового акта. Это удобно для законодателя. Но при этом мало учитывается, что такая практика приводит к изменению идеологии, концепции ра­псе принятого закона или иного нормативного правового акта. Размываются цельность и логика закона, а в конеч­ном счете и система регулирования. Выходом может быть изменение технологии публикации уточнений содержания конкретных актов. Но по большому счету эта практика уси­ливает значение кодификации законодательства по сферам его применения (опыт Франции). Возможно, к этому стоит присмотреться.

Накопление множества противоречивых по концепци­ям, терминологии, пересечению предметных областей регу­лируемых отношений приводит к выводу о необходимости разработки новых кодексов. Например, в области норма­тивного регулирования информатизации общества. Сле­дует возобновить работу по подготовке Информационного кодекса, объединяющего регулирование всех направлений создания информационной инфраструктуры и правил поль­зования информационными системами, информационны­ми ресурсами и технологиями. Кодификации заслуживает и законодательство в области здравоохранения, регулиро­вания народонаселения и других направлений реализации нрав граждан и организаций с учетом их роли в развитии экономики страны и оздоровления области трудоустрой­ства и подготовки кадров и т.д.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под мониторингом как институтом информа­ционного права? Дайте его определение.

2. Что вам известно о видах правового мониторинга?

3. Что вы знаете о мониторинге проектов и законов в законода­тельных органах РФ?

4. Какова специфика мониторинга правоприменения в системе исполнительной власти?

5. Какова специфика мониторинга законодательства в судебной системе?

6. Что вам известно о правовом обеспечении мониторинга зако­нодательства?

7. Что вы знаете об информационно-технологическом обеспече­нии правового мониторинга?

Литература

1. Доклады Совета Федерации «О состоянии законода­тельства в Российской Федерации» за 2004, 2005, 2006, 2007 годы [Электронный ресурс] / Совет Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации. — URL:http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index.html.

2. Курманов, М. М. Мониторинг муниципальных право­вых актов: практика и перспективы / М. М. Курманов, И. X. Миннегулов//Теоретические проблемы информа­ционного права. - М.: ИГП РАН, 2008. - С. 282-291.

3. Мониторинг правового пространства и правопримени­тельной практики как форма диалога власти и общества: 111 Всероссийская научно-практическая конференция. — М., 2006.

4. Мониторинг правового пространства и правопримени­тельной практики: Стратегия правового развития Рос­сии: IV Всероссийская научно-практическая конферен­ция. - М., 2007.

5. Ниесов, В. А. Актуальные задачи нормативного правово­го регулирования в сфере формирования единого инфор­мационного пространства судебной системы России / В. А. Ниесов, Д. А. Ловцов // Конфликты в информаци­онной ссрере России. - М., 2009. - С. 216-230.