§ 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации

В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г.² указывается, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

При этом конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из приведенных правовых позиций, сохраняющих свою силу и являющихся согласно статье 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обязательными на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, следует, что конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера – сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. При этом законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.

Следовательно, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемого запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ)¹.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел.

В пятом параграфе настоящей главы нами были рассмотрены особенности получения согласия населения соответствующих муниципальных образований в зависимости от различных вариантов изменений границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований и упразднений муниципальных образований. В основном такое согласие население дает через институты представительной демократии, а именно, через учет мнения (решения) представительных органов муниципальных образований. Однако от этого роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации не становится менее значимой.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а, следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан¹.

В соответствии с действующим законодательством среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления наиболее существенную роль в его территориальной организации играют: голосование населения (в порядке, установленном для проведения местного референдума) и сход граждан. Роль каждой из указанных форм в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления представлена ниже в табличной форме.

Голосование населения поселений и (или) населенных пунктов.		Для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов.
Голосование населения населенных пунктов.		Для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.
Голосование населения каждого из образуемых поселений.		Для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений.
Раздельное голосование населения городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.		Для получения согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение.
Раздельное голосование населения городского округа и муниципального района, в состав которого входит соответствующее городское поселение.		Для получения согласия населения городского поселения в связи с лишением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, в состав которого включается соответствующее городское поселение.
Сход граждан (жителей соответствующих населенных пунктов).		Для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов.
Сход граждан (жителей соответствующих населенных пунктов).		Для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.
Сходы граждан в каждом из образуемых поселений.		Для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным закономот 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведенияместного референдума. При этомположенияфедерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а такжеположения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).