- •Содержание
- •Предисловие
- •Глава 1. Историко-теоретические основы местного самоуправления
- •§ 1. Понятие, основные черты и сущность местного самоуправления
- •§ 2. Основные теории местного самоуправления
- •§ 3. Развитие местного самоуправления в России в хii – хх в.В.
- •§ 4. Этапы развития местного самоуправления в современной России
- •§ 5. Основное содержание реформы местного самоуправления в современной России
- •§ 6. Основные принципы местного самоуправления
- •§ 7. Функции местного самоуправления
- •§ 8. Общие гарантии местного самоуправления
- •§ 9. Специальные гарантии местного самоуправления
- •Глава 2. Правовые основы местного самоуправления
- •§ 1. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система
- •§ 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание
- •§ 3. Особенности разработки проекта устава муниципального образования, его принятия и государственной регистрации
- •§ 4. Муниципальное нормотворчество
- •§ 5. Официальная символика муниципальных образований
- •Глава 3. Территориальные основы местного самоуправления
- •§ 1. Значение территориальных основ
- •В организации местного самоуправления
- •§ 2. Понятие и виды муниципальных образований
- •§ 3. Иерархия муниципальных образований
- •§ 4. Состав территории муниципального образования
- •§ 5. Требования к установлению и изменению границ муниципального образования
- •§ 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления на территориях с особым порядком управления
- •§ 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления
- •§ 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации
- •Глава 4. Организационные основы местного самоуправления
- •§ 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы
- •§ 2. Место форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- •§ 3. Место органов местного самоуправления в системе
- •Публичного управления российским обществом.
- •Органы и должностные лица местного самоуправления:
- •Виды, правовое регулирование деятельности
- •§ 4.Территориальное общественное самоуправление: цели организации и преимущества для населения
- •Глава 5. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
- •§ 1. Местный референдум
- •§ 2. Муниципальные выборы
- •§ 3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления
- •§ 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
- •§ 5. Сход граждан
- •§ 6. Правотворческая инициатива граждан
- •§ 7. Публичные слушания
- •§ 8. Собрания граждан
- •§ 9. Конференция граждан
- •§ 10. Опрос граждан
- •§ 11. Обращения граждан в органы местного самоуправления
- •§ 12. Общая характеристика других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- •Глава 6. Органы и должностные лица местного самоуправления
- •§ 1. Структура органов местного самоуправления
- •Часть 1 ст. 34Федерального закона № 131-фз определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- •§ 2. Классификация органов и должностных лиц местного самоуправления
- •§ 3. Представительный орган местного самоуправления
- •§ 4. Глава муниципального образования
- •§ 5. Организация деятельности местной администрации
- •§ 6. Контрольный орган муниципального образования
- •§ 7. Избирательная комиссия муниципального образования
- •§ 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
- •§ 9. Правовое регулирование муниципальной службы
- •Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления
- •§ 1. Понятие экономической основы местного самоуправления
- •§ 2. Понятие и природа муниципальной собственности
- •§ 3. Виды объектов муниципальной собственности
- •§ 4. Правовые основы деятельности муниципальных унитарных предприятий
- •§ 5. Основы муниципального бюджетного процесса
- •§ 6. Муниципальные закупки: понятие, особенности
- •§ 7. Доходы местных бюджетов
- •§ 8. Местные налоги и сборы: понятие и виды
- •§ 9. Средства самообложения граждан
- •§ 10. Основные направления расходов местных бюджетов
- •Глава 8.
- •§ 2. Президент России выступил
- •На обучающем семинаре-совещании для мэров российских городов,
- •Проходящем под эгидой Администрации Президента
- •(Москва, Кремль, 23 октября 2013 г.)1
- •§ 3. Президент России провёл встречу с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований (Москва, Кремль, 8 ноября 2013 г.)1
- •§ 4. "Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области (н. Новгород, Кремль, 5 ноября 2013 г.)
- •Глава 9. Перспективы развития местного самоуправления в России (проект Основных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период)
- •§ 1. Роль местного самоуправления в развитии государства и общества
- •§ 2. Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления
- •§ 3. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий
- •§ 4. Вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления
- •§ 5. Вопросы стратегий и механизмов устойчивого и комплексного развития муниципальных образований
- •§ 6. Вопросы инфраструктурного развития муниципальных образований
- •§ 7. Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления
- •§ 8. Вопросы развития местных сообществ, общественного контроля и гражданских инициатив на местном уровне
- •§ 9. Вопросы развития и совершенствования муниципального контроля
- •Заключение
- •Над Федеральным законом № 131-фз
- •(По состоянию на 1 января 2014 г.)
- •Видах муниципальных образований в Российской Федерации
- •И сельского населения в Российской Федерации
- •На территории Российской Федерации
- •Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 24 мая 2006 года № 41 «о Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде» (извлечение)
- •В осуществлении местного самоуправления
- •Осуществления населением местного самоуправления
- •Структура администрации города Дзержинска Нижегородской области1
- •Лаврентьев Александр Рудольфович
- •1 См.: Решение Городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 31 января 2013 г. N 483 "Об утверждении Структуры Администрации города Дзержинска" (с изменениями и дополнениями)
§ 2. Классификация органов и должностных лиц местного самоуправления
Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям. В настоящее время в учебной и научной литературе нет большого расхождения между учеными и специалистами относительно оснований классификации и видовых разновидностей по ним органов и должностных лиц местного самоуправления. Некоторые расхождения видятся лишь в количестве выделяемых подходов и в «чистоте» классификационных видов. Например, А.В. Малько и С.В. Корсакова выделяют четыре основания к классификации: по способу формирования, по способу принятия решений, по степени необходимости и по характеру компетенции1. Существуют и другие подходы. Так, в коллективном труде «Основы управления муниципальным хозяйством» выделяется пять классификационных оснований. Относительно предыдущего подхода не выделяется такое основание классификации, как степень необходимости, но дополнительно выделяется два основания – по предметам ведения и по типу исполняемых функций2.
В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ на выборные и иные органы, следовательно, по способу формирования следует различать:
1) выборные органы местного самоуправления (образуемые путем муниципальных выборов, например, представительный орган муниципального образования). Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов организации местного самоуправления;
2) невыборные органы местного самоуправления. Данная группа органов в свою очередь по способу формирования подразделяется на:
2.1) формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа муниципального образования),
2.2) формируемые на основе назначения (например, местная администрация),
2.3) формируемые наоснове кооптации по установленным нормам (например, комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).
Такая же классификация органов и должностных лиц местного самоуправления может быть результатом применения другого основания к классификации, например, по субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены:
1) на образуемые непосредственно населением и
2) формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.
В зависимости от способа принятия решенийорганы и должностные лица местного самоуправления можно разделить на:
1) коллегиальные органы местного самоуправления,
2) единоначальные органы местного самоуправления,
3) органы с совещательными полномочиями.
Представительный орган муниципального образования интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Однако, не следует делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
И если первые два вида органов называются традиционно, то вычленение органов местного самоуправления с совещательными полномочиями можно назвать характерным для муниципального уровня управления. Например, советы, создаваемые при местной администрации или главе муниципального образования: по архитектуре и градостроительству, по развитию муниципального образования, по культуре и т.п. Или все более «популярные» советы по противодействию коррупции, по профилактике правонарушений, по обеспечению экономической безопасности – наличие которых прямо предусмотрено соответствующими специальными законами. Понятно, что такие общественно-муниципальные органы не имеют полномочий по изданию муниципальных правовых актов, это прерогатива органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако назначение таких формирований и состоит в содействии уполномоченному органу или должностному лицу в выработке и принятии правильного решения.
По значению в системе местного самоуправления органы местного самоуправления можно подразделить на:
1) обязательные и
2) факультативные.
В предыдущем параграфе мы отмечали, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)1 является обязательным за некоторым исключением.
Другие же органы, например, контрольно-счетный орган муниципального образования, является факультативными.
В зависимости от полномочий органы местного самоуправления подразделяются на:
1) представительные (например, представительный орган муниципального образования),
2) исполнительные (например, местная администрация),
3) контрольные (например, контрольно-счетный орган муниципального образования).
Подчеркнем, что речь в данном случае не идет о принципе разделения властей. Конституционный принцип разделения властей применим лишь в отношении органов государственной власти и ни в коем образе не определяет структуру органов местного самоуправления, хотя проекция принципа здесь и прослеживается. Мы говорим именно о классификации органов местного самоуправления по типу реализуемых ими функций.
Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке в итоге проекта развития муниципального образования и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет и устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила. Исполнительный орган имеет более сложную организацию, которая в конечном итоге должна обеспечить исполнение в полном объеме принятых муниципальных решений. А реализация интересов населения обеспечивается, в том числе, путем установления контроля за исполнением решений муниципальных властей.
По характеру компетенции можно выделить:
1) органы местного самоуправления общей компетенции и
2) органы местного самоуправления специальной компетенции.
Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации.
Органы местного самоуправления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в различных сферах ведения. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Приводимая в литературе классификация органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения основана на том, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти в порядке, установленном соответствующим законодательством.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, и специально создаваемыми органами (например, отделами записи актов гражданского состояния). Материально-финансовое обеспечение такой деятельности гарантируется государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. При этом в части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.