§ 4. "Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области (н. Новгород, Кремль, 5 ноября 2013 г.)

В.В. ОСОКИН¹: Добрый день коллеги! Позвольте открыть заседание нашего "круглого стола".

Сложно оценивать временные рамки местного самоуправления в России. Если только отталкиваться от даты утверждения Екатериной II "Жалованной грамоты городам", то через год можно будет говорить о 230-летней истории развития местного самоуправления.

Но в этом году мы отмечаем более скромную дату – 10 лет 131-му Федеральному закону, ознаменовавшему современную организацию муниципального устройства страны и последнюю, но судя по всему не окончательную, реформу местного самоуправления. Мы хотели бы подвести определенные итоги, еще раз поднять нерешенные проблемы местного самоуправления, обсудить перспективы.

А перспективы пока четко не определяются. Нет представлений дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении, не выработаны цели и задачи. Необходима своего рода концепция развития.

Эти вопросы – главная тема Всероссийского съезда муниципальных образований, планируемого к проведению 8 ноября.

Следует отметить, что Съезд в таком формате проводится впервые и не побоюсь этого слова в исторический момент.

На нем предполагается к рассмотрению, ободрению Основы стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период.

Наш комитет пригласил к диалогу по актуальным вопросам местного самоуправления представителей науки и практики.

Сегодня на "круглом столе" присутствуют специалисты ведущих высших учебных заведений, занимающихся муниципальным правом, представители Правительства области, Прокуратуры, Минюста, Законодательного Собрания, органов местного самоуправления.

Призываю участников "круглого стола" к заинтересованному диалогу и активному обмену мнениями, дискуссии.

Чтобы задать тон дискуссии отмечу несколько черт того стратегического документа, который имеется в раздаточных материалах и который предполагается к обсуждению на Всероссийском съезде.

В проекте стратегии произведена констатация результатов реформы, достаточно объективно оценено фактическое положение муниципалитетов. Отчасти делается вывод о том, что цели заложенные в 131 законе не были достигнуты. Так ли это? Вопрос участникам "круглого стола":

Проект Стратегии содержит фактически 7 разделов по которым сформулированы предложения, это:

территориальная организация местного самоуправления,

его полномочия,

финансово-экономические основы,

вопросы программного и инфраструктурного развития,

вопросы кадрового обеспечения,

местные сообщества и гражданские инициативы на местном уровне,

и муниципальный контроль.

По-сути Стратегией охвачены все стороны современной жизни муниципалитета.

Что касается территориальной и статусной организации местного самоуправления, полномочий муниципальной власти, то здесь следует отметить положительную роль 131 федерального закона.

Именно благодаря ему впервые была структурирована территориальная организация муниципальных образований. Причем не только в Нижегородской области, но и по всей стране. 2004-2005 годах впервые были законодательно определены границы территорий всех муниципальных образований. А таковых на тот период насчитывалось более 24 тысяч по стране и 662 муниципальных образования в Нижегородской области. Повсеместно были сформированы органы местного самоуправления, территориально приблизив муниципальную власть населению, сделана попытка разграничить полномочия от органов государственной власти выделив вопросы местного значения для различных видов муниципальных образований.

Наш комитет после вступления 131 закона в силу провел исследование о текущем состоянии муниципального устройства.

Из проведенного анализа следовало, что муниципальные районы Нижегородской области были очень различны. По количеству входящих в их состав городских и сельских поселений районы различаются более чем в 3 раза, а по количеству населенных пунктов более чем в 16 раз. В разы различались муниципальные образования и по численности населения.

Спустя несколько лет стало понятно, что такая диспропорция не способствует эффективной управляемости территории, сохраняет высокие расходы на аппарат управления. Практика реализации реформы местного самоуправления в области показала, что именно в этих поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного са­моуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы.

Поэтому в 2009-2010 года в Нижегородской области происходила оптимизация численности муниципальных образований, сократив их (главным образом за счет сельских поселений) на одну треть.

Эта тенденция по оптимизации территориальной структуры муниципальных образований имела место и в других субъектов Федерации.

Данной тематике уделено достаточно внимание в проекте Стратегии.

Философы говорят, что "форма определяет содержание". Однако в муниципальном устройстве именно содержание-полномочия главным образом влияют на форму территориальной организации. Статья 14 федерального закона определяет единые вопросы местного значения для всех поселений. Однако объективно различные по уровню развития муниципальные образования поселенческого уровня (например, городское поселение–административный центр района и сельское поселение) не в состоянии реализовывать все вопросы местного значения одинаково.

В связи с этим в проекте Стратегии формулируются здравые предложения по установлению раздельного перечня вопросов местного значения для сельских поселений и для городских поселений. При этом необходимо уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений, сделать их количество и качество оптимальным и посильным для сел-муниципалитетов. В то же время законодательно ввести обязательный для исполнения сельским поселением перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района.

В отношении же районного уровня выдвигается дискуссионное предложение по формированию представительного органа как правило из числа глав и депутатов поселений. Предполагается ввести принцип "сервисного" управления районом («поселения – для населения, район – для поселений»).

При этом кроме самого предложения в проекте документа отсутствует аналитика уже существующих в стране таких моделей (например, в Ленинградской области все районы сформированы по такому принципу, в Нижегородской области – 13 районов). Вместе с тем проблемы имеются. Это касается и вопросов взаимоотношений между поселениями, входящими в район, особенно там, где крупный и промышленно развитый административный центр района. Это и вопросы межбюджетных отношений. Не говоря уже о чисто юридических вопросах ротации глав и депутатов поселений, сроках их полномочий, которые в 131 законе четко не урегулированы.

Полагаем, что при внедрении повсеместно такой модели необходимо решать эти проблемы комплексно, основываясь на существующей практике.

Что бы на наш взгляд еще необходимо отразить в Стратегии чего нет.

В Стратегии не отражены положения, касающиеся анализа взаимотношений между органами местного самоуправления. В первую очередь о разграничении полномочий между представительным органом и местной администрации, эффективность моделей руководства главой муниципального образования того или иного органа местного самоуправления.

Отсутствие в Стратегии темы о структуре органов местного самоуправления привело к тому, что, например, не озвучена проблема статуса и полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В стратегии вообще не отражена тема формирования органов местного самоуправления, эффективность избирательных систем на муниципальном уровне.

Интересны данные изложены в проекте Стратегии, касающиеся объема полномочий муниципалитетов.

Помимо 131 федерального закона еще в 203 нормативных актах выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.

Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий.

Имеются также функции, которые вообще нельзя определить четко к компетенции какого уровня власти они могут относиться.

Естественно с этим необходимо наводить порядок. К сожалению мы не знаем итоги деятельности двух рабочих группы, под руководством Козака и Хлопонина, специально созданные для этих целей.

Считаю, что для дальнейшего построения каких либо стратегических задач развития местного самоуправления крайне важно завершить данную работу, оптимально определив компетенцию каждого уровня власти, обеспечив необходимыми источниками финансирования таких полномочий. Потому что это базис без которого невозможно стабильное развитие направленного на совершенствование муниципальных практик, эффективное расходование и без того скудных средств местного бюджета.

Нет необходимости говорить об изменении доходной базы муниципалитетов. Объективна нехватка финансовых средств у большинства муниципальных образований, существующая структура зачисления налогов по уровням бюджетной системы и межбюджетные отношение, не стимулируют органы местного самоуправления развивать налогооблагаемую базу. Эти проблемы всегда звучат на различного рода мероприятиях как федерального так и регионального уровня, и в проекте Стратегии они также сформулированы. Полагаю, что нужно только политическое решение.

Сейчас многие специалисты говорят о пересмотре 131 закона в целом. Учитывая множество проблемных вопросов, сотни законодательных инициатив по его изменению (только на прошедшей в этом году Ассоциации законодателей Приволжского округа были одобрены более 500 предложений по изменений федерального законодательства), слышны позывы разработать новый федеральный закон о местном самоуправлении. В Стратегии такой вывод не делается, а что предполагают участники сегодняшнего мероприятия?

А.Р. ЛАВРЕНТЬЕВ¹: Основные итоги мониторинга законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении:

1. В соответствии с пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации… местного самоуправления» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в Конституции Российской Федерации (ст. 12, глава 8) закреплены гарантии местного самоуправления как самостоятельного уровня публичного управления с собственными полномочиями (по решению вопросов местного значения), которые должны осуществлять как местное население непосредственно, так и «не входящие в систему органов государственной власти» органы местного самоуправления, для чего предусмотрено наличие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

2. Конституционные положения детализированы на федеральном уровне в федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – федеральный закон № 131-ФЗ). Помимо названного федерального закона принято два специальных федеральных закона, направленных на регулирование муниципально-правовых отношений: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Нормы права, связанные с организацией местного самоуправления, содержатся в сотнях иных федеральных законов и еще большем количестве подзаконных актов.

Федеральный закон № 131-ФЗ выступает основой для формирования законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, поскольку прямо предусматривает наличие по определенным аспектам муниципально-правовых отношений законов и иных актов субъекта Российской Федерации. В частности из общего количества 593 отсылок, сформулированных в нем – 127 ссылок сделано на законодательство субъектов Российской Федерации (см. таблицу 1):

Глава ФЗ 131		Общее количество отсылок	«Внутренние» ссылки		Ссылки на нормы международного права	Ссылки на акты федерального законодательства	Ссылки на законодательство субъектов РФ	Ссылки на муниципальные правовые акты
			На «настоящий» закон	На конкретную норму
Преамбула		1	–		–	1	–	–
Глава 1		20	9	–	2	13	5	5
Глава 2		24	2	9	–	4	13	3
Глава 3		64	1	9	–	25	8	18
Глава 4		20	1	3	–	10	8	2
Глава 5		52	7	3	–	15	11	24
Глава 6		105	9	22	10	23	14	51
Глава 7		25	2	1	–	9	5	15
Глава 8		135	3	38	–	60	53	21
Глава 9		10	–		–	5	–	5
Глава 10		20	4	5	–	9	2	2
Глава 11		14	1	1	–	5	8 (7^1)	–
			39	91
итого			130		12	178	127 (7)	146
ВСЕГО	490		593

В федеральный закон № 131-ФЗ¹ многократно вносились изменения и дополнения (по состоянию на 10 июля 2013 г. – 86 раз²: 84 – федеральными законами, 2 – постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации), которые можно условно объединить по содержанию в шесть групп:

1. Поправки о переносе на, как правило, более поздний срок мероприятий по проведению реформы местного самоуправления (если первоначально предполагалось вступление закона в силу с 1 января 2006 года, то реально переходный этап завершился с 1 января 2009 г. (для Республики Ингушетия и Чеченской Республики – с 1 января 2010 г.³), введение некоторых положений отсрочено⁴, а для отдельных норм⁵ сроки вступления в силу пока установить невозможно);

2. Расширение перечня вопросов местного значения (например, для городских округов в ч. 1 ст. 16 количество пунктов увеличилось с 27 до 44, а также введено 10 пунктов факультативных полномочий в ч. 1 ст. 16.1);

3. Внесение изменений в связи с перманентным совершенствованием избирательного законодательства;

4. Технико-юридические поправки в связи с внесением изменений в иные специальные законы (обычно изменение терминологии);

5. Совершенствование системы местного самоуправления – уточнение требований к порядку осуществления форм непосредственного решения населением вопросов местного значения или участия населения в решении вопросов местного значения (глава 5 федерального закона № 131-ФЗ), а также к организации деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (глава 6 федерального закона № 131-ФЗ);

6. Иные поправки: территориальная организация местного самоуправления, экономические основы, ответственность, исправление ранее допущенных ошибок, и пр.

3. В настоящее время в Нижегородской области действует более 200¹ законов по вопросам организации местного самоуправления на территории Нижегородской области, которые обеспечивают основную часть отсылок, предусмотренных федеральным законом № 131-ФЗ. Законы Нижегородской области о местном самоуправлении в целом соответствуют требованиям федерального законодательства и, в основном, своевременно приводятся «вслед» за изменениями в базовый федеральный закон № 131-ФЗ.

Законы Нижегородской области о местном самоуправлении регулируют следующие относительно обособленные группы отношений (институты):

1. Уставные нормы, закрепляющие статус и особенности организации местного самоуправления в Нижегородской области;

2. Территориальная организация местного самоуправления: наделение муниципальных образований статусом (поселений (городских или сельских), муниципальных районов, городских округов), закрепление наименований муниципальных образований, а также установление и (или) изменение границ муниципальных образований. Современная тенденция – укрупнение муниципальных образований и отказ от двухуровневой (муниципальные районы и входящие в их состав поселения) в пользу одноуровневой (городские округа) организации местного самоуправления в области. В результате вместо 662 муниципальных образований (по состоянию на 1 января 2009 г.) в Нижегородской области «остались» 414 муниципальных образования;

3. Система местного самоуправления: порядок организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, дополнительные гарантии права граждан на обращение в органы местного самоуправления, наименование органов местного самоуправления, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), муниципальная служба в Нижегородской области и иные;

4. Закрепление полномочий органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению субъектов Российской Федерации. Оно, как правило, сводится к подробному перечислению полномочий органов местного самоуправления в специальном законе;

5. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Нижегородской области;

6. Экономическая основа местного самоуправления: перераспределение муниципальной собственности между муниципальными образованиями, бюджетные и межбюджетные отношения, поддержка муниципальных образований;

7. Иные вопросы организации местного самоуправления, включая вопросы применения муниципально-правовых санкций.

4. Практика реализации законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении находится в поле постоянного внимания Законодательного Собрания Нижегородской области. Можно сказать, что ведется постоянный внеплановый мониторинг организации и осуществления местного самоуправления на территории Нижегородской области. Источником информации выступают: ежеквартальные Парламентские дни Законодательного Собрания Нижегородской области в муниципальных образованиях; сведения из органов государственной власти Нижегородской области; обращения граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; информация, поступающая от федеральных государственных органов (ГУ Минюста России по Нижегородской области, Прокуратуры Нижегородской области, судов и пр.); конференции, «круглые столы» и иные мероприятия по проблемам организации муниципальной власти и иные.

Практика реализации законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении выявила множество проблем. Ряд проблем разрешен внесением изменений в федеральный закон № 131-ФЗ (включая инициативы Законодательного Собрания Нижегородской области или инициативы других субъектов Российской Федерации, поддержанные Законодательным Собранием Нижегородской области), другие – сняты путем совершенствования законодательства Нижегородской области, часть выступает предметом официальных разъяснений (комментариев)¹. Однако по-прежнему актуальны (и зачастую не имеют однозначного варианта разрешения) такие проблемы как:

1. Преобразование муниципальных образований. Все возможные варианты изменения статуса муниципальных образований предусмотрены федеральным законом № 131-ФЗ и приведены в таблице:

Форма изменения статуса		Правовая основа	Вид муниципальных образований	Инициатива		Дополнительные условия
				граждане	органы власти^2
наделение статусом		ч. 1.1. ст. 10	городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа	закон субъекта РФ
преобразование	объединение	ч. 3 ст. 13	два и более сельских поселения	голосование по вопросу преобразования муниципального образования	оформляется решением соответствующего органа власти	согласие представительных органов объединяемых муниципальных образований
		ч. 3.1. ст. 13	поселение с городским округом
			городское поселение с городским округом
		ч. 4 ст. 13	два и более муниципальных района
	разделение	ч. 5 ст. 13	поселение			голосование по вопросу преобразования муниципального образования
		ч. 6 ст. 13	муниципальный район
	изменение статуса	ч. 7 ст. 13	городское поселение (на городской округ)
	утрата статуса		городской округ (на городское поселение)
упразднение		ст. 13.1	поселение	сход граждан		согласие представительного органа муниципального района
создание		ст. 13.2	поселение

Таким образом, не существует нормативной основы для упразднения муниципальных районов (как этапа, предшествующего созданию городских округов) и для объединения городских поселений. Эти процедуры или уже идут, или востребованы в Нижегородской области, поэтому до необходимых поправок в федеральный закон № 131-ФЗ можно сформировать законодательную основу преобразования муниципальных образований в законе Нижегородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Нижегородской области». В законе можно также кодифицировать уже принятые законы области – например: от 25 марта 2005 г. № 27-З «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Нижегородской области»; от 29 марта 2005 г. № 31-З «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)»; от 6 мая 2005 г. № 41-З «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Нижегородской области»; от 4 декабря 2008 г. № 162-З «О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов»; от 31 марта 2010 г. № 60-З «О полномочиях органов государственной власти Нижегородской области по взаимодействию с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Нижегородской области"»;

2. Качество муниципального нормотворчества остается на общем невысоком уровне. Следует признать правильными (но с различной степенью эффективности) попытки органов государственной власти оказать содействие муниципальным образованиям в этой сфере. Так, Правительство Нижегородской области издает модельные акты для муниципальных образований, среди них:

типовой порядок обращения с отходами строительства и сноса (постановление Правительства Нижегородской области от 20 мая 2008 г. № 201);

типовые правила содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений городских округов и поселений Нижегородской области (постановление Правительства Нижегородской области от 17 мая 2013 г. № 307);

типовые правила работы объектов мелкорозничной сети на территории Нижегородской области (постановление Правительства Нижегородской области от 22 марта 2006 г. № 89);

типовые правила обращения с пищевыми отходами (постановление Правительства Нижегородской области от 26 октября 2011 г. № 873);

типовые правила содержания собак и кошек (постановление Правительства Нижегородской области от 11 декабря 2009 г. № 919) и др.

Однако при издании названных актов Правительство Нижегородской области выходит за рамки своей компетенции, поскольку в настоящее время не существует нормативной основы для разработки и принятия подобных документов. В соответствии с пп. 1 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 131-ФЗ «в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов», а в соответствии с ч. 1.1. указанной статьи полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только «федеральными законами, уставами муниципальных образований» (регулирование субъектами Российской Федерации не предусмотрено). Конституция Российской Федерации, федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устав Нижегородской области не предусматривают возможность издания модельных актов.

В то же время, считаем возможным «легализовать» практику разработки модельных актов в Нижегородской области путем внесения соответствующих изменений в закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области»;

3. Действующим законодательством предусмотрены различные формы государственной поддержки муниципальных образований и разнообразные формы межмуниципального сотрудничества. Например, хорошо зарекомендовала себя Ассоциация представительных органов муниципальных районов и городских округов в Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области (постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 мая 2010 г. № 2097-IV), ее результаты работы отражены в том числе на сайте Законодательного Собрания Нижегородской области.

Но не все из существующих возможностей используются в Нижегородской области, а применяемые не всегда оправдывают ожидания. Так, методическая помощь муниципальным образованиям со стороны органа, осуществляющего государственную регистрацию уставов муниципальных образований, ведется не системно, эпизодически. Существенную помощь мог оказать сформированный несколько лет назад при ГУ Минюста России по Нижегородской области экспертно-консультативный совет, однако полезное начинание свернуто. Или, мощным потенциалом обладает одна из имманентных форм межмуниципального сотрудничества – Совет муниципальных образований Нижегородской области, однако в своей работе Совет не опирается на ресурсы Законодательного Собрания Нижегородской области, ученых – специалистов в области муниципального права.

Вероятно, именно Законодательное Собрание Нижегородской области может активизировать работу в области стимулирования всех форм межмуниципального сотрудничества на территории Нижегородской области, принять деятельное участие в работе координационно-совещательных формирований, созданных при государственных органах, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении органов местного самоуправления;

4. Перечень вопросов местного значения закреплен в федеральном законе № 131-ФЗ отдельно для поселений, муниципальных районов и городских округов соответственно в статьях 14, 15 и 16. В соответствии с ч. 1 ст. 18 федерального закона № 131-ФЗ «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон», поэтому, что было отмечено выше, принята серия таких законов. Поскольку перечень вопросов местного значения является одной из обязательных составляющих устава муниципального образования (п. 2 ч. 1 ст. 44 федерального закона № 131-ФЗ), то возникают взаимосвязанные проблемы:

допускается ли включение в устав муниципального образования вопросов местного значения действительно решаемых населением и (или) органами местного самоуправления данного муниципального образования или перечень должен полностью соответствовать федеральному закону № 131-ФЗ? Например, в уставах городских округов и муниципальных районов назван вопрос местного значения «организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией». При этом абзацем 2 ч. 3 ч. ст. 83 федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что данное положение «вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». 1 марта 2011 г. вступил в силу федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О полиции», в котором идеи создания муниципальной милиции нет и даже концепции соответствующего федерального закона не разработано. Следовательно, в настоящее время нет объективных условий для решения данного вопроса местного значения органами местного самоуправления. Аналогично должна разрешаться ситуация с вопросом местного значения «осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны», поскольку на территории Нижегородской области не создано и не планируется создание особых экономических зон. Полагаем, что в уставах должны быть перечислены только те вопросы местного значения, которые может и должно решать муниципальное образование соответствующего вида;

сроки приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законом № 131-ФЗ в случае внесения в него изменений. Если в отношении приведения законов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством установлен срок – три месяца (ч. 2 ст. 3 федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), то в отношении муниципальных правовых актов сроки не установлены. Думаем, что такой срок можно установить в законе Нижегородской области. Одновременно следует разрешить вопрос о приведении уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с законами Нижегородской области;

5. В Нижегородской области, в целом, отлажен механизм наделения органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями. На этом фоне можно негативно оценить наделение административного центра Нижегородской области – муниципального образования городской округ город Нижний Новгород уникальным объемом полномочий, наличие которых не может быть объяснено объективными причинами. Такие полномочия установлены в области:

определения перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и по созданию административных комиссий в городе Нижний Новгород (закон Нижегородской области от 4 августа 2011 г. № 91-З);

социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (закон Нижегородской области от 3 ноября 2006 г. № 133-З)

осуществления денежных выплат на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи (закон Нижегородской области от 8 сентября 2008 г. № 113-З).

Опыт следует всесторонне оценить и в дальнейшем не распространять практику индивидуального регулирования в области организации местного самоуправления на территории Нижегородской области;

6. Ч. 1 ст. 34 федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления входит контрольно-счетный орган муниципального образования. Взаимосвязанное толкование ч. 2 ст. 34, ст. 38 федерального закона № 131-ФЗ и федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» позволяет сделать вывод о том, что контрольно-счетный орган муниципального образования не является обязательным муниципальным органом. В то же время, ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации называет контрольно-счетный орган муниципального образования обязательным участником бюджетного процесса. Вероятно, данная проблема может быть разрешена законом Нижегородской области;

7. Федеральным законом № 131-ФЗ введен самостоятельный вид юридической ответственности – муниципально-правовая ответственность. Практика реализации некоторых мер на территории Нижегородской области показала неоднозначность многих предписаний. Например, выяснилось, что применение роспуска представительного органа муниципального образования в отношении Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области (закон Нижегородской области от 29 июня 2012 г. № 76-З) не препятствует отмене примененной меры ответственности – закон Нижегородской области от 26 июля 2012 г. № 92-З «О признании утратившим силу Закона Нижегородской области "О роспуске представительного органа муниципального образования – Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области"». При этом не ясен (скорее, невозможен) механизм применения ответственности роспуска представительного органа муниципального образования в случае формирования представительного органа муниципального района из состава глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений.

5. Наибольшие сложности правового регулирования, безусловно, присущи муниципальному уровню (особенно – в сельских поселениях). Изучение основного документа, закрепляющего статус муниципального образования, – устава ряда муниципальных образований Нижегородской области,¹ показало наличие типичных ошибок, что свидетельствует о системных недостатках в нормативно-правовом обеспечении организации местного самоуправления в Нижегородской области. Силами самих муниципалитетов ситуацию исправить, вероятно, невозможно. Поэтому следует принять меры по оказанию помощи и содействию взаимопомощи муниципалитетам, создавать условия для кардинального изменения ситуации с кадровым обеспечением органов местного самоуправления.

Изложенное позволяет сделать ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении и практике его реализации:

1. Включить в план законопроектной работы на 2014 год подготовку проекта закона Нижегородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Нижегородской области», в котором кодифицировать ряд специальных законов Нижегородской области о местном самоуправлении;

2. Сформировать законодательную основу для разработки Правительством Нижегородской области модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований путем внесения изменений в закон от 10 февраля 2005 г. № 10-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» и закон от 3 октября 2007 г. № 129-З «О Правительстве Нижегородской области»;

3. Провести в октябре 2013 года в Законодательном Собрании Нижегородской области научно-практическую конференцию, посвященную 10-летию принятия федерального закона № 131-ФЗ;

4. Включить в качестве специальной номинации конкурса научных работ студентов «Я – законодатель» в 2013 году тему «Законодательство Нижегородской области о местном самоуправлении»;

5. Разработать дополнительные научно обоснованные критерии систематизации законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении;

6. Активизировать работу в области стимулирования всех форм межмуниципального сотрудничества на территории Нижегородской области;

7. Принять участие в работе координационно-совещательных формирований, созданных при государственных органах, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении органов местного самоуправления.

Н.Г. ШЕЛЕПОВА²: Обобщила практику применения положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав).

В рамках предоставленных полномочий Главным управлением проводится проверка уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений при их государственной регистрации.

Так, по состоянию на 1 октября 2013 г. Главным управлением зарегистрировано 213 акта (43 устава и 170 актов о внесении изменений), отказано в государственной регистрации 135 муниципальных правовых актов (44 уставов и 91 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав).

За аналогичный период 2012 года зарегистрировано 279 актов (15 уставов и 264 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав), решения об отказе в государственной регистрации приняты в отношении 70 актов (21 устава и 49 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав). При этом необходимо отметить, что в сравнении с 1 полугодием 2012 года данный показатель увеличился почти в 2 раза.

Также почти в два раза увеличилось количество возвратов документов, представленных на регистрацию, по причинам некомплекта и (или) несоответствия установленным требованиям (58/35 соответственно).

В настоящее время проблемным вопросом продолжает оставаться значительное количество отказов в государственной регистрации уставов (муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав), связанное в том числе с наличием противоречий федеральному законодательству.

По результатам анализа нарушений можно сделать вывод, что наиболее типичными являются:

1) несоответствие перечня:

вопросов местного значения аналогичному перечню, установленному федеральным законодательством, данное нарушение выявлено в значительном количестве уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав (например, Кочетковский, Мурзицкий, Болтинский сельсоветы Сеченовского района, Кисловский, Красноостровский Валковский сельсоветы Лысковского района, Одошнурский, Увийский, Ошминский, Ложкинский, Березятский сельсоветы Тоншаевского района, Хохломской, Гавриловский, Горевский сельсоветы Ковернинского района, городской округ Первомайский, города Перевоз, Княгинино, рабочие поселки Вача, Воротынец и др.);

прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (например, Барминский, Берендеевский, Кисловский, Кириковский, Валковский, Леньковский сельсоветы Лысковского района, р. п. Сокольское, города Павлово, Сергач и др.);

вопросов, выносимых на публичные слушания (Вознесенский район, город Первомайск, Устанский сельсовет Уренского района, Кужутский сельсовет Дальнеконстантиновского района, Беловско-Новинский сельсовет Чкаловского района);

2) нарушения разграничения полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления (например, город Павлово, Криушинский сельсовет Вознесенского района, Крутецкий сельсовет Вознесенского района, Крутецкий сельсовет Сосновского района, Ризоватовский, Василево-Майданский сельсоветы Починковского района);

3) сужение перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (например, Леньковский сельсовет Лысковского района);

4) установление неполного (расширенного) перечня оснований досрочного прекращения полномочий:

представительного органа (например, Васильевский сельсовет Сеченовского района, Красноостровский, Валковский сельсоветы Лысковского района, Ризоватовский сельсовет Починковского района);

главы муниципального образования (например, города Павлово, Ворсма Павловского района, городской округ Первомайский, Ложкинский, Березятский, Кодочиговский, Одошнурский, Увийский сельсоветы Тоншаевского района и др.);

депутата представительного органа (город Павлово);

главы местной администрации (например, Красноосельский, Красноостровский сельсоветы Лысковского района, Криушинский, Полховско-Майданский сельсоветы Вознесенского района, Слободской сельсовет Кстовского района и др.);

5) установление неполного перечня оснований удаления главы муниципального образования в отставку (например, город Княгинино) и другие.

Сложившаяся практика показывает, что причинами нарушений законодательства являются:

непринятие своевременных мер по приведению уставов в соответствие с изменившимся законодательством;

неправильное толкование органами местного самоуправления норм права;

принятие нормативных актов, не соответствующих закону, с превышением полномочий;

отсутствие в поселениях квалифицированных специалистов.

Также ситуацию осложняет отсутствие в муниципалитетах надлежащей системы мониторинга федерального и регионального законодательства, которая позволяет своевременно реагировать на его изменения, поскольку динамичный законодательный процесс требует от органов местного самоуправления постоянной работы по корректировке уставов.

Кроме того, проблемой при принятии уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, является наличие неточностей в Федеральном законе 131-ФЗ.

1) Согласно ч. 4 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Однако в данном законе отсутствуют нормы, указывающие на возможность представительного органа доработать проект устава муниципального образования, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без проведения дополнительных публичных слушаний, если после проведенных публичных слушаний по проекту и до момента принятия акта вносятся изменения в федеральное и региональное законодательство.

2) В соответствии с ч. 4 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального акта о внесении изменений в устав, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Вместе с тем на основании п. 1 ч. 3 ст. 28 данного закона на публичные слушания не выносятся проект устава муниципального образования, а также проект изменений, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с действующим законодательством.

Таким образом, фактически, если изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, но касаются иных вопросов, то опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении все равно является необходимым.

В этой связи целесообразно внести дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие расширение перечня изменений в устав, направленных на приведение в соответствие с изменившимся федеральным законодательством и не требующих обсуждения на публичных слушаниях.

Ускорению приведения в соответствие уставов муниципальных образований будет также способствовать отмена в указанных случаях требования об обязательном опубликовании (обнародовании) проекта изменений и дополнений.

Главное управление продолжает работу по приведению уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав в соответствие с федеральным законодательством.

Вместе с тем разрешить указанные проблемы возможно путем оказания планомерной и целенаправленной методической и  практической помощи органам местного самоуправления не только со стороны Главного управления, но и в рамках мероприятий, проводимых органами власти различного уровня совместно с институтами гражданского общества.

А.Б. ЯКОВЛЕВА¹: Осветила вопросы исполнения законодательства о местном самоуправлении:

Анализируя некоторые итоги 10-летнего действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо отметить, что за прошедшее с начала реформы местного самоуправления время, в России была проделана огромная работа, созданы и преобразованы тысячи муниципальных образований, установлены и закреплены их границы, разработаны уставы, сформированы и работают органы местного самоуправления.

В Нижегородской области количество муниципальных образований всегда было велико, в результате реформы их количество увеличилось всего на 35 и составило 662 муниципальных образования. Таким образом, был сделан шаг к максимальному приближению власти к населению. Однако годы действия Закона показали, что это не совсем эффективно. Проблемой является наделение органов местного самоуправления широким кругом полномочий при недостаточности доходных источников финансовых средств для их осуществления. Федеральное законодательство имеет тенденцию к централизации бюджетов, сосредотачивая основные средства на федеральном, региональном уровне, не оставляя муниципалитетам практически ни каких средств. В тоже время мы видим, что и полномочия в последние годы также передаются на уровень субъектов Российской Федерации (здравоохранение, образование). А оставшиеся полномочия сельские поселения в основной своей массе делегируют муниципальным районам, в силу отсутствия еще и квалифицированных кадров для их осуществления. В связи с чем, представляется, эффективнее будет работать «одноуровневая» система муниципальных образований.

Несмотря на многочисленные поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ, внесенные за годы его действия, направленные на его совершенствование, практика прокурорского надзора показывает, что до настоящего времени в Законе имеются определенные пробелы и недостатки.

Так, согласно ст. 57 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета.

В соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗутверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Таким образом, представительный орган обязан предусматривать в соответствующем бюджете средства на подготовку и проведение выборов.

При этом действующим законодательством не предусмотрен порядок выделения денежных средств на проведение избирательной кампании по формированию представительного органа, в случае если данный орган был расформирован решением суда.

Так, в случае признания судом представительного органа неправомочным, возникает необходимость сформировать новый представительный орган, путем проведения досрочных выборов депутатов.

Однако, денежные средства на проведение данной избирательной кампании в бюджете как правило не предусмотрены, поскольку на момент его формирования возможность признания представительного органа недействующим не учитывается. При этом, внести изменения в местный бюджет, а также принять решение о выделении денежных средств на проведение избирательной кампании, может только представительный орган, однако ввиду его отсутствия такое решения им фактически принято быть не может.

Кроме того, расходование резервного фонда на проведение выборов не допускается.

Подобная ситуация сложилась в 2012 году в Ковернинском районе, когда решением Верховного суда Российской Федерации от 21 сентября 2012 г. состав депутатов Земского собрания Ковернинского муниципального района признан неправомочным.

Одним из важных вопросов, влияющих на состояние законности в муниципальном образовании является своевременная актуализация муниципальной правовой базы, ее приведение в соответствие с изменениями федерального законодательства, принятие нормативных правовых актов по полномочиям, предоставленным федеральными, региональными законами.

Однако, установив, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить КонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, Федеральный Закон не закрепляет конкретных сроков для приведения муниципальных актов в соответствие с федеральным законодательством.

Отсутствие данной нормы, в значительной степени приводит к противоречиям муниципальных актов федеральному и региональному законодательству, в следствие этого органы прокуратуры вынуждены такие муниципальные акты опротестовывать.

Так, в истекшем периоде 2013 года городскими и районными прокурорами, принесено более 2,5 тыс. протестов на муниципальные акты, регламентирующие правоотношения в сфере бюджетного, налогового, градостроительного и земельного законодательства, законодательства о муниципальной службе и антикоррупционного, в том числе по причине их противоречия, в связи с внесенными в федеральное и региональное законодательство изменениями.

Важным и не теряющим актуальности вопросов является своевременность внесения изменений в уставы муниципальных образований. Динамично меняющееся федеральное законодательство требует постоянного контроля за приведением уставов в соответствие с ним. Складывается практика, когда органы местного самоуправления «накапливают» в течение года изменения перед регистрацией уставов в органах Минюста РФ.

Имеются случаи не приведения уставов в актуальную редакцию в течение 2 лет, и прокуроры вынуждены обращаться в суды с исковыми заявлениями с требованиями признать бездействия представительных органов местного самоуправления поселений выраженное в непринятии мер по внесению изменений в Уставы незаконным, привести Уставы поселения в соответствие с действующим законодательством в течение конкретного периода с момента вступления решения суда в законную силу, а также возложить обязанности направить в регистрирующий орган соответствующий пакет документов.

Одним из полномочий органов местного самоуправления является осуществление муниципального контроля.

Однако анализ состояния законности в данной сфере показал, что в ряде муниципалитетов Нижегородской области до настоящего времени органы муниципального контроля либо вообще отсутствуют, либо не в полной мере реализуют предоставленные им полномочия.

Характерным случаем является осуществление в муниципальном образовании только муниципального земельного контроля и еще 1 - 2 видов контроля. Количество проверок, проводимых ими, как правило, незначительно.

Так, в 2012 году органами муниципального контроля Нижегородской области проведено 367 проверок, по результатам которых выдано всего 6 предписаний. В первом полугодии 2013 года органами муниципального контроля проведено 142 проверки, предписания не выдавались.

Только от 19 органов муниципального контроля в прокуратуру области поступили проекты планов проверок на 2013 год.

На 2014 год поступило 87 проектов планов. В связи с низким уровнем подготовки проектов планов прокуратурой области принято решение об отклонении 10 % из них в полном объеме. Причиной послужило несоблюдение типовой формы ежегодного плана, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 498.

Прокуратурой области принимается комплекс мер реагирования, направленных на побуждение к формированию органов муниципального контроля, а также устранение нарушений в их деятельности.

Анализ состояния законности в сфере муниципального контроля за последние 3 года показал, что органами местного самоуправления проведена определенная работа по нормативному регулированию муниципального контроля. Вносятся необходимые изменения в уставы муниципальных образований, определятся уполномоченные органы, разрабатываются административные регламенты осуществления функций по контролю.

К примеру, в связи с формированием института муниципального жилищного контроля в 2012 году прокурорами в органы местного самоуправления направлены модельные акты о муниципальном жилищном контроле для использования при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов в данной сфере в целях их точного соответствия федеральному законодательству.

Одним из условий эффективной реализации предоставленных полномочий по осуществлению муниципального контроля является достаточное нормативно-правовое регулирование.

Однако, действующим федеральным законодательством не полностью урегулированы отдельные вопросы в сфере муниципального контроля, что создает сложности в процессе его применения.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

Ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены вопросы местного значения соответственно поселений, муниципальных районов, городских округов, в которые, в том числе, входят отдельные виды муниципального контроля.

Вместе с тем, иными федеральными законами установлены дополнительные виды муниципального контроля, например, Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» предусмотрено осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, который не указан в Федеральном законе № 131-ФЗ.

При этом, в данном законе не конкретизировано, каким именно органом местного самоуправления должен осуществляться данный вид контроля (поселения или муниципального района).

Недостаточное нормативно-правовое регулирование может явиться причиной полного отказа органа муниципального контроля от осуществления своих полномочий.

Органы местного самоуправления являются наиболее близким к населению из звеньев власти, и как следствие, граждане по большинству возникающих вопросов обращаются к должностным лицам органов местного самоуправления.

Однако, как уже говорилось, практика прокурорского надзора показывает, что не все предоставленные полномочия реализуются. Наиболее наглядно это можно проиллюстрировать на вопросах организации исполнения полномочий в сфере ЖКХ.

Так, проведенный прокуратурой области анализ правоприменения показал, что на территории Нижегородской области не реализовывались полномочия по проверке исполнения условий договора управления многоквартирными домами. В настоящее время по инициативе прокуроров указанный правовой акт принят в большинстве муниципальных образований.

Данный случай не единственный – динамичность федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления теми или иными полномочиями требует оперативного принятия муниципальных правовых актов, а также определение порядка реализации вновь установленных полномочий и должностных лиц, ответственных за их реализацию.

Так, например приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 г. № 102 утверждены Правила оценки готовности к отопительному периоду, согласно которым проверка теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду осуществляется органами местного самоуправления поселений, городских округов.

Вместе с тем, несмотря на вступление данного правового акта в силу в мае 2013 года, лишь некоторыми муниципальными образованиями принят порядок осуществления таких проверок (например, администрацией г. Арзамаса, г. Кстово).

В отдельных случаях городскими и районными прокурорами до сих пор выявляются факты бездействия органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов, обязанность разработать и принять которые, установлена Жилищным кодексом с 2005 года.

Наряду с неисполнением обязанности принять тот или иной муниципальный правовой акт городскими и районными прокурорами выявляются факты принятия муниципальных правовых актов с превышением установленной компетенции.

Так, при установлении того же размера платы за содержание и ремонт жилья рядом муниципальных образований устанавливается стоимость каждой из услуг, входящих в калькуляцию, что не предусмотрено действующим законодательством и ограничивает управляющие многоквартирным домом организации в порядке определения необходимых для выполнения объемов работ.

Неоднократно в 2013 году выявлялись факты установления тарифов и нормативов в сфере предоставления коммунальных услуг, несмотря на то, что указанные вопросы отнесены к компетенции Правительства Нижегородской области и Региональной службы по тарифам Нижегородской области (примеры – нормативы накопления бытовых отходов, нормативы водоснабжения на полив приусадебных участков, тарифы на вывоз жидких бытовых отходов и др.).

Негативными последствиями принятия незаконных муниципальных нормативных правовых актов является нарушение установленных федеральным законодательством прав физических и юридических лиц, затруднение реализации норм федерального законодательства. В результате вмешательства органов прокуратуры незаконные правовые акты отменяются либо приводятся в соответствие с федеральным законодательством.

Но это еще раз говорит о недостаточности квалифицированных кадров, юристов в органах местного самоуправления.

Органы прокуратуры Нижегородской области настроены на деловое взаимодействие с органами местного самоуправления. В целях оказания правовой, консультативной помощи муниципальным образованиям по вопросам реализации местного самоуправления в Нижегородской области прокуроры проводят предварительное изучение проектов муниципальных правовых актов, высказывают замечания и предложения по их совершенствованию, предлагают для принятия модельные акты, организуют совещания и семинары для муниципальных служащих по правовым вопросам.

Н.А. ТРУСОВ¹: Поднял вопрос типового регулирования муниципально-правовых отношений в Нижегородской области.

Практику реализации федерального законодательства и законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении в целом и, в основном, следует признать положительной. Чего нельзя сказать о муниципальном нормотворчестве. Качество муниципального нормотворчества остается на невысоком уровне. Тому свидетельство эксперимент, проведенный в Приволжском филиале Российской академии правосудия 2 года назад, когда студенты группы государственно-правовой специализации под руководством профессорско-преподавательского состава вуза провели правовую экспертизу уставов муниципальных образований Нижегородской области. Практически в каждом уставе муниципального образования были выявлены нормы, противоречащие федеральному и региональному законодательству в области организации местного самоуправления. Напомним, что речь идет об актах высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

В этой связи попытки органов государственной власти Нижегородской области оказать содействие муниципальным образованиям области по повышению качества муниципального нормотворчества следует признать принципиально правильными.

В рамках соответствующей деятельности следует признать положительным опыт типового регулирования муниципально-правовых отношений в Нижегородской области. Так, Правительство Нижегородской области для муниципальных образований издает модельные акты типового упорядочивания тех или иных вопросов организации местного самоуправления. Среди таковых можно назвать:

типовые правила содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений городских округов и поселений Нижегородской области (Постановление Правительства Нижегородской области от 17 мая 2013 г. № 307)¹;

типовые правила обращения с пищевыми отходами (Постановление Правительства Нижегородской области от 26 октября 2011 г. № 873)²;

типовые правила содержания собак и кошек (постановление Правительства Нижегородской области от 11 декабря 2009 г. № 919)³, в настоящее время утратили юридическую силу по Постановлению Правительства Нижегородской области от 23 августа 2013 года № 583⁴;

типовой порядок обращения с отходами строительства и сноса (Постановление Правительства Нижегородской области от 20 мая 2008 г. № 201)⁵;

типовые правила работы объектов мелкорозничной сети на территории Нижегородской области (Постановление Правительства Нижегородской области от 22 марта 2006 г. № 89)⁶;

типовые правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области (Постановление Правительства Нижегородской области от 12 декабря 2005 года № 309)⁷, в настоящее время утратили юридическую силу по Постановлению Правительства Нижегородской области от 25 марта 2013 года № 178⁸ и др.

Однако такой подход к регулированию муниципально-правовых отношений нельзя назвать безупречным, поскольку при издании названных актов Правительство Нижегородской области находится на грани своей компетенции. К тому же в настоящее время не существует нормативной основы для разработки и принятия подобных документов.

В соответствии с пп. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов, а в соответствии с ч. 1.1. указанной статьи полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований. Таким образом, регламентация соответствующих отношений со стороны субъектов Российской Федерации не предусмотрена. К тому же Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Устав Нижегородской области не предусматривают возможность издания модельных актов подобного рода.

Однако, учитывая тот факт, что в рассматриваемых нами модельных актах речь идет не о «назидании» органам местного самоуправления области, а о рекомендации им руководствоваться, использовать при разработке и пр. (что само по себе частично снимает вопрос о гранях компетенции), считаем возможным «легализовать» практику разработки модельных актов в Нижегородской области путем внесения соответствующих изменений в областное законодательства.

Таким образом, мы предлагаем сформировать законодательную основу для разработки Правительством Нижегородской области модельных нормативных правовых актов типового регулирования муниципально-правовых отношений на территории области путем внесения изменений в Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 10-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» и Закон Нижегородской области от 3 октября 2007 г. № 129-З «О Правительстве Нижегородской области».

Следует также поддержать инициативу ученых (например, А.Р. Лаврентьева) о разработке проекта закона Нижегородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Нижегородской области», в котором не только бы кодифицировались специальные законы Нижегородской области о местном самоуправлении, но и была бы предусмотрена возможность типовой регламентации муниципально-правовых отношений органами государственной власти Нижегородской области.

В.П. ЛАРИОНОВ¹: За десятилетний период действия Федерального закона № 131-ФЗ было принято 90 Федеральных законов, вносящих в него изменения. На момент принятия в 2003 году Федеральный закон относил к вопросам местного значения:

поселения – 22 вопроса, то теперь – 42 (ст. 14);

муниципального района – 20 вопросов, то теперь – 39 (ст. 15);

городского округа – 27 вопросов, то теперь – 47 (ст.16).

Значительная часть норм Федерального закона, имеющих неоднозначное понимание правоприменителей уже уточнена. Вместе с тем на сегодняшний день остается ряд вопросов требующих дальнейшего регулирования на федеральном уровне.

1. Ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), определены бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, в соответствии с которыми законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

При решении вопроса о необходимости создания в структуре органов местного самоуправления городского округа контрольно-счетного органа муниципального образования необходимо руководствоваться положениями ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом обязательными органами в структуре органов местного самоуправления муниципального образования являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии со ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ в число обязательных органов местного самоуправления не включен.

Вместе с тем статьей 157 Кодекса также установлено, что органы муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением бюджетов, готовят заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов и проводят экспертизы проектов указанных бюджетов.

В соответствии со ст. 264.4 Кодекса внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Кодекса.

Право на создание контрольных органов определено п. 2 ст. 265 Кодекса, согласно которому контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов).

Основы статуса контрольно-счетного органа муниципального образования установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При этом необходимо учитывать, что на контрольные органы, созданные в составе представительных органов муниципальных образований, положения указанного Федерального закона не распространяются, поскольку они не обязывают муниципальные образования создавать контрольно-счетные органы в структуре органов местного самоуправления, а лишь устанавливают общий порядок их создания и деятельности в случае принятия представительными органами муниципальных образований соответствующих решений.

В связи с этим возникают следующие вопросы:

1) возможно ли проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами, созданными в составе представительных органов муниципальных образований?

2) Является ли создание контрольно-счетного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления обязательным для муниципального образования?

Для устранения правовой неопределенности считаем целесообразным дополнить Бюджетный кодекс РФ нормой, которой наделить контрольные органы, созданные в составе представительных органов муниципальных образований, правом проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджет, либо внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие обязательное создание контрольно-счетного органа с учетом требований Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

2. Согласно ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексомРоссийской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных образований обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает лишь один способ официального опубликования муниципального правового акта – в печатном средстве массовой информации.

Из-за недостатка печатных площадей в печатном средстве массовой информации становится проблемным вопрос публикации полных текстов муниципальных нормативных правовых актов.

Вместе с тем ст. 9.1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" установлено, что на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства Российской Федерации, других органов государственной власти Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) актов, указанных в части третьейнастоящей статьи, осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.

На сегодняшний день порядок размещения (опубликования) муниципальных правовых актов на "Официальном интернет-портале правовой информации" не установлен. Таким образом, на указанном интернет портале муниципальные правовые акты опубликованы быть не могут.

Предлагается внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие официальное опубликование нормативных правовых актов, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет, и принять соответствующий Указ Президента РФ.

3. В настоящее время Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как следует из пп. 3 – 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, территорию городского поселения составляют:

во-первых, исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения независимо от форм собственности и целевого назначения;

во-вторых, один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает такую форму преобразований муниципальных образований, как объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, во вновь образованное поселение.

Причем в силу вышеуказанных норм объединение двух и более городских поселений во вновь образованное городское поселение невозможно, т.к. это приведет к тому, что в состав территории вновь образованного городского поселения будут входить два и более городов.

В то же время в настоящее время в Нижегородской области у органов местного самоуправления и населения городских поселений возникает потребность объединения в целях перспективного развития объединенной территории, консолидации усилий для решения вопросов, связанных с обеспечением достойного качества жизни населения, создания надежной доходной базы бюджета и повышения инвестиционного потенциала.

В данном случае установление ограничений по составу территории городского поселения можно рассматривать как ограничение права населения и органов местного самоуправления на избрание той или иной формы территориальной организации местного самоуправления.

С целью установления возможности осуществлять объединение двух и более городских поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, во вновь образованное поселение предлагается внести изменения в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ в части определения понятия "городское поселение" и в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ в части установления требований к составу территории городского поселения. Данные изменения предполагают, что в состав территории городского поселения могут входить как один, так и несколько городов и (или) поселков.

Предлагаемые изменения позволят населению и органам местного самоуправления городских поселений объединять городские поселения для наиболее эффективного управления территорией вновь образованного в результате объединения городского поселения и качественного решения вопросов местного значения.

4. Ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

При этом иные способы преобразования муниципальных образований, такие как присоединение и выделение Федеральным законом не предусмотрено, хотя именно в этих формах чаще всего происходит преобразования муниципальных образований, когда к более крупному и экономически развитому муниципальному образованию присоединяется более мелкое. В данном случае сохраняется наименование более крупного муниципального образования. При преобразовании муниципального образования путем выделения образуется новое муниципальное образование и при этом остается муниципальное образование основное с сохранением наименования.

По мнению государственно-правового управления является целесообразным установить в Федеральном законе возможность преобразования муниципальных образований путем присоединения и выделения.

М.М. БУЗИН¹: От бюджета «выживания» к бюджету «развития».

В настоящее время местное самоуправление считается обязательным атрибутом любого цивилизованного и правового государства.

Стоит отметить, что за последние годы многое удалось сделать на пути к закреплению местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента демократического и правового Российского государства. Были приняты основные нормативно – правовые акты, регламентирующие деятельность граждан по осуществлению конституционного права на местное самоуправление. Создана и довольно эффективно действует система органов местного самоуправления. Сформирована финансово – экономическая база, необходимая для деятельности муниципальных образований.

Вместе с тем, несмотря на все предпринимаемые государством усилия, еще остаются отдельные проблемы на пути развития муниципальных образований, которые не решены в полной степени.

Основной проблемой на местном уровне остается – дефицит местных бюджетов. Существующее распределение налогов делает муниципалитеты «иждивенцами», препятствует развитию территорий, муниципальной экономики и повышению благосостояния населения. Необходимо справедливое перераспределение налоговых поступлений по всем видам налогов.

Федеральный законодатель продолжает наделять органы местного самоуправления полномочиями, не обеспеченными соответствующим финансированием.

Существует проблема увеличения объёма расходных обязательств муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.

Сложившаяся практика планирования муниципальных бюджетов «от достигнутого» ставит в более выгодные условия муниципальные образования, получающие дотации из вышестоящего бюджета, так как расходы в них планируются в более полном объеме.

Существующие в настоящее время нормативы отчислений от налоговых и неналоговых доходов не позволяют сформировать расходную часть бюджета города Арзамаса в соответствии с полной потребностью.

В структуре расходов бюджета города Арзамаса более 60% составляют заработная плата и коммунальные услуги муниципальных учреждений, 3,6 % – бюджетные инвестиции, которые в основном направлены на софинансирование областных целевых программ (в тоже время, если бюджетные инвестиции составляют менее 10 % от расходов, бюджет муниципального образования нельзя назвать бюджетом развития).

Все другие расходы даже при максимальном 10% дефиците бюджета планируются в размере 50-70 % от их реальной потребности. Это ведет к росту, как кредиторской задолженности, так и величины муниципального долга, т.к. на погашение дефицита бюджета привлекаются кредиты коммерческих банков.

Вместе с тем, следует отметить, что город Арзамас является территорией донором и только около 25% от всей суммы налогов собираемых в городском округе остается в городском бюджете.

Положения Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации, по внесению изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, а также в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах направлены на укрепление финансового положения муниципальных образований и создание для органов местного самоуправления стимулов по обеспечению устойчивого и комплексного развития территорий муниципальных образований.

В результате принятия Концепции и соответствующих изменений законодательства увеличение доходной базы бюджета города Арзамаса будет выглядеть следующим образом:

за счет передачи местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, увеличит бюджет города Арзамаса на 39,5 млн.руб., что составляет 4,3% от собственных доходов 2012 года;

в результате поэтапной отмены (или монетизации) всех льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством по налогу на имущество физических лиц увеличение местного бюджета произойдет на 15 млн.руб., по земельному налогу – на 10,8 млн.руб., что составляет соответственно 1,7% и 1,2% от собственных доходов бюджета 2012 года;

введение в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства позволит увеличить городской бюджет на 63,8 млн.руб. – это около 7% городских доходов, поступивших в 2012 году;

закрепление за местными бюджетами отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% увеличит бюджет города Арзамаса на 135 млн.руб. – это примерно 15% к городским доходам 2012 года;

увеличение доли отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты до 50% позволит увеличить бюджет на 390 млн.руб., что составляет около 43 % от собственных доходов 2012 года;

предоставление права субъектам РФ по своему усмотрению законами субъектов РФ передавать суммы денежных взысканий (штрафов) местным бюджетам за нарушение законодательства о безопасности дорожного движения в целях использования их для формирования муниципальных дорожных фондов увеличить доходную часть бюджета на 13,4 млн.руб. – 1,5% от собственных доходов 2012 года.

Только эти, незначительные меры, позволять увеличить бюджет городского округа на 667,5 млн.руб., что составляет 73,5 % от собственных доходов бюджета 2012 года.

Таким образом, реализация предложений Всероссийского съезда муниципальных образований, изложенные в Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации, по внесению изменений в бюджетное законодательство РФ и законодательство о налогах и сборах, помогло бы не только избавиться от кабалы долгов, но и перейти от бюджета «выживания» к бюджету «развития», т.е. существенно увеличить расходы на бюджетные инвестиции и приобретение и модернизацию устаревшего оборудования.

Н.Б. МУРАВЬЕВА¹: Практика ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области

Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» Федеральный закон № 131-ФЗ дополнен статьей 43.1, предусматривающей создание в Российской Федерации регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Одновременно были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов организации и ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов в субъектах за счет собственных средств.

По мнению разработчиков федерального закона № 260-ФЗ создание регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено следующими причинами.

Построение правового демократического государства связано с формированием единой системы правовых актов и обеспечением доступности правовых актов для населения.

Доступ к актам федерального законодательства осуществляется с помощью государственных и коммерческих систем и средств массовой информации. Федеральные акты публикуются в официальных источниках, распространяемых на всей территории Российской Федерации. Доступ к региональным актам осуществляется через федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, доступ к муниципальных нормативных правовым актам ограничен. Муниципальные правовые акты публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж, особенно в сельской местности, или обнародуются в определенных местах.

Создание регистра муниципальных нормативных правовых актов с возложением функций по его ведению на органы государственной власти субъектов Российской Федерации преследует своей целью обеспечение полного учета этих актов, соответствие их федеральному и региональному законодательству, что тем самым будет способствовать обеспечению единства правовой системы Российской Федерации, а также свободному доступу граждан, органов государственной власти и организаций к муниципальным правовым актам.

Ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ начала действовать с 1 января 2009 года.

Итак, в соответствии со статьей 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, каждый субъект Российской Федерации ведет свой регистр муниципальных нормативных правовых актов и обеспечивает передачу информационных ресурсов для внесения их в базу данных федерального регистра. Для этих целей используется программно-технологический комплекс «Регистр», доработанный применительно к муниципальным актам, переданный Министерством юстиции Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации на безвозмездной основе.

Объединенные муниципальные регистры субъектов Российской Федерации составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают полноту сведений, вносимых в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов, их актуальность и достоверность, учитывая, что они являются составной частью федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ в рамках реализации полномочий по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области принят Закон области от 4 декабря 2008 года № 162-З «О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов».

Данным Законом области определено, что организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным Правительством Нижегородской области исполнительным органом государственной власти области в порядке, установленном Правительством области.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 13 февраля 2009 года № 58 «Об утверждении Положения о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов» уполномоченным органом по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов определен государственно-правовой департамент Нижегородской области, утверждено Положение о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также органам местного самоуправления рекомендовано определить ответственных лиц за подготовку и представление копий муниципальных правовых актов и обеспечить их представление в государственно-правовой департамент Нижегородской области для последующего включения в Регистр.

Принципами ведения Регистра в Нижегородской области являются общедоступность, достоверность и актуальность сведений, содержащихся в Регистре.

Целями ведения Регистра являются:

систематизация и учет муниципальных нормативных правовых актов;

реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах и создания условий для получения информации об этих актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями;

обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Нижегородской области и уставу муниципального образования.

В Регистр включаются действующие муниципальные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), а также дополнительные сведения о муниципальных правовых актах (акты прокурорского реагирования, решения, постановления и определения судов общей юрисдикции, арбитражных судов, предписания антимонопольных органов, письма и иная информация).

Регистр ведется в электронном виде и в документальном виде (на бумажных носителях).

Основой Регистра в документом виде (на бумажных носителях) является архивный фонд.

В электронном виде Регистр ведется на основе программного обеспечения, предоставленного Министерством юстиции Российской Федерации, в соответствии с едиными форматами, классификаторами, словарями, справочниками и протоколами обмена.

Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают:

1. полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в Регистр;

2. направление в департамент заверенных копий муниципальных правовых актов в документальном виде (на бумажных носителях) и в электронном виде, сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов;

3. направление дополнительных сведений о муниципальных правовых актах.

В начале работы по ведению Регистра наибольшие проблемы вызывало отсутствие на муниципальном уровне систематизации муниципальных правовых актов и нежелание должностных лиц местного самоуправления заниматься работой по представлению муниципальных правовых актов для включения в Регистр.

Данные обстоятельства значительно затрудняли процесс наполнения Регистра и актуализации сведений, содержащихся в Регистре.

В целях обеспечения полноты Регистра и своевременности представления муниципальных правовых актов в КоАП Нижегородской области введена ст. 9.7, согласно которой ответственность наступает за непредставление и (или) несвоевременное представление текстов муниципальных правовых актов в документом виде и в электронном виде, а равно представление в неполном объеме и (или) искаженном виде.

Установление административной ответственности привело к более четкой и планомерной работе по представлению муниципальных правовых актов для включения в Регистр.

Ведение Регистра в Нижегородской области включает в себя:

взаимодействие с должностными лицами местного самоуправления по представлению муниципальных правовых актов в департамент;

юридическую обработку муниципальных правовых актов (определение нормативности актов, установление взаимосвязи с иными муниципальными правовыми актами, принятие решений о включении актов в Регистр);

включение муниципальных нормативных правовых актов в Регистр с присвоение регистрационного номера; включение в Регистр сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений об актах;

проведение юридической экспертизы включенных в Регистр муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Нижегородской области и уставу муниципального образования;

поддержание Регистра в актуальном состоянии;

отправку обновлений в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

По состоянию на 1 сентября 2013 года в департамент представлено 689 889 копий муниципальных правовых актов (1994-2008 годы – 258 106, 2009 год – 203 856, 2010 год – 109 654, 2011 год – 42 990, 2012 год – 43 428, за 9 месяцев 2013 года – 31 855).

Всего в период с 1994 года по сентябрь 2013 года органами и должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области принято около 990 893 актов.

Снижение количества представляемых актов с 2011 года обусловлено прошедшим на территории Нижегородской области масштабным преобразованием муниципальных образований, в результате которого количество муниципальных образований сократилось с 662 до 414, а также тем, что практика ведения Регистра за 2 года позволила определить примерный перечень тем муниципальных правовых актов, не отвечающих признакам нормативности (носят исполнительно-распорядительный и индивидуальный характер), и, соответственно, не подлежащих включению в Регистр и представлению в департамент.

Данный перечень закреплен в п. 2.6 Положения о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов и предусматривает порядка 110 тем.

В рамках взаимодействия департамента с должностными лицами органов местного самоуправления, ответственными за представление муниципальных правовых актов, департаментом было проведено три совещения-семинара, на которых подробно рассматривались вопросы представления актов, соблюдения требований, предъявляемых к документальному виду (на бумажных носителях) и электронному виду актов, соблюдение сроков представления актов.

Наряду с этим, с августа 2012 года по инициативе органов местного самоуправления проводятся выездные обучающие семинары по вопросам правил юридико-технического оформления проектов муниципальных правовых актов и представления муниципальных правовых актов.

Сегодня можно сказать, что практически все органы местного самоуправления представляют копии муниципальных правовых актов в законодательно установленные сроки в соответствии предъявляемыми к ним требованиями.

На 5 ноября 2013 года в Регистр включено 68 444 муниципальных нормативных правовых актов, в том числе создано 21 450 актуальных редакций муниципальных нормативных правовых актов.

На первоначальном этапе ведения работы по наполнению базы данных Регистра департамент столкнулся с низким качеством оформления муниципальных правовых актов, что в значительной степени влияло на создание актуальных редакций актов, вернее сказать невозможно было создать редакции ввиду отсутствия понимания, куда же все таки эти изменения вносятся.

Решение данной проблемы способствовало и способствует проведение департаментом юридической экспертизы включенных в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

При проведении юридической экспертизы оцениваются: форма муниципального нормативного правового акта, его цели и задачи, предмет правового регулирования, компетенция органа, принявшего данный акт, соответствие норм действующему законодательству, порядок принятия и вступлении в силу акта, а также соблюдение норм юридической техники.

По результатам проведения юридической экспертизы готовится заключение о соответствии/не соответствии муниципального нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству Нижегородской области и уставу муниципального образования, которое направляется в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления, принявшему (издавшему) данный муниципальный нормативный правовой акт.

По состоянию на 1 ноября 2013 года департаментом подготовлено порядка 5 750 заключений.

Среди основных нарушений действующего законодательства можно выделить:

превышение органами местного своих полномочий;

принятие органами местного самоуправления муниципальных районов актов по вопросам местного значения поселений;

регулирование правоотношений не тем органом местного самоуправления, к полномочиям которого федеральным законодательством или уставом муниципального образование отнесено данное полномочие;

издание муниципального нормативного правового акта в ненадлежащей правовой форме;

нарушение порядка вступления в силу муниципального нормативного правового акта;

несвоевременная реакция органов местного самоуправления на изменения в федеральном и региональном законодательстве.

Подводя итог своему выступлению, хотелось бы отметить следующее.

Регистр муниципальных нормативных правовых актов является реальным инструментом обеспечения доступа граждан, организаций к муниципальным нормативным правовым актам.

С каждым годом с момента создания Регистра и проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов повышается качество принимаемых органами местного самоуправления актов, повышается и ответственность органов местного самоуправления за качество актов, поскольку акты находятся в общем доступе. Все это подтверждается значительным уменьшением муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых с превышением полномочий и подлежащих отмене, с одной стороны, и увеличением количества муниципальных правовых актов, по которым дается «положительное» заключение.

При этом использование информации, содержащейся в Регистре, позволит органам местного самоуправления выбирать наиболее удачные способы решения вопросов местного значения, а заключения уполномоченного органа способствуют недопущению правовых ошибок при принятии муниципальных нормативных правовых актов.

Следует также отметить повышение интереса к Регистру со стороны граждан, организации и органов государственной власти, как к источнику достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах. А именно происходит увеличение количества обращений с просьбой предоставить информацию о том или ином муниципальном нормативном правовом акте, содержащемся в Регистре.

Можно сказать, что Регистр является систематизированной, общедоступной информационной базой данных, служит источником информации о муниципальных правовых актах, обеспечивая единство правового пространства.

Л.А. НЕВЕЛЬСКАЯ¹: Вопросы распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, финансовое обеспечение полномочий:

1. Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления. Сегодня можно констатировать, что одним из существенных достижений муниципальной реформы явилось повсеместное создание поселенческих муниципальных образований как первичного уровня местного самоуправления.

Приближение местной власти к населению и интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

принцип эффективности самоорганизации

принцип подконтрольности органов и должностных лиц

принцип доступности

Отсутствие единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом, поскольку есть административно-территориальное деление, избирательные округа, муниципальное, земельное, градостроительное и иное отраслевое.

Необходимо прийти к единым понятиям «населенный пункт», «поселение» «город», «городское поселение», «городской округ», ввести критерии населенных пунктов. Разные законы вкладывают в них разный смысл.

Сохранение и развитие малых городов, поселений, в особенности сельских, является необходимостью, если мы говорим о сохранении в нашей стране сельских территорий как таковых. Сегодня сельские поселения объединяют типичные проблемы:

низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;

острая нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;

общая деградация агропромышленного производства

демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная убыль населения, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи;

низкое и постоянно ухудшающееся качество сельской инфраструктуры:

сокращение сети сельских школ, медицинских учреждений, объектов культуры и досуга, отделений почты, других социально-значимых объектов.

И, тем не менее, каждое сельское поселение должно иметь в соответствии с законом, как минимум, школу, учреждение здравоохранения (как минимум фельдшерско-акушерский пункт), информационно-культурно-досуговый центр (современный клуб), почту, отделение банка, участкового полицейского. При этом необходимо уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений.

Противоположная первой тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц в попытке обеспечения на каждой самоуправляемой территории необходимого экономического потенциала. Крайним проявлением тенденции укрупнения является создание городского округа в границах муниципального района с упразднением всех поселенческих образований на его территории. Считаем, что это пока единственный способ сохранить село как административную и хозяйственную единицу.

Наиболее спорное положение: сделать правилом формирование представительного органа муниципального района из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений. Считаю это не совсем оправданно – желание должно соответствовать уровню профессионализма и готовности работать в представительном органе.

Так же не согласна с утверждением, что объединение органов исполнительной власти приведет к увеличению аппарата. На собственном опыте убедились, что этого не произошло, получилось избежать дублирования функций и увеличилась ответственность за их выполнение.

2. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий.

В Федеральный закон № 131-ФЗ за 10 лет многократно внесены изменения и этот процесс продолжается, что создает известную правовую неопределенность в этой сфере и заметно затрудняет правоприменение. Практически в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. С 2003 по 2012 год количество вопросов местного значения городских округов увеличилось с 27 до 44. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и расчет «стоимости» этих новых полномочий.

Муниципальная реформа практически изначально исключала возможность развития муниципалитетов, т.к. одним из принципов формирования местного бюджета было приведение в соответствие расходных обязательств доходным.

На органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции. Муниципалитетам трудно, а порой и невозможно осуществить их без государственной поддержки. Это касается и некоторых контрольно-надзорных полномочий и, а если рассматривать шире, то всей системы муниципального контроля.

Кроме того: 203 федеральными законами на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных и государственных полномочий. Например:

регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (ст. 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (ст. 58 Налогового кодекса Российской Федерации);

регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303 Трудового кодекса Российской Федерации);

выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (ч. 2 ст. 13 Семейного кодекса Российской Федерации);

участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг (ст. 7 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»);

приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»);

организация проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок (ст. 6 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»);

полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, кроме организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования (ст. 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»);

формирование списка народных заседателей (ст. 2 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации») и некоторые другие.

В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Особенно это касается вопросов местного значения, которые содержат такие формулировки: как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию».

Ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого вида муниципальных образований что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же Закона.

В то же время органы прокурорского надзора требуют от органов местного самоуправления в обязательном порядке исполнения полномочий (не только прав, но и обязанностей) по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Еще раз хочу поддержать тезис о необходимости урегулировать полномочия, исключить закрепление в законе одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями публичной власти и/или разными видами муниципальных образований одновременно.

Наконец, в ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий – это случаи, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, не ясно.

В то же время вполне целесообразно предоставление органам местного самоуправления поселений права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина) дрова.

Считаем целесообразным законодательно предоставить необходимые полномочия главе муниципального образования, как его высшему должностному лицу по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Устойчивой тенденцией является заметный рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления. Это полномочия субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся, например,

создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав,

организация деятельности данных комиссий,

социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан,

полномочия в сфере здравоохранения,

организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству, формирование и содержание архивных фондов,

поддержка сельскохозяйственного производства и ряд других.

Во многих «отраслевых» законах, принимаемых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные государственные полномочия. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Полномочия возложены на нас без нашего согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. И законодательно не закреплено право отказаться.

3. Вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления.

Главными принципами формирования любого бюджета являются принцип самостоятельности и сбалансированности.

В то же время в 2012 году разбалансированность местных бюджетов достигла критического уровня. Дефицит вырос в 14 раз. Собственных доходов местных бюджетов повсеместно не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уж о перспективном развитии соответствующих территорий.

Например: 381,4 млн. руб. – получаем из бюджета области в виде субвенций и субсидий; местные доходы: 4,8 млн. руб. – налог на имущество физических лиц – 1,3 %; 34,2 млн. руб. – земельный налог – 9 %.

Бюджетная политика недостаточно ориентирована на стимулирование органов местного самоуправления в комплексном развитии территорий муниципальных образований, в увеличении налогооблагаемой базы муниципальных образований, поскольку в основном связанные с этим налоги поступают в вышестоящие бюджеты. 20 млн. руб. перевыполнения бюджета в 2013г. ушло в область и вернулось в виде целевых денег. Здесь уже нарушен принцип самостоятельности бюджета.

Муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Централизация в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации с последующим перераспределением их части в бюджеты субъектов Российской Федерации, и оттуда – в местные бюджеты в виде межбюджетных трансфертов не стимулирует социально-экономическое развитие муниципалитетов. Так, из 796 млн.руб. доходов бюджета 2013 г. – 381 млн.руб. переданы нам из области, что составляет 48 % и соответственно собственные доходы составляют 52 % при том, что доля доходов от местных налогов равна всего 10 %. Таким образом, финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации.

Эти возможности не стабильны и, как правило, доля субъекта Российской Федерации и муниципалитета при финансировании программ постоянно меняется. Например, при начале строительства лицея в 2010 г.: из 240 млн. руб. 90 % составляла доля областного бюджета и 10 % – местного, в 2013 году пропорция составляет 70 на 30.

Значительную долю собственных доходов составляют налога на доходы физических лиц. В настоящее время доходы от налога на доходы физических лиц зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. А предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства. Таким образом, порядок зачисления поступлений от налога доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. Например, в Эстонии НДФЛ платится по месту регистрации гражданина, а не по месту регистрации предприятия.

4. Компетенция органов местного самоуправления. Считаем необходимым уточнить в Федеральном законе № 131-ФЗ компетенцию органов местного самоуправления «внутри» муниципального образования.

Представительные органы должны выполнять следующие функции:

контроль за исполнительной властью;

программную функцию – планирование развития территории муниципального образования;

представительскую функцию – функцию защиты интересов жителей;

общественного контроля.

Представительному органу должны принадлежать законодательно установленные исключительные полномочия по утверждению планов и программ, как комплексного социально-экономического развития муниципального образования, так и планов и программ по направлениям муниципальной деятельности.

Например, в 2008 году на контроле Земского собрания было 22 районные целевые программы. На сегодняшний день – 1. Причем она по сути не является программой развития, поскольку не содержит бюджетных средств, а только перечень необходимых мероприятий в разных сферах экономики муниципального образования и рассчитана на перевыполнение бюджета. Все программы принимаются администрацией!

Утверждение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, их практическая реализация органами местного самоуправления во многих случаях носит формальный и непоследовательный характер.

Принимая же бюджет, депутаты, не утверждая программ, не могут соотнести тот поток цифр к конкретным мероприятиям различных программ. Да и как показывает практика нет общего контроля за всеми программами даже в исполнительной власти. О них знают в лучшем случае только руководители структурных подразделений.

Представительный орган утратил функцию контроля за их выполнением. И может только заслушать и дать рекомендации.

В то же время следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации не раскрыто содержание понятий «программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований», «программы развития муниципального образования» и «муниципальные программы», поэтому в настоящее время на федеральном уровне нельзя четко определить признаки данных программ, а также разграничить в каждом конкретном случае компетенцию по их принятию и реализации между представительным органом муниципальных образований и местной администрацией.

Возможно эту проблему разрешит Программный бюджет.

Размыты и полномочия по утверждению нормативных правовых актов и области имущественных отношений. В большинстве рекомендаций право их утверждения закреплено за органами местного самоуправления, без уточнения каким именно.

На практике мы столкнулись с еще одним законодательным казусом – проведение собрания граждан ст. 29 Федерального закона № 131-ФЗ исключает из инициаторов его проведения исполнительную власть, а ведь именно они в основном работают с населением, но чтобы назначить проведение собрания даже в самой маленькой деревне нужно решение Совета депутатов округа.

Здесь уже нарушен принцип эффективной самоорганизации.

5. Вопросы инфраструктурного развития муниципальных образований.

Земельно-имущественный комплекс является самым важным ресурсом комплекс, и самым сложным. Его ставили во главу угла во всех общественных и политических формациях. Во все времена наиважнейшим и был вопрос о ЗЕМЛЕ. Но он до конца не решен и сейчас.

Сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и предоставления коммунальных услуг является одной из главных проблем в деятельности органов местного самоуправления и одной из самых запутанных.

Очевидно, что необходимая модернизация коммунальной инфраструктуры сегодня невозможна без привлечения серьезных частных инвестиций, а также инвестиций из региональных и, главным образом, из федерального бюджетов, без существенной государственной поддержки невозможно реанимировать коммунальную инфраструктуру в малых и средних городах и на сельских территориях.

Здесь уже есть позитивный и негативный опыт и у каждого он свой: перевод городских котельных на газ; создание и ликвидация муниципальных унитарных предприятий; создание единой сети обслуживания населения с мощной материально-технической базой; привлечение частного инвестора. Но ответственность за предоставление качественных услуг в сфере ЖКХ по-прежнему лежит на органах местного самоуправления.

И здесь по нашему мнению должно заработать частно-муниципальное партнерство. И у нас есть в этом положительный опыт, правда пока в сфере предоставления транспортных услуг.

Содействие жилищному строительству и обеспечение нуждающихся граждан муниципальным жильем. Реализация этих полномочий не по силам большинству муниципальных образований. Здесь активную поддержку оказало государство через программы «Расселение ветхого фонда», «молодые специалисты», «Молодая семья», «Дети-сироты». Но на сегодняшний день еще не определены условия действия программ на 2014 год. Очень хотелось бы чтобы эта практика сохранилась и в будущем.

Серьезной проблемой муниципальных образований являются реализация полномочий в области дорожной деятельности в отношении дорог местного значения в границах муниципального образования.

Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты должны будут устанавливаться исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований.

Эти отчисления будут составлять муниципальные дорожные фонды. Так, у нас из 650 км дорог в границах территории муниципального образования – оформлено 6,5 км. На 2014 год выделено 14 млн.руб., из которых на содержание дорог уйдет 11,5 млн.руб. – в городе и 4,5 – в селе.

Институты гражданского участия населения. Публичные слушания носят формальный характер проведения. По-видимому, надо законодательно отменить проведение публичных слушаний по формальным поводам. Ввести в каждом муниципалитете обязательные ежегодные публичные слушания с обязательным участием главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования, посвященные рассмотрению планов и программ развития муниципального образования, вопросам принятия местного бюджета на текущий год и отчета об исполнении бюджета за минувший год.

Местные общественные палаты (советы), созданные при главах муниципальных образований, вполне могут осуществлять в полном объеме координацию деятельности субъектов гражданского общества на местном уровне, координацию вопросов общественного контроля, гражданской правотворческой инициативы, опросов граждан, публичных слушаний.

Множество уже созданных советов создают путаницу в сферах действия и размывают ответственность. Возможность создания общественных советов (общественных палат) при главах муниципальных образований с соответствующими полномочиями может быть установлена Федеральным законом № 131-ФЗ.