1.3. Факторы, предопределяющие необходимость государственного сектора экономики

Государственное участие в экономике обычно связывается с противоречивым характером самого рыночного хозяйства, не спо­собного решить ряд сложных проблем социально-экономического развития, так называемыми «провалами рынка». К недостаткам рыночного хозяйства, вызывающим необходимость государствен­ного вмешательства в экономику, в частности, относятся:

• неспособность частного предпринимательства обеспечить нормальный процесс воспроизводства, что приводит к кризи­сам, безработице, инфляции и т.п. Кризисы и безработица являются свидетельством того, что в рыночном хозяйстве отсутствуют элементы регулирования, обеспечивающие ус­тойчивое экономическое развитие. Депрессии и спады про­изводства ведут к разорению предприятий, не сумевших вписаться в меняющиеся условия экономической деятель­ности, и росту безработицы. Государственное вмешатель­ство в экономику позволяет избегать глубоких экономиче­ских кризисов, смягчать их и обеспечивать более или менее равномерный экономический рост;

• неспособность частного предпринимательства обеспечить производство общественных благ, что связано в основном с невозможностью или трудностью исключения отдельных индивидуумов из числа потребителей общественных благ. Вытекающая из этого необходимость предоставлять эти блага на бесплатной основе приводит к тому, что многие товары и услуги не могут быть предоставлены рынком или могут быть предложены в недостаточном количестве. В частности, рынок не в состоянии обеспечить оборону страны, общественный порядок и безопасность. Кроме того, бизнес не в состоянии обеспечить индивидуальные услуги малообеспеченным слоям населения в таких видах деятельности, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Наконец, бизнес равно­душен к развитию фундаментальной науки как сферы дея­тельности, не приносящей дохода, да и к прикладной на­уке, если разрабатываемые проекты не сулят быстрой коммерческой выгоды;

• недостатки конкуренции. В ряде отраслей и производств су­ществуют одна, две или три фирмы, занимающих очень большую долю рынка, что приводит к ослаблению конку­ренции и возможности скрытой договоренности. В других случаях существуют препятствия для вхождения в произ­водство, связанные с высокой экономией на масштабах производства, что приводит к естественным монополиям. Например, для обслуживания города достаточен лишь один водопровод, создание второго связано с существенным удорожанием. Недостатки конкуренции, ведущие к моно­полизму и монопольному ценообразованию, вызывают не­обходимость государственного ограничения этих тенден­ций, а в сфере естественных монополий — регулирования цен. Во многих случаях предприятия естественных моно­полий принадлежат государству;

• неравномерность и недоброкачественность информации о по­требительских свойствах товаров, технологиях производ­ства, экономической конъюнктуре и тенденциях развития, что может приводить к неправильным решениям участни­ков рынка. Государство вынуждено брать на себя информа­цию, связанную с защитой прав потребителей, определять объем и требования к информации, предоставляемой бан­ками заемщикам, чтобы последние получали представле­ние о действительной величине процентной ставки, обес­печивать деятельность метеослужбы и т.д.;

• внешние эффекты. Существуют случаи, когда деятельность корпораций наносит ущерб другим, — так называемые от­рицательные экстерналии. Наиболее значительный ущерб наносится загрязнением окружающей среды. Так, кожевен­ное или химическое предприятие, сбрасывая отходы в реку, заставляет заниматься очисткой воды всех, кто расположен ниже по течению. Это вынуждает государство устанавли­вать нормы содержания вредных веществ, использовать системы штрафов, вознаграждать тех, кто сокращает вы­бросы вредных веществ;

• неполные рынки. Частные рынки в ряде случаев не могут обеспечить отдельные товары и услуги, в которых нужда­ются рынки частного предпринимательства. Это касается, в частности, некоторых страховых услуг, например страхо­вания вкладов в банках. Так, в России в связи опасностью потери вкладов государство взяло на себя обязательство возмещения вкладчикам сумм вкладов до 700 тыс. руб. Страховые программы по депозитам существуют также в США и других странах. Следует, однако, обратить внимание на несколько обстоя­тельств, которые сами по себе обусловливают неизбежность учас­тия общественного сектора в экономической жизни независимо от «провалов» рынка. Одно из них заключается в том, что органы госу­дарственной власти имеют двойственный характер. С одной сто­роны, они являются инструментом организации политической и экономической деятельности в стране, позволяющим членам об­щества координировать свои действия для достижения общих це­лей. С другой стороны, выполнение общественным сектором сво­их функций по координации деятельности граждан базируется на праве собственности его институциональных единиц на необходи­мое для этого имущество (основные фонды и др.) и мобилизации и расходовании денежных средств. Именно в силу этих особенно­стей сектор государственного управления становится в рыночном хозяйстве одним из секторов экономики, осуществляющим эко­номические и финансовые операции с другими секторами во всех областях экономической жизни. Субъекты сектора государствен­ного управления осуществляют экономические и финансовые опе­рации как между собой, так и с институциональными единицами других секторов экономики.

Другим обстоятельством, предопределяющим участие сектора государственного правления в экономической жизни, является необходимость формирования и постоянной корректировки инсти­туциональных основ рыночной экономики. Наглядным примером является роль государства в формировании основ рыночной эко­номики в России в 90-х гг. прошлого века. Органы государственной власти вырабатывают законодательные и нормативные правила, обеспечивающие условия для функционирования рыночного ме­ханизма и использования потенциальных возможностей рыночной экономики. Законодательно обеспечиваются право собственности, возможности конкурентного предпринимательства, ограничение монопольной деятельности, гарантирование исполнения контрактов и т.д. Создавая институциональные основы, государство пред­определяет нормы экономического поведения субъектов рыночной экономики и особенности национальных экономик различных стран, в которых могут преобладать нормы либеральной или соци­ально ориентированной рыночной экономики. При этом учиты­ваются особенности исторического развития и менталитет населе­ния. В случае если в стране сложился олигархический режим или режим, выражающий интересы какой-либо социальной группы, устанавливаются нормы, выгодные для данной группы олигархов или социальной группы (клана). Таким образом, экономика государственного сектора существует не только потому, что существуют изъяны рынка, которые нужно компенсировать, но прежде всего потому, что сектор государственного управления сам по себе явля­ется субъектом экономических отношений, взаимодействующим с другими секторами экономики.

Третьим обстоятельством является необходимость перераспреде­ления доходов. Это одна из самых значительных сфер государствен­ной деятельности. Бизнес безразличен к социальному неравенству, сопряженному с чрезмерной дифференциацией населения по уров­ню доходов. Даже если существуют достаточно конкурентные рын­ки, не происходит перераспределения ресурсов, при котором по­ложение одних не улучшается за счет других и ресурсы распреде­лены правильно; распределение доходов может быть крайне неравномерным. Доходы значительной части людей оказываются ниже прожиточного минимума. В результате растет социальная напряженность в обществе и резко тормозится развитие человече­ского капитала, что чревато отставанием в экономическом разви­тии от других стран. С этими обстоятельствами связана необходи­мость перераспределения доходов в пользу семей с детьми, пенси­онеров, инвалидов и т.д.

Наконец, многие экономисты считают, что в ряде случаев люди действуют в противоречии со своими собственными интересами. Так, многие люди не склонны сберегать на старость или на случай потери трудоспособности, и нужны специальные меры, побужда­ющие или делающие обязательными такие сбережения в различ­ных формах. Другие не выполняют правил дорожного движения, и требуются определенные меры наказания для того, чтобы сни­зить число жертв дорожно-транспортных происшествий. Некото­рые не считают обязательными прививки от распространенных инфекционных заболеваний. Все это приводит к необходимости патерналистских мер со стороны государства, несмотря на то что ряд социологов и экономистов считают, что следует уважать пред­почтение людей. По их мнению, заинтересованные группы лиц могут использовать государство для реализации своих представ­лений о том, что люди должны потреблять и как им следует дей­ствовать.

Государственный сектор экономики создает возможности для ре­шения проблем, с которыми не может справиться частное пред­принимательство на основе саморегулирования. При недостаточ­ном государственном участии в экономической жизни минусы чисто рыночного механизма проявляются в резкой форме. Вмеша­тельство государства позволяет вносить позитивные коррективы. Вместе с тем оно может, в свою очередь, приводить к негативным результатам.

Поэтому одним из предметов изучения сектора государственного управления является анализ причин несостоятельности государства в решении социально-экономических проблем и мотивов, побуж­дающих органы государственной власти принимать те или иные решения. Критики государственного вмешательства в экономику справедливо указывают на такие серьезные недостатки, как недо­статочная информированность органов власти при принятии ре­шений, недоучет ответной реакции частного сектора на осуще­ствляемые меры, бюрократизм и коррумпированность государ­ственного аппарата, ограничения, обусловленные политическими процессами.

Недостаток информации при принятии решений и недоучет от­ветной реакции частного сектора на меры, осуществляемые государ­ством. Органы власти, принимая решения, не всегда могут пра­вильно оценить их последствия. Так, в России при проведении приватизации в 1990-х гт. не была учтена опасность формирования монополий, при либерализации внешней торговли не была учтена опасность конкуренции зарубежных фирм для национальных про­изводителей. Предполагалось, что произойдут структурные изме­нения, способствующие повышению технологического уровня производства, однако в силу неконкурентоспособности многие национальные предприятия были ликвидированы, внутренний российский рынок был в значительной мере занят иностранными фирмами. Попытка в относительно сжатые сроки повысить уро­вень оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства не учиты­вала реальной платежеспособности значительной части населения, и этот процесс пришлось растянуть и осуществлять с учетом роста реальных доходов. Монетизация льгот встретила сопротивление части населения и привела к повышению цен на многие виды ле­карств.

Бюрократизм и коррумпированность государственного аппарата. Одной из важнейших проблем является бюрократический характер государственного аппарата, что снижает эффективность его дея­тельности. Законодательные органы в центре и на местах прини­мают законы, а конкретные детальные правила их применения нередко разрабатываются различными министерствами и ведом­ствами, причем определяемые ими технические детали не всегда адекватны целям принятых законов. Нежелательные решения мо­гут являться следствием неоднозначности принятых законов, не­достаточной квалификации государственного аппарата, а иногда и его целенаправленных действий.

Крайне болезненными для экономики являются коррумпиро­ванность государственного аппарата, его сращивание с предпри­нимательской средой. В результате принимаемые решения зачас­тую направлены на предоставление различных выгод отдельным предпринимателям в ущерб общественным интересам.

Ограничения, обусловленные политическими процессами, связаны с тем, что в демократических государствах в результате выборов к власти приходят представители различных социальных слоев на­селения и проводят политику в соответствии с предпочтениями своих избирателей. Во многих случаях они должны выбирать меж­ду различными предпочтениями или находить компромиссные решения. В результате смены власти на основе выборов социально-экономическая политика может меняться. Следствием является непоследовательность в принятии решений, что сказывается на развитии экономики. Негативное воздействие на государственный аппарат оказывают развитие лоббизма и коммерциализация про­цесса выборов в законодательные органы власти, создающие усло­вия для принятия решений исходя из интересов влиятельных кор­поративных кругов, а не интересов общества в целом или боль­шинства населения.

Недостатки государственной деятельности в значительной мере связаны со слабым контролем общества над органами государ­ственной власти, негативным воздействием отдельных элементов политического процесса, недостаточной мотивацией к эффектив­ности государственных управленческих структур. Используемые меры и механизмы должны быть работоспособными и содейство­вать улучшению экономической ситуации в стране.

Среди экономистов нет единства в оценке роли государства и общественных организаций в регулировании экономики. Многие экономисты считают, что в экономике действуют различные силы с несовпадающими интересами, каждая из которых тянет в свою сторону. Государство, по их мнению, является таким инструмен­том, который призван координировать различные тенденции, вы­рабатывать и способствовать реализации общенационального век­тора развития. С этой идеей связана, в частности, концепция ди­рижизма. Вместе с тем многие экономисты, главным образом из англосаксонских стран, делают акцент не на государственном, а на общественном контроле и регулировании. Они указывают на не­совершенство государства и предлагают развивать общественный контроль, общественное регулирование и добровольное коллек­тивное использование принципов сотрудничества с широким ис­пользованием нравственно-этических норм. С этих позиций для достижения необходимого равновесия различных интересов и до­стижения общенациональных целей в уровне и условиях жизни людей необходимы совместные усилия частного предприниматель­ства, государства и общественного контроля.

Если говорить о роли государства в экономической жизни, сле­дует сконцентрировать внимание не на проблеме ее увеличения или сокращения. Основная проблема заключается в том, справля­ется ли государство со своими функциями и задачами, стоящими перед обществом и экономикой. Органы государственной власти всегда являются неотъемлемой частью общества и выполняют свои функции в условиях конкретно складывающейся социально-эко­номической, политической и международной ситуации. При этом существенную роль играют исторические традиции и менталитет населения. Проблема заключается в том, как эти функции выпол­няются, насколько государству удается способствовать социально-экономическому развитию.

На преодоление негативных тенденций направлено развитие институтов гражданского общества, способствующее повышению социальной ответственности органов власти, развитию самоуправ­ления и повышению автономности ее низовых органов. Возраста­ние элементов гражданского общества, формирование обществен­ных структур, некоммерческих организаций ведут к повышению уровня гражданского сознания населения, его политической ак­тивности, степени участия в общественных делах. В результате усиливается возможность противостояния бюрократизации госу­дарственного аппарата и его коррумпированности, повышается влияние населения на принятие решений в интересах общества в целом.

Одной из острых, постоянно дискутируемых проблем является проблема эффективности государственного сектора экономики. По су­ществу, это проблема соотношения эффективности экономиче­ского развития и справедливости и равенства в потреблении. Счи­тается, что частный сектор является более эффективным, чем государственный сектор. Он развивается на основе конкуренции, способствующей формированию рыночного равновесия. На этой основе покупатели могут максимизировать для себя выбор товаров и услуг, а производители — обеспечить максимизацию прибыли. Экономика считается эффективной, если при имеющихся ограни­ченных ресурсах производится максимально возможная при дан­ных условиях величина необходимых обществу товаров и услуг. При этом согласно экономической теории благосостояния опти­мальным вариантом распределения ресурсов и готовой продукции является такой, при котором невозможно их перераспределение, улучшающее положение хотя бы одного человека без ухудшения положения других. Свободная конкуренция создает наилучшие условия для эффективного использования ресурсов, предприни­мательской инициативы и развития производства.

Этот подход при его внешней логичности имеет несколько не­достатков. Для определения расчета оптимальности необходимо иметь информацию о предпочтениях потребителей, объемах ре­сурсов и производстве товаров и услуг, технологиях производства, издержках, прибыли, нормах замещения и др., что если и возмож­но, то в условиях реально функционирующего рынка, тогда как информация для регулирования нужна заблаговременно. Многие экономисты (в частности, кейнсианского направления) считают, что экономика вообще не стремится к равновесию или стремится, но никогда его не достигает. Тем не менее теоретические положе­ния экономики благосостояния широко используются в экономи­ческой науке, так как предоставляют возможность сравнения ре­альной экономики с некой моделью, к которой желательно стре­миться. Одновременно этот подход используется для обоснования ограничения вмешательства государства в экономику, поскольку такое вмешательство нарушает условия свободной конкуренции и может привести к замедлению роста или к снижению эффектив­ности производства. Ранее уже говорилось о причинах участия го­сударства в экономической жизни, обусловленных тем, что оно является неотъемлемой составной частью экономики и, кроме того, позволяет устранять изъяны, свойственные рыночной эко­номике. В связи с проблемой эффективности участия государства в экономической жизни уместно сказать и о том, что наряду с та­ким важным критерием социально-экономического развития, как эффективность, существует понятие равенства и справедливости. Критерий эффективности не предлагает инструментов решения этой проблемы. Даже в идеальной модели есть место для чрезмер­ного богатства у одних слоев населения при нищете других со­циальных групп. Рыночный механизм нацелен на дифференциа­цию доходов и как следствие — обострение социальной напряжен­ности. В этой связи важным фактором участия государства в экономике является выработка и реализация политики государ­ственного социального обеспечения, направленной на поддержку бедных на основе механизмов перераспределения доходов. Несо­мненно, что изъятие государством части прибыли из производства может сдерживать его развитие, однако достигается улучшение благосостояния безработных, пенсионеров, инвалидов и других нуждающихся лиц, не способных обеспечить самостоятельно не­обходимый уровень жизненных благ. Это позволяет избегать нака­ла социальных противоречий.

Крупной проблемой органов государственного управления яв­ляется неравенство уровня жизни отдельных регионов страны, связанное с различиями в уровнях экономического развития. Жи­тели различных регионов одной страны имеют право на примерно одинаковый уровень жизни. В федеративных государствах, к кото­рым относится и Россия, устройство государственной власти пред­полагает наличие как центральных органов государственной влас­ти, так и органов власти членов Федерации с разделением полно­мочий между ними. Одной из задач органов власти является решение этой проблемы исходя из необходимости более полного обеспечения принципа учета особенностей отдельных территорий и принципа территориальной справедливости.

Принцип максимального учета интересов населения конкретных территорий. Сфера ответственности органов власти при предостав­лении общественных благ в значительной мере связана с размера­ми территории, численностью и интересами населения, для кото­рого они предназначены. Ответственность и полномочия в этой связи следует максимально приближать к потребителям услуг. Чем и большей мере услуги затрагивают интересы населения данной конкретной территории, требующие учета местных особенностей, тем на более низком уровне должны концентрироваться полномочия и ответственность за их предоставление. Иначе говоря, полно­мочия, ответственность и расходы по их обеспечению должны закрепляться за тем уровнем управления, который обладает властью над территорией, где проживают потребители данного вида услуг, и который может обеспечить качественную реализацию данной услуги. Услуги, которыми пользуются только жители наи­более мелкого звена при существующем административно-терри­ториальном делении (например, городского района), должны пре­доставляться низшим звеном местного (муниципального) само­управления. Услуги, которыми пользуются одновременно жители всех районов города или сельского района, должны обеспечивать­ся органами управления города или района; услуги, общие для всех жителей области, относятся к региональному уровню, а общие для всех жителей страны — к федеральному. При определении уровня ответственности существенную роль играют местные и националь­ные особенности отдельных территорий. Как правило, для обра­зования, здравоохранения, жилищной сферы более эффективна концентрация ответственности и полномочий на региональном и местном уровнях; для внешнеполитической деятельности, оборо­ны — на федеральном. В то же время, чем выше заинтересован­ность центрального уровня управления в реализации каких-либо проектов в регионах и муниципалитетах, тем больше оснований для выделения средств на них из федерального бюджета.

Территориальная справедливость означает выравнивание досту­па граждан к основным предоставляемым благам вне зависимости от места проживания. Реализация этого принципа означает, в част­ности, что по основным функциональным направлениям социаль­ных расходов во всех регионах и муниципальных образованиях должно обеспечиваться выполнение минимальных государствен­ных стандартов. Местные (муниципальные) органы управления согласно конституциям многих стран, в том числе России, не от­носятся к органам государственной власти. Считается, что в мест­ных (муниципальных) образованиях должен реализоваться прин­цип местного самоуправления. Местное самоуправление в преде­лах своей компетенции самостоятельно. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, в соответствии с которой ст. 12 Конституции РФ предусмотрено, что «в Россий­ской Федерации признается и гарантируется местное самоуправ­ление». Органы государственной власти, к которым относятся и органы власти регионального уровня, не должны вмешиваться в решение вопросов местного самоуправления. Местное самоуправ­ление осуществляется самим населением через выбранные им не­посредственно представительные органы. К ведению местных ор­ганов власти относятся вопросы жизнеобеспечения населения территориальных административных образований. Реализация этого принципа в России еще не завершена, финансирование рас­ходов на оказание услуг и социальные выплаты в значительной мере осуществляется за счет средств региональных бюджетов. К тому же они осуществляют непосредственное предоставление населе­нию услуг в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др. В этой связи в данном учебнике экономическая деятельность общественного сектора рассматрива­ется с учетом деятельности муниципальных образований.

Уровень жизни населения в регионах и муниципальных обра­зованиях крупных государств находится в зависимости от уровня их экономического развития. Чем более развита та или иная тер­ритория, тем большими возможностями для оказания услуг на­селению она обладает. Между тем граждане одной страны имеют равные основания на реализацию своих конституционных прав и гарантированный минимум государственных и муниципальных услуг. Если различия между территориями не очень велики, то затруднения довольно легко преодолеваются за счет налоговой политики и межбюджетных отношений, обеспечивающих акку­муляцию средств, получаемых от налогоплательщиков централь­ным правительством, и перераспределение их менее развитым территориям. Для России характерна чрезвычайно большая диф­ференциация в уровнях развития различных регионов и связанная с этим огромная разница в доходах различных регионов страны. Эти различия сложились в разные периоды истории страны. При­чинами проблем регионов могут быть исторически сложившаяся отсталость, недостаток природных ресурсов, недостаток капита­ла для использования имеющихся ресурсов, упадок ведущих от­раслей регионов и др. Рынок в этих случаях не исправляет ситу­ации. В этой связи подлежат рассмотрению проблемы выравни­вания уровней экономического развития, поддержания жизненного уровня населения регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении, и роль государственного сектора эко­номики в их решении.

В сферу деятельности национального государственного сектора эко­номики входят также экономические операции с зарубежными парт­нерами и регулирование внешнеэкономических связей всей националь­ной экономики. Развитие международной торговли и движение капиталов дали импульс к усилению вовлеченности стран в миро­вые экономические процессы. Это связано с появлением новых информационных систем, стремлением преодолеть ограничения государственных органов внутри отдельных стран, возможностями и желанием высокоразвитых стран использовать свои преимуще­ства, связанные с выпуском продукции более высоких стадий об­работки, высокотехнологичной и наукоемкой, а также широкими возможностями использования международных валютных и фон­довых рынков. Предоставляя ряд преимуществ, вхождение в гло­бальную экономику сопряжено с крупными рисками, особенно для развивающихся стран. Многие из них опасаются, что открытость экономики сделает их чувствительными к перетокам капитала на международных финансовых рынках, поставит под угрозу стабиль­ность национальной валюты, затруднит развитие национального сектора экономики. Рыночный механизм не в состоянии самосто­ятельно защитить интересы национального производства во взаи­моотношениях с другими странами. В этой связи государство осу­ществляет регулирование внешнеэкономической деятельности. Целью государственного регулирования внешнеэкономических связей является реализация тех или иных протекционистских мер для защиты национальной экономики и помощь отечественным производителям в проникновении и закреплении на рынках других стран.

Функцией государства в этих процессах является выработка и проведение общенациональной политики, позволяющей исполь­зовать выгоды глобализации и минимизировать ее негативные сто­роны. В этих условиях национальные государства используют та­моженную и валютную политику и другие инструменты защиты национальных интересов, добиваются с их помощью укрепления позиций на международных рынках товаров, услуг и капиталов, равноправных взаимоотношений с международными экономиче­скими организациями.

Выполнение органами государственного управления своих функций предполагает наделение их особыми правами, которых лишены частные институты. Государство имеет право принимать обязательные для исполнения законы, наказывать за их несоблю­дение, устанавливать налоги, призывать на военную службу и со­держать армию. Ряд функций государственного управления осу­ществляется на основе принуждения. В этом одно из важных от­личий деятельности сектора общественного управления от частного сектора и от деятельности предприятий, принадлежащих государ­ству или им контролируемых, где все построено на договорных началах.

При анализе деятельности сектора государственного управле­ния могут использоваться два основных подхода: нормативный и позитивный. При нормативном подходе внимание концентрирует­ся на том, что правительство должно делать. Он нацелен на выяв­ление роли государства в экономике, постановку целей развития, формулирование и обоснование способов (программ) их достиже­ния. Позитивный подход нацелен главным образом на объяснение того, что реально делает государство, выявление последствий его деятельности, экономических и политических сил, заинтересован­ных и практических реализующих те или иные программы дей­ствий. В последующих главах будут использоваться оба подхода.