§ 2. Государственный контроль в управлении

Под контролем как основным способом (видом) обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении понимается система наблюдения и проверки деятельности соответствующего объекта, направленная на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков.

Контроль, относящийся к специальным юридическим средствам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, осуществляется всеми государственными органами в ходе повседневного выполнения своих задач и функций в экономической, социально-культурной, административно-политической и иных сферах общественной жизни. Он носит название государственного, поскольку осуществляется от имени государства с использованием государственно-властных полномочий.

Сущность контроля заключается в том, что уполномоченный на то орган государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении организационно-правовых средств выявляют существующие отклонения от законности, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины в будущем.

Контрольная деятельность базируется на следующих принципах: систематичность (регулярность проведения, исключающая дублирование и обеспечивающая учет и преемственность результатов предыдущих проверок); объективность (получение достоверной информации о фактическом состоянии дел); гласность (возможность оглашения результатов проверки и внедрение положительного опыта); всеобщность (охват всех органов и каждого работника независимо от результатов работы и занимаемого положения); глубина (подробное и обстоятельное исследование деятельности объекта, исключающее поверхностность и формализм); действенность (реальная отдача от проводимой проверки для устранения недостатков).

Государственный контроль классифицируется по различным основаниям.

По форме контроль делится на: непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово-хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.); изучение документационных материалов, характеризующих работу подконтрольного (публикации в средствах массовой информации, жалобы граждан); заслушивание исполнителей руководителем (отчетов, информации и сообщений). Кроме того, активно используются экспертизы, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, лицензирование, сертификация, выдача разрешений и т.п.

В зависимости от объема обследуемой деятельности государственный контроль подразделяется на: общий (охватывает всю деятельность подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо одному направлению деятельности или конкретному вопросу).

По подведомственности объекта субъекту контроля выделяют внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренний (отраслевой) контроль, осуществляемый собственными силами министерства и иного ведомства.

В зависимости от стадии управленческого цикла, на которой проводится контроль, можно выделить предварительный контроль (основное назначение которого в профилактике и предупреждении нарушений до начала осуществления деятельности); текущий контроль (осуществляемый в ходе повседневной деятельности подконтрольного объекта) и последующий контроль (состоящий в проверке реального исполнения конкретного предписания субъекта).

В зависимости от субъекта государственного контроля, объема и характера его полномочий выделяется: контроль со стороны Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами и контроль со стороны судебной власти.

Контрольные полномочия Президента Российской Федерации вытекают из смысла положений Конституции Российской Федерации, согласно которой он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране государственной целостности Российской Федерации, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Таким образом, контрольные полномочия главы государства характеризуются тем обстоятельством, что практически нет таких сфер и отраслей, где бы Президент РФ не осуществлял контрольно-надзорных функций как самостоятельно, так и через свои специально создаваемые структуры.

Конкретные контрольные полномочия Президента Российской Федерации выражаются в том, что он:

а) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

б) отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента;

в) в определенных Конституцией РФ случаях приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

г) назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, полномочных представителей Президента в федеральных округах, высшее командование Вооруженных Сил РФ;

д) назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

е) в порядке, установленном федеральным законодательством, отрешает от должности глав субъектов Российской Федерации;

ж) в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, распускает Государственную Думу;

з) подписывает и обнародует федеральные законы и пр.

Среди президентских структур, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти, особое место занимает Главное контрольное управление, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ. Его правовой статус определен в Положении о Главном контрольном управлении Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 (в ред. от 25.11.2003)¹.

В частности, Главное контрольное управление и его территориальные подразделения: организуют систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей; координируют деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверок вносят Президенту РФ предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти; регулярно проводят проверки хода исполнения поручений Президента РФ органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов; вносят Президенту РФ представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности; направляют предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и пр.

Итоги проводимых подразделениями Главного контрольного управления проверок оформляются в виде информационных и аналитических материалов и представляются Президенту РФ и руководителям проверяемых органов.

Контрольные полномочия глав субъектов Российской Федерации включают: назначение и освобождение от должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации; подписание и обнародование законов и иных нормативных актов субъекта Федерации; применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к назначаемым ими должностным лицам; приостановление действия актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента РФ, Правительства РФ и законам субъекта РФ и пр.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, представляет собой специфическую форму деятельности соответствующих структур исполнительной власти, связанную с всесторонней проверкой функционирования подконтрольных объектов и возможностью оперативного вмешательства для нейтрализации и устранения выявленных нарушений.

Наиболее весомыми контрольными полномочиями со стороны органов исполнительной власти обладает Правительство Российской Федерации, осуществляющее комплекс мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В частности, правовой статус Правительства РФ определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ².

Как орган общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями, прежде всего, в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этих целях Правительство РФ осуществляет систематический контроль за ходом реализации нормативных правовых актов и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

В рамках предоставленных ему полномочий Правительство Российской Федерации: осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента РФ и международных договоров; наделено правом законодательной инициативы, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу; вправе вносить в Государственную Думу поправки и давать письменные заключения к находящимся на ее рассмотрении законопроектам; вправе направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых в палатах федеральных законах и законопроектах, подлежащие обязательному оглашению; на своих заседаниях заслушивает отчеты, доклады, информацию руководителей федеральных министерств и ведомств по предметам их ведения и вправе привлекать их к дисциплинарной ответственности и пр.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим внешний (надведомственный) контроль относятся Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная налоговая служба и другие.

Внутренний (отраслевой, внутриведомственный) контроль и координацию деятельности осуществляют федеральные министерства в отношении находящихся в их подчинении федеральных служб и федеральных агентств. Содержанием контрольных функций внутриведомственного характера является систематическая проверка работы подконтрольного органа в целом либо одного из сторон (направлений) его деятельности. В свою очередь, руководители организаций обязаны осуществлять контроль за деятельностью своих структурных подразделений и должностных лиц.

Контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами, представляет собой деятельность Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, регламентированную Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Российской Федерации.

Так, Высшая палата Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ: а) утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения; б) решает вопрос об отрешении Президента РФ от занимаемой должности; в) контролирует утверждение указов об использовании Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.

Кроме того, в Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы; е) войны и мира.

Контрольные полномочия Государственной Думы Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ включают в себя выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; дачу согласия на назначение председателя Правительства РФ; участие в назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, председателя Центрального банка Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству РФ; депутатский запрос в адрес должностных лиц органов исполнительной власти и инициирование депутатского расследования.

Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации отчетливо проявляются в деятельности, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты. Ее статус определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 14.08.2004)³.

Конкретные полномочия Счетной палаты по контролю за исполнением федерального бюджета включают в себя: организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовую экспертизу проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и пр.

В процессе выполнения своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные функции в рамках исполнения федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В субъектах Российской Федерации к формам контрольной деятельности законодательных (представительных) органов следует отнести заслушивание ежегодных докладов глав администраций об исполнении бюджета и о положении дел в крае (области) с последующим утверждением его представительным органом; рассмотрение программ экономического, социального и культурного развития субъекта Федерации; утверждение в должности отдельных руководителей администрации.

Контроль со стороны судебной власти представляет собой один из важнейших способов обеспечения законности в государственном управлении, реализуемый в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Правовой основой деятельности судов в Российской Федерации является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003)⁴.

Контрольные полномочия судов напрямую вытекают из характера выполняемых всеми звеньями судебной системы функций и направлены на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также являются гарантией осуществления законодательной и исполнительной власти.

Правовой статус Конституционного Суда РФ определен в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 15.12.2001)⁵.

Так, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд Российской Федерации, являясь самостоятельным и независимым органом судебной власти, разрешает дела о соответствии Конституции РФ: актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов, а также договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров.

Также Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти РФ; между органами государственной власти РФ и субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ. Он также дает толкование Конституции РФ; проверяет конституционность примененного или подлежащего применению закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Полномочия Конституционного (уставного) суда субъекта Федерации в пределах его компетенции во многом схожи с правовым статусом Конституционного Суда Российской Федерации и связаны с рассмотрением вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта РФ, а также с толкованием конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Судебный контроль за исполнительной властью со стороны судов общей юрисдикции осуществляется в процессе рассмотрения ими гражданских, уголовных, административных и иных дел.

Контрольные полномочия судов общей юрисдикции направлены на оценку правомерности действий должностных лиц органов государственного управления и в необходимых случаях на отмену незаконных актов.

В процессе исследования выявленных нарушений законности и проверке правомерности действий того или иного органа управления суды осуществляют контроль за соблюдением гражданского, жилищного, трудового, административного, уголовного и иного законодательства и вправе вынести приговор, решение, постановление, определение, частное определение в адрес органа исполнительной власти или конкретного должностного лица.

Большой объем контрольных полномочий в сфере исполнительной власти выполняют арбитражные суды при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских и административных правоотношений.

Компетенция арбитражных судов определена Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изм. от 25.03.2004)⁶, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ⁷.

Среди задач судопроизводства в арбитражных судах, направленных на обеспечение законности, выделяются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также предупреждение правонарушений в соответствующих сферах деятельности.