Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

щих конституционную ценность»1. Кроме того, Конституционный совет в решении 1962 г. и ряде последующих признал себя некомпетентным рассматривать конституционный закон, принятый на референдуме2. Однако до 1992 г. оставался открытым вопрос о том, может ли конституционный закон, принятый конгрессом, быть предметом не формального, а материального конституционного контроля. Он имел чисто теоретическое значение, ибо не было ни одного обращения в Конституционный совет, оспаривавшее такой закон. Анализируя конституционные положения и ордонанс 1958 г., М. А. Крутоголов пришел к выводу, что гипотезу о возможности рассмотрения Конституционным советом конституционного закона, принятого конгрессом парламента, «исключать, видимо, не следует»3. Такую гипотезу подтвердило решение Конституционного совета от 22 сентября 1992 г., в котором говорится о суверенности учредительной власти, но «в пределах, установленных конституционными положениями». Толкуя это решение, некоторые французские конституционалисты делают вывод о том, что оно открывает возможность оспаривания в Конституционном совете конституционных законов, принятых конгрессом парламента, по содержанию4.

Аналогичная проблема «неконституционности конституционных законов» возникла и в тех странах, конституции которых не предусматривают ограничения учредительной власти парламента. Примером может служить практика Верховного суда Индии. В 1951 г. в решении по делу Shankari Prasad v. Union of India он признал, что конституционность любой поправки не может ставиться под сомнение5. Однако в деле Golak Sath v. State of India (1967 г.) суд пересмотрел это решение, указав, в частности, что положение ст. 13 конституции, запрещающее парламенту принимать законы, отменяющие или ограничивающие основные права, распространяется и на конституционные законы6. В 1973 г. в ре-

шении по делу Kasavananda Bharafi v. State of India Верховный суд сформулировал положение о том, что парламент не может «изменять основную структуру конституции»7. Аналогичную пози-

цию он занял и в 1980 г. по делу Minerva Mills Ltd. v. Union of

India, признав недействительным конституционный закон, объявляющий неограниченность учредительной власти парламента. При этом суд указал, что конституционный контроль, осуществляемый судами, является одной из «основополагающих черт индийской

1Favoreu L„ Philip L. Les grandes decisions. P. 7.

2Ibid. P. 186.

3Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 109.

4Favoren L., Philip L. Les grandes decisions. P. 825.

5Subranamiani N. Case Law on Indian Constitution. Madrass, 1974.

6Ibid.

7Ibid.

219

конституционной системы», и его нельзя упразднить даже путем изменения конституции1.

Подобная позиция Верховного суда Индии была отвергнута федеральным судом Малайзии. «Оказались безуспешными попытки принудить суд принять доктрину подразумеваемого ограничения в целях ослабить право парламента изменять конституцию»2. В то же время она была поддержана Верховным судом Бангладеш, который в 1989 г. признал один из конституционных законов недействительным3.

Таким образом, по вопросу о контроле за конституционностью конституционных законов в современной доктрине и практике существуют две позиции. Тем не менее можно утверждать, что все более заметной становится тенденция к признанию права органов конституционного правосудия осуществлять такой контроль. Одним из подтверждений этого являются положения румынского закона о Конституционном суде, предусматривающие обязательное представление инициаторами пересмотра конституции проекта конституционного закона в суд (ст. 13). Последний обязан в течение 10 дней принять решение о конституционности законопроекта, без которого он не может быть внесен в парламент (ст. 37). Аналогичные положения предусматривает и конституция Молдовы

(ст.ст. 135, 141).

Другой вид законов, в отношении которого возникает вопрос о возможности оспаривания их конституционности — это референдарные законы. Естественно, речь идет не о формальном контроле, который может осуществляться органом конституционного правосудия, если ему предоставлено право контролировать проведение референдумов (соблюдение условий и процедуры), а о материальном. Здесь следует различать два случая. Если конституция устанавливает ограничения предмета референдума, то референдарный закон, принятый в нарушение этих ограничений, может и должен подлежать юрисдикции органов конституционного правосудия. Сложнее обстоит дело в тех случаях, когда конституция не предусматривает таких ограничений. И здесь многое зависит от позиции органа конституционного правосудия. В этом отношении представляет интерес позиция, занятая Конституционным советом Франции. В решениях 1962 и 1992 гг. Совет, толкуя конституцию, пришел к выводу, что референдарные законы любых видов не могут быть предметом конституционного контроля. В частности, он мотивировал свою позицию тем, что понятие «закон», используемое ст. 61, относится к законам, принятым парламентом, а не к законам, принятым народом на референдуме, ко-

1Public Law in India. P. 297.

2The Constitutions of Malaysia. Its Development. P. 392.

3Constitutions of the Countries of the World. Bangladesh. N.Y., 1989. P. IV.

220

торый является «прямым выражением национального суверенитета». Кроме того, по духу конституции Совет является «регулятором деятельности публичных властей», а референдум не составляет часть этой деятельности1.

В целях устранения каких-либо сомнений относительно возможности органа конституционного правосудия осуществлять контроль над референдарными законами вопрос этот должен быть урегулирован в законодательном порядке, как это сделано в Азербайджане и Сирии. Так, в Сирии законом о Верховном конституционном суде ему запрещено «рассматривать закон, вынесенный

президентом на референдум и получивший одобрение народа»

(ст. 145)2.

В значительной группе стран объектом конституционного контроля являются парламентские регламенты. Впервые они были включены в юрисдикцию Конституционного совета Франции конституцией 1958 г. (ст. 61), что было «частью общего стремления создать во Франции систему рационализированного парламентаризма»3. Аналогичное положение содержат большинство конституций франкоязычных стран Африки (в некоторых, например, в Бенине, Габоне, к парламентским регламентам добавлены регламенты экономического и социального совета и других консультативных органов), конституции Молдовы, Румынии, Венгрии. Согласно закону Испании о Конституционном суде неконституционными могут быть объявлены регламенты Генеральных кортесов, их палат, регламенты законодательных собраний региональных автономных объединений (ст. 27).

Несомненно, что установление конституционного контроля над регламентом парламента ограничивает его традиционную прерогативу самостоятельно решать вопросы своей внутренней организации и порядка деятельности. Вместе с тем такой контроль может способствовать соблюдению парламентом конституционной законности при решении им организационных и процедурных вопросов, а также служить гарантией прав как парламента в целом, так и его членов. Французские юристы, анализируя, например, соответствующую практику Конституционного совета, отмечают, что он, с одной стороны, значительно способствовал подчинению парламента правилам «рационализированного парламентаризма», а с другой — «защищал права собраний в их отношениях с правительством и индивидуальные права парламентариев в отно-

шениях с органами парламента и, в частности, права меньшинства»4.

В тех федеративных государствах, где одним из источников конституционного права являются внутригосударственные (феде-

1Favoreu L., Philip L. Les grandes decisions. P. 183.

2Аль Джарида ар Расмия. Дамаск, 1973.

3Крутоголов M. А. Конституционный совет Франции. С. 132.

4Favoren L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 56.

221

ративные) договоры, они также относятся к объектам конституционного контроля. Согласно, например, п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд разрешает дела о соответствии федеральной конституции договоров между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также договоров между органами государственной власти субъектов федерации. Однако на практике осуществление такого контроля может столкнуться с рядом трудностей, проистекающих из регламентации компетенции органов конституционного правосудия в некоторых республиках. Вполне оправдано, когда к компетенции этих органов отнесен контроль за соответствием республиканской конституции договоров и соглашений между республиканскими органами государственной власти и государственными органами других субъектов федерации. Другое дело, когда контроль устанавливается над договорами между органами государственной власти республики и органами государственной власти федерации (Башкортостан, Дагестан). По существу в данном случае такие договоры становятся объектом двойного контроля — с одной стороны, Конституционного суда РФ, проверяющего их соответствие федеральной конституции, с другой — республиканского органа конституционного правосудия, проверяющего их соответствие конституции республики. В результате может возникнуть ситуация, когда договор будет признан соответствующим (не соответствующим) Конституции РФ и в то же время не соответствующим (соответствующим) — республиканской. Во избежание этого было бы целесообразно признать договоры между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации исключительным объектом контроля, осуществляемого Конституционным судом РФ.

Во все большем числе стран объектом конституционного контроля становятся международные договоры (Австрия, Албания, Болгария, Венгрия, Испания, Литва, Португалия, Россия, Армения, Казахстан, Молдова, Узбекистан и др.). Тем самым орган конституционного правосудия обеспечивает верховенство конституции по отношению не только к источникам национального, но и международного права. Однако, как уже отмечалось, в условиях происходящих интеграционных процессов все более широкое признание получает принцип примата международного права над национальным, в том числе и конституционным. В этой связи проблема конституционного контроля над международными договорами значительно усложняется и находит неоднозначное решение в доктрине и практике органов конституционного правосудия отдельных стран. Не вдаваясь в детали, отметим, что контролю над конституционностью международных договоров присущ ряд особенностей. Во-первых, по общему правилу, его объектом являют-

222

ся не ратифицированные договоры, а их проекты (лишь в немногих странах, например, в Португалии, Кабо-Верде могут быть оспорены уже вступившие в силу международные договоры, но, как предусматривается ст. 277 конституции Португалии, признание таких договоров неконституционными не препятствует применению их положений при условии, что эти положения применяются другой стороной и не нарушают основные принципы конституции). Во-вторых, признание международного договора не соответствующим конституции влечет изменение не договора, а самой конституции (например, во Франции, Казахстане, Молдове, Испании). Примером может служить решение Конституционного совета Франции от 9 апреля 1992 г. о несоответствии ряда статей Маастрихтского договора о Европейском союзе конституции, что обусловило принятие конгрессом парламента в июне 1992 г. конституционного закона, который дополнил ее текст новой главой «Европейский союз»1.

Вряде стран конституция предусматривает определенную связь между контролем над международными договорами и нормативными актами (Венгрия, Болгария, Словения). Так, Конституционный суд Болгарии выносит решения о соответствии международных договоров конституции и в то же время о соответствии этим договорам и общепризнанным нормам международного права законов (ст. 149). В этом положении, в частности, находит отражение принцип примата международного права.

Вэтой связи следует сказать об упоминавшейся выше тенденции к превалированию актов наднациональных организаций над законодательством государств-членов. Применительно к конституционному контролю верховенство европейского права приводит

ктому, что действительность национальных нормативных актов может быть оспорена по причине их несоответствия не только конституции, но и нормам европейского права. Кроме того, применение европейского права в государствах-членах не может быть оспорено по причине их несоответствия национальной конституции.

Включение рассмотренных видов нормативных актов, как национальных, так и международных, в контрольную юрисдикцию органов конституционного правосудия позволяет им осуществлять свою главную функцию — обеспечивать верховенство конституции во всех его аспектах.

Один из важнейших вопросов, относящихся к процедуре конституционного контроля, касается определения круга субъектов, обладающих правом обращения в орган конституционного правосудия с ходатайством о проверке конституционности нормативных актов. Его законодательное регулирование в отдельных стра-

1 Pavoreu L., Philip L. Les grandes decisions. P. 799—800.

223

нах имеет свою специфику, что обусловливается такими факторами, как объем общей компетенции органа конституционного правосудия, объем его полномочия по проверке конституционности нормативных актов (их круг и виды), формы и виды конституционного контроля. В целом, однако, современное законодательство предусматривает следующие виды субъектов инициативы конституционного контроля: высшие органы государства (глава государства, правительство, парламент), государственные органы политико-административных единиц (субъектов федерации, автономных образований), суды и другие правоохранительные органы (генеральный прокурор, министерство юстиции), омбудсман, юридические и физические лица. В некоторых странах к ним отнесены общественные объединения (например, в Бразилии и Словении — национальные профессиональные организации).

В одних странах круг указанных субъектов весьма широк (Австрия, Бразилия, Португалия, Польша, Россия). Так, в Португалии это президент республики, премьер-министр, министры, председатель парламента, парламентские группы и группы депутатов, региональные законодательные собрания, их председатели, группы депутатов, председатели региональных правительств, суды, генеральный прокурор, физические и юридические лица. Согласно ст. 84 федерального конституционного закона РФ правом на обращение в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают президент РФ, правительство, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов этих палат, Высший арбитражный суд, Верховный суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. Кроме того, это право предоставлено суду любой инстанции, который при рассмотрении дела придет к выводу о несоответствии конституции закона, примененного или подлежащего применению в деле (ст. 101). Аналогичным правом обладают граждане, их объединения в отношении закона, нарушающего их конституционные права и свободы (ст. 96).

В другой группе стран круг субъектов, имеющих право возбуждать процедуру конституционного контроля, значительно уже, включает, как правило, лишь высшие государственные органы, да и то не все (например, в Шри-Ланке — это президент, в Сирии — президент и 1/4 депутатов парламента). В странах с классической или модифицированной американской моделью конституционного правосудия субъектами права инициативы конституционного контроля являются исключительно юридические и физические лица (правда, в последнем случае право обращения предоставляется и некоторым государственным органам, например, омбудсману в Намибии и Папуа-Новой Гвинее, главе государства

224

в Индии, Малайзии — но только в порядке консультации). В данном случае решающую роль играет применяемый здесь вид конституционного контроля, а именно конкретный контроль.

Говоря о субъектах инициативы права конституционного контроля, следует подчеркнуть значение предоставления этого права депутатам парламента. Тем самым обеспечиваются права парламентской оппозиции, ее возможность повлиять на судьбу закона, принятого большинством. Кроме того, поскольку, как показывает практика законодательной деятельности современного парламента, подавляющее большинство законов принимаются по инициативе правительства, у последнего, естественно, нет причин для их оспаривания. В этом отношении характерен пример Франции и ряда франкоязычных стран Африки. До конституционной реформы 1974 г., когда правом обращения в Конституционный совет Франции обладали только президент, премьер-министр и председатели палат, Совет в среднем принимал менее одного решения в год. Однако с 1974 по 1991 гг., когда этим правом начали пользоваться группы парламентариев (60 депутатов или 60 сенаторов), Конституционный совет принял по их инициативе 220 решений1. Во франкоязычных странах Африки до конца 80-х — начала 90-х годов право обращения в орган конституционного правосудия, как правило, предоставлялось только президенту. При однопартийной системе и монополизации правительством законодательной инициативы нет необходимости «задавать вопрос, почему глава государства не использовал свою прерогативу»2. Новые демократические конституции, принятые в этих странах, предоставляют право обращения в орган конституционного правосудия группам депутатов (например, 1/10 депутатов парламента в Габоне и Сенегале, 1/2 в Гвинее). При утверждении реальной многопартийной системы это положение позволит парламентской оппозиции оспаривать правительственные законопроекты.

В целом для большинства стран с европейской моделью конституционного правосудия характерно закрепление такой гарантии прав парламентской оппозиции (в России по закону 1991 г. право инициативы конституционного контроля предоставлялось каждому народному депутату, а по законодательству 1994 г. — 1/5 членов каждой палаты).

Одним из спорных вопросов, касающихся субъектов конституционного контроля, является предоставление органу конституционного правосудия права по собственной инициативе возбуждать процедуру проверки нормативных актов, что предусмотрено законодательством сравнительно небольшой группы стран (например,

1Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P. 28.

2Ngom В. L'arbitrage d'une democratic en Afrique. Cour supreme du Senegal. P., 1988. P. 82.

225

Албания, Австрия, Бенин, Габон, Польша, СРЮ, Узбекистан). При этом в одних странах такая инициатива распространяется на все виды нормативных актов (Албания, Польша, СРЮ), в других— ограничивается определенными их видами, установленными законом (например, в Бенине, Мали и Габоне — законопроекты, нарушающие публичные права и свободы).

Представляется, что предоставление органу конституционного правосудия права по собственной инициативе осуществлять конституционный контроль таит в себе угрозу втягивания его в политику. Об этом, в частности, свидетельствует опыт деятельности российского Конституционного суда в период 1991—1993 гг., когда он обладал таким правом (отменено Конституцией РФ 1993 г.) Характерно, что содержавшееся первоначально в законопроекте о конституционном пересмотре 1974 г. предложение предоставить Конституционному совету Франции право по собственной инициативе рассматривать «законы, которые могут наносить ущерб публичным свободам», было отвергнуто из-за опасения, что это может привести к установлению «правления судей»1.

Наконец, во многих странах законодательство проводит дифференциацию субъектов права инициативы конституционного контроля в зависимости от вида нормативных актов, форм и видов контроля. Применительно, например, к актам это означает, что определенные их виды могут быть оспорены не любым, а только указанным в законе субъектом.

В зависимости от времени осуществления различают две формы конституционного контроля: предварительный (превентивный) и последующий (репрессивный). Первый — это проверка конституционности нормативного акта до его принятия, промульгации или вступления в силу, второй — проверка конституционности уже действующего нормативного акта.

Каждая из указанных форм имеет свои достоинства и недостатки. К достоинствам предварительного контроля можно отнести прежде всего то, что он позволяет предотвратить принятие неконституционного правового акта. Кроме того, он способствует стабильности законодательства, устраняя проблему отмены нормативных актов, изданных на основе признанного неконституционным правового акта. Его основной недостаток (особенно применительно к законам) заключается в том, что он дает возможность органу конституционного правосудия вмешиваться в законодательную работу парламента, а это грозит его чрезмерной политизацией. Если предварительный контроль применяется в качестве единственной формы, то это исключает возможность признания нормативного акта недействительным по причине его неконституционности, выявившейся в процессе правоприменительной дея-

1 Крутоголов М. А. Конституционный совет Франции. С. 33,

226

тельности или при существенном изменении условий, в которых он был принят и которые могут придать ему неконституционный характер.

Недостатки предварительного контроля являются достоинствами последующего контроля, и наоборот. Главное преимущество последующего контроля заключается в том, что не вмешиваясь непосредственно в процесс правотворчества, орган конституционного правосудия получает возможность проверять конституционность нормативного акта, с учетом практики его применения судами и органами управления. А это имеет особенно важное значение в сфере защиты конституционных прав и свобод.

Соотношение двух форм конституционного контроля в законодательстве и на практике, в деятельности органов конституционного правосудия может быть весьма различным. Классической американской модели предварительный контроль неизвестен (за исключением Финляндии). В ограниченной степени он применяется в странах, где эта модель модернизирована (Индия, Малайзия, Намибия, Папуа-Новая Гвинея, Фиджи). Но в большинстве случаев речь идет о консультативном контроле, осуществляемом по запросу главы государства о конституционности некоторых законопроектов.

Европейской модели в большинстве стран в целом присущ последующий контроль. Предварительный контроль здесь применяется очень ограниченно, главным образом в трех случаях: в отношении не вступивших в силу международных договоров (например, Болгария, Венгрия, Россия), что предотвращает коллизии между национальным и международным правом; в отношении некоторых видов нормативных актов (так, в Италии это принятые областными собраниями законы до их промульгации); при спорах о законодательной компетенции, когда их предметом являются законодательные акты (например, в Австрии между федерацией и ее субъектами). Исключение составляет конституционный контроль в сравнительно небольшой группе стран с европейской моделью конституционного правосудия (Франция, Бур- кина-Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания). Здесь предварительный контроль является единственно применяемой формой. При этом он осуществляется преимущественно до промульгации президентом закона, принятого парламентом (на стадии рассмотрения законопроекта только в спорах о законодательной компетенции между парламентом и правительством). Предварительный контроль существует также в Шри-Ланке. Иране. Так, конституция Шри-Ланки запрещает последующий контроль: «Когда билль становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматривает, не объявляет или ставит под сомнение действительность такого акта по любым основаниям» (ст. 80).

227

Конституция Казахстана 1995 г., заимствовав многие черты французской модели конституционного контроля, также предусматривает преимущественно предварительный контроль (Конституционный совет рассматривает до подписания президентом принятые парламентом законы на их соответствие конституции — ст. 72). В то же время, в отличие от Франции, она предусматривает в ограниченной степени и последующий контроль, а именно в отношении нормативных актов, касающихся прав человека и гражданина. Согласно ст. 78, если суд усмотрит, что нормативный акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права и свободы, он обязан обратиться в Конституционный совет с представлением о признании этого акта неконституционным.

Вместе с тем следует отметить тенденцию к широкому применению обеих форм конституционного контроля при различных его моделях (Бенин, Конго, Мадагаскар, Габон, Ирландия, Сирия, Португалия, Румыния, Сейшельские Острова). В Румынии, например, Конституционный суд решает вопрос о конституционности законов до их промульгации, регламентов палат парламента до их применения, а также вступивших в силу законов и ордонансов в порядке процедуры возражения (по запросу суда, рассматривающего конкретное дело). В Португалии суды общей юрисдикции осуществляют последующий контроль, а Конституционный суд применяет обе формы.

Характером предварительного и последующего контроля предопределен круг субъектов, инициирующих применение той или иной формы. Так, субъектами предварительного контроля, по общему правилу, не могут быть физические и юридические лица. Редкие исключения лишь подтверждают это правило (например, в Шри-Ланке любой гражданин может подать в Верховный суд заявление о проверке конституционности билля не позднее недели со дня включения его в повестку дня парламента). Последующий контроль может быть инициирован любым из субъектов, предусмотренных законом. При этом, как правило, устанавливается их дифференциация в зависимости от видов нормативных актов и последующего конституционного контроля.

Существуют два вида конституционного контроля: абстрактный и конкретный. Абстрактный контроль — это рассмотрение органом конституционного правосудия вопроса о конституционности нормативного акта безотносительно к какому-ли- бо конкретному делу, конкретному интересу, подлежащему судебной защите. Поводом для такого рассмотрения являются любые сомнения в конституционности нормативного акта, вопрос о чем ставится в общей форме (абстрактно). Конкретный контроль — это рассмотрение органом конституционного правосудия вопроса о конституционности нормативного акта, возникшего в

228