Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

туционных параметров регулирования. Чаще конституции определяют порядок реализации этих свобод. В ст. 34 конституции Турции 1982 г. право и свобода проведения собраний и манифестаций закреплены следующим образом: «Каждый имеет право проводить невооруженные митинги и демонстрации без предварительного разрешения». При этом компетентные органы вправе «определять маршрут и место демонстрации с тем, чтобы предотвратить нарушение порядка городской жизни». Конституция Венесуэлы определяет режим проведения публичных мероприятий, закрепляя за каждым право «собираться с другими в частном или публичном порядке без предварительного разрешения, в законных целях и без оружия» (ст. 71).

В законодательстве, как правило, оговорен строго ограниченный перечень оснований, по которым публичное мероприятие может быть признано незаконным. Так, в абз. 4 ст. 34 конституции Турции содержится следующая норма: «Компетентный орган, определенный законом, может запретить отдельный митинг и демонстрацию или отложить их на срок, не превышающий двух месяцев, когда существует большая вероятность возникновения беспорядков, которые представляют серьезную угрозу общественному порядку, когда будут нарушены требования национальной безопасности, или во время которых могут быть совершены действия, грозящие разрушению основных принципов Республики».

Наиболее типична в этом отношении формулировка ст. 47 конституции Эстонии: «Все люди имеют право без предварительного разрешения мирно собираться и проводить собрания. Это право может быть ограничено в установленных законом случаях в порядке и целях обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, нравственности, безопасности дорожного движения и участников собрания, а также для пресечения распространения инфекционных заболеваний». Признавая право собраний, конституция Нидерландов устанавливает, что данное право реализуется «без ущерба ответственности каждого в соответствии с законом» (ст. 9).

Нередко конституционные предписания относительно порядка реализации свободы собраний и манифестаций получают более детальную регламентацию в текущем законодательстве. Это предопределяется и тем, что соответствующие статьи конституций часто содержат отсылочные положения. В ФРГ, например, консти- туционно-правовое регулирование свободы собраний и манифестаций (ст. 8 Основного закона) конкретизируется и развивается в законе о собраниях и демонстрациях от 24 июля 1953 г. (с последующими изменениями).

Наряду с закреплением в законодательстве строго ограниченного перечня оснований, по которым публичное мероприятие может быть признано незаконным, для пресечения ущемлений прав

299

граждан, с одной стороны, и защиты их от злоупотреблений правами и свободами — с другой, необходимо использование «третьей силы» — независимого суда — при разрешении спорных моментов1. Роль судов в механизме защиты основных прав и свобод весьма значительна, например, в странах общего права, в частности, в Соединенных Штатах. Здесь право граждан на митинги, демонстрации, манифестации и т. п. вытекает из положений 1-й поправки о свободе слова и праве на «мирные собрания» с целью подачи петиций. Но поскольку демонстрации связаны с действиями, которые могут нарушить общественный порядок, их проведение подлежит более строгой регламентации, чем «слово в чистом виде». Еще в 1941 г. в решении по делу «Кокс против Нью-Хэмпшира» Верховный суд США постановил, что в целях охраны общественного порядка законодатель вправе регламентировать время, форму и место проведения демонстраций в общественных местах. Главное условие проведения демонстраций — «мирность», организованность и наличие специального разрешения от городских властей; соответствующие положения нормативных актов должны быть изложены четко и недвусмысленно, не допуская расширительного толкования, и применяться неизбирательно.

Свобода союзов, или, как определяет ее законодатель, право граждан на объединение в общественные организации, — это «добровольное объединение граждан, основанное на общности интересов его членов и преследующее цель их удовлетворения»2. Общественные объединения должны быть постоянными, то есть предполагать длительность своего существования. Основной целью таких союзов не может быть извлечение прибыли. Например, в ст. 48 конституции Эстонии записано, что «каждый имеет право вступать в некоммерческие общества и союзы». Такое требование объясняется тем, что статус коммерческих объединений регулируется не конституционным, а гражданским, торговым, промышленным, сельскохозяйственным правом.

Основными видами объединений являются объединения политической направленности (в ст. 49 конституции Италии, например, записано, что «все граждане имеют право объединяться в политические партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики») и объединения, созданные для защиты иных интересов своих членов (экономических, творческих, спортивных и т. д.).

В ряде современных конституций наряду с общим провозглашением права на объединение определяются основы статуса отдельных видов объединения: политических партий (ст. 21 Основ-

1Такой обобщающий термин используют авторы Закона РФ «О публичных мероприятиях». См.: стенограмма заседания Верховного Совета РФ от 1 июля

1993 г.

2Дмитриев Ю. А., Златопольский А. А. Указ.-работа. С. 66.

300

ного закона ФРГ, ст. 4 конституции Франции, ст. 20 конституции Македонии и др.), профсоюзов (ст. 39 конституции Италии, абз. 1 ст. 23 конституции Греции, ст. 43 конституции Хорватии и др.), предпринимательских союзов (ч. 2 ст. 37 конституции Испании, § 4 конституции Венгрии и др.).

Объединения создаются, как правило, в диспозитивно-регист- рационном порядке, то есть регистрация осуществляется на добровольных началах. Объединения, не прошедшие государственную регистрацию, не обладают правами юридического лица и, следовательно, могут участвовать только в общественной жизни. Для военизированных обществ и союзов требуется предварительное разрешение, условия и порядок выдачи которого устанавливаются законом (например, абз. 2 ст. 48 конституции Эстонии).

Нередко в конституциях закрепляется требование относительно демократического характера внутренней организации и деятельности общественных объединений. В § 63.2 конституции Венгрии записано: «На основе права на объединения не могут быть созданы вооруженные организации, служащие политическим целям». Общественные объединения, не отвечающие этим требованиям, могут быть запрещены. В абз. 2 ст. 9 Основного закона ФРГ основания для запрета общественных объединений определены следующим образом: «Объединения, цели и деятельность которых направлены против конституционного строя или против идеи взаимопонимания народов, запрещаются». В ст. 35 конституции Литвы это же требование сформулировано мягче: «Гражданам гарантируется право на свободное объединение в общества, политические партии или ассоциации, если их цели и деятельность не противоречат конституции и законам». Вопрос о запрете того или иного общественного объединения решает, как правило, суд (абз. 2 ст. 21 Основного закона ФРГ, абз. 4 ст. 48 конституции Эстонии).

Положения конституций о свободе союзов и объединений получают более подробную регламентацию в текущем законодательстве (законы о политических партиях, об объединениях и другие акты приняты в Германии, Венгрии, Латвии, Мексике, Анголе и т. д.; в России после распада СССР до 1995 г. продолжал действовать союзный закон 1990 г., регулировавший положение политических партий и общественных объединений).

Среди множества правомочий, включаемых в механизм правового регулирования политических прав и свобод, нами были выбраны лишь те, которые принадлежат индивидуумам, выступающим в качестве граждан. По этой причине не были рассмотрены, например, правомочия организатора демонстрации или члена руководства общественного объединения.

301

Перечисленные выше правомочия могут быть определены следующим образом:

основной элемент юридического содержания прав на участие— это правомочия-требования, адресованные государству в целом и характеризуемые как требование обеспечить участие граждан в управлении государственными и общественными делами посредством различных форм представительной и непосредственной демократии, центральными из которых являются выборы, референдум и петиции;

основной элемент политических свобод — это правомочия на положительные действия со стороны государства, гарантирующие индивиду свободу слова, собраний и манифестаций, свободу объединений.

Экономические, социальные и культурные права и свободы,

являясь превалирующими в социалистической концепции прав человека и гражданина, в западной доктрине всегда интерпретировались как имеющие особый характер, противопоставлялись личным и политическим правам. Если «классические» права считаются западными правоведами абсолютными, подлинными субъективными правами, так как связанность государства ими безусловна и обеспечиваются они защитой в судебном порядке, то степень и формы гарантированности социальных и экономических прав со стороны государства находятся в зависимости от состояния экономики, то есть «социальной дееспособности» государства. По этой причине конституционно-правовой режим их регулирования, согласно западной доктрине, должен быть оптимально гибким и

отлитым в «систему общих установок на социальную защищенность»1.

Понимание социально-экономических прав в странах Запада тесно связано с концепцией социального государства, ядром которой является принцип ответственности последнего за обеспечение прожиточного минимума, который первоначально реализуется в законодательстве о бедных и помощи нуждающимся гражданам на уровне общин. На признание этой группой государств социаль- но-экономических прав в качестве необходимого компонента основ правового статуса личности значительное влияние оказал опыт регламентации этих прав в конституциях социалистических стран, а также их признание и закрепление на международном уровне и прежде всего в таком документе, как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Кроме того, Международной организацией труда было принято более 200 конвенций и рекомендаций относительно защиты трудовых прав трудящихся2.

1Ледях И. А. Социальное государство и права человека//Социалыюе государство и защита прав человека. М, 1994 С 27.

2См.: Карташкин В. А. Международное право и защита прав человека в условиях перехода к рынку//Там же. С. 45.

302

Формула о социальном правовом государстве впервые появилась в конституции Веймарской республики, а затем в Основном законе ФРГ 1949 г. Ее смысл состоит в том, что государство, базирующееся на конституции и праве, должно нести ответственность за обеспечение в стране социальной справедливости и социальной защищенности. В современных конституциях социальная ориентация государства отражается по-разному. Конституции Франции (абз. 1 ст. 2), Испании (абз. 1 ст. 1), Турции (ст. 2) воспроизводят модель в духе положений Основного закона ФРГ. Конституции Дании (ст. 75), Греции (абз. 2 и 3 ст. 21), Италии (ст.ст. 2—4), Нидерландов (ст. 18), Швеции (ст. 2 гл. 1 закона о правлении в редакции от 1 января 1975 г.) содержат различные формулировки о целях социального государства. В таких странах, как Норвегия, Австрия и Швейцария используется формула «государство благоденствия». Здесь мы не находим текстуального закрепления в конституциях указаний на социальные цели или социальные программы.

Важнейшим элементом правового статуса индивида в условиях социальной рыночной экономики является частная собственность, которая включает право индивида владеть ею, пользоваться, распоряжаться, наследовать и извлекать доходы. И только в совокупности всех этих свойств и гарантий слагается право частной собственности. Государство же обязано гарантировать защиту частной собственности. Понимавшееся в прошлые времена как священное, право частной собственности в настоящее время провозглашается как социально обусловленное. «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех», — записано в абз. 2 ст. 42 конституции Италии. В конституции Японии та же идея закреплена следующим образом: «Право собственности определяется законом, с тем чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию» (абз. 2 ст. 29).

Установка конституций на то, что частная предпринимательская деятельность не может входить в противоречие с интересами общества и его благом, должна соответствовать социально значимым целям, увязывается с требованием обеспечения социальной функции и доступности частной собственности для всех. Конституция Испании закрепляет следующее положение: «Признается свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства. Публичные власти гарантируют и охраняют ее осуществление в соответствии с общими экономическими требованиями, включая необходимость планирования» (ст. 38). В конституции Италии указывается, что свобода частной хозяйственной инициативы не может осуществляться в противоречии с общественной пользой, а

303

закон определяет программы мероприятий и контроля, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может быть направляема и координируема в социальных целях (ст. 41). В этих юридических позициях свобода предпринимательства и частная собственность утверждаются как конституционные ценности, характеризующие социально-экономическую систему, функции государства и одновременно ориентацию политической демократии на уважение личности.

Право частной собственности получило закрепление практически во всех постсоциалистических конституциях. Так, в § 9 конституции Венгрии записано, что экономика страны — «это такое рыночное хозяйство, в котором общественная и частная собственность равноправны и пользуются одинаковой защитой». Право собственности закреплено в конституциях Беларуси (ст. 44), Казахстана (ст. 26), Российской Федерации (ст. 35), Узбекиста-

на (ст. 36).

В странах «третьего мира» многие конституции никаких других социально-экономических прав, кроме права собственности, до 80—90-х годов вообще не называли. Но это право в ряде из них подвергается различного рода ограничениям, одной из практических целей которых является обеспечение условий для расширения государственно-капиталистического сектора экономики в рамках осуществляемых преобразований. Лишь в немногих странах (например, в Тунисе, Ливане) конституции сохраняют старый классический принцип «неприкосновенности» частной собственности.

Как в государствах «третьего мира», так и в западных государствах конституции закрепляют положения, согласно которым конфискация частной собственности возможна только на основе закона и при наличии государственного и общественного интереса, за соответствующую компенсацию, нередко незамедлительную и предварительную (ст. 27 конституции Мексики, ст. 42 конституции Нигерии 1989 г., ст. 41 конституции Румынии, ст. 18 закона о форме правления Швеции и т. д.). Так, конституция Румынии содержит следующее положение: «Экспроприация допускается лишь в случае общественной пользы, согласно закону, при справедливом и предварительном возмещении». Конституция Нидерландов также закрепляет, что экспроприация частной собственности возможна только в общественных интересах и в соответствии с порядком, установленным законом (ст. 14).

«Социалистические» конституции обычно говорят о собственности граждан (частной и личной) лишь в связи с экономическим строем, ограничивая ее объекты преимущественно предметами потребления. Например, конституция КНР, даже с «либеральными» поправками 1988 и 1993 гг., рассматривает единоличное и частное

304

хозяйство лишь как дополнение к «социалистическому общественному хозяйству», хотя в ней содержится положение об охране государством законных прав и интересов единоличных и частных хозяйств.

Право на труд и связанные с ним права и свободы граждан

в конституциях западных государств часто закрепляются в виде принципа государственной политики, а не в виде субъективного права, гарантируемого государством. Это связано с тем, что составители конституций, формулируя право на труд, искали выход в использовании таких юридических конструкций, которые позволяли бы, провозгласив данное право и удовлетворив тем самым социальные ожидания, не допустить все же предъявления в судах исков к государству с требованием предоставить рабочее место на основании конституционной нормы. Так, в конституции Италии право на труд закреплено в вводной части «Основные принципы» в виде следующей формулы: «Италия — демократическая республика, основанная на труде» (ч. 1 ст. 1).

Однако в тех государствах, в которых положения конституций конструировались с учетом требований Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., наряду с весьма взвешенными имеются и достаточно категоричные положения. Конституция Португалии 1976 г. в разд. III «Права и обязанности граждан в экономической, социальной и культурной областях» закрепляет право и обязанность трудиться, а также право каждого португальца на свободный выбор профессии. В ст. 52 того же раздела закреплена обязанность государства гарантировать право на труд посредством проведения плановой политики и тем самым обеспечить: а) полную занятость и право на материальное обеспечение лицам, лишившимся работы по независящим от них обстоятельствам; б) гарантию занятости и запрет на увольнения без должных оснований; в) равенство возможностей в выборе профессии и рода трудовой деятельности. Конституция Испании также закрепляет достаточно жесткие параметры права на труд: «Все испанцы обязаны трудиться и имеют право на труд, на свободный выбор профессии или занятия, на продвижение посредством труда и на вознаграждение, достаточное для удовлетворения своих потребностей и потребностей своей семьи, причем ни в каком случае не может осуществляться дискриминация по признаку пола». Однако, несмотря на приведенные положения конституции, безработица в этих государствах имеет довольно значительные масштабы.

В странах «третьего мира» право на труд не рассматривается, как правило, в виде права трудящихся на получение гарантированной работы. В содержание этого права вкладывается только понятие равной возможности граждан на получение работы без

305

дискриминационных ограничений. В ст. 6 конституции Бразилии 1988 г. одновременно говорится о праве на труд и о помощи безработным, о праве на тринадцатую зарплату, на участие в прибылях и результатах труда, в управлении предприятием. Право на труд, которое в западных странах получило конституционное закрепление в результате влияния социалистической доктрины и права социалистических стран, в самих этих странах неразрывно связано, по существу, с юридической обязанностью трудиться. Не секрет, что обязанность трудиться, которая в демократических странах имеет, скорее, моральное, чем юридическое значение, в странах «социализма» подчас оборачивается принуждением к труду (борьба с «тунеядством» и т.п.).

Вряде конституций провозглашение свободы труда связывается с запрещением принудительного труда. Так, п. XIII ст. 5 конституции Бразилии предусматривает право каждого свободно осуществлять любой труд, занятие или профессию в соответствии

спрофессиональными квалификациями, установленными законом. Провозглашая право каждого на свободу труда, свободный выбор деятельности и профессии, конституция Республики Казахстан 1995 г. в п. 1 ст. 24 закрепляет следующую норму: «Принудительный труд допускается только по приговору суда либо в условиях чрезвычайного или военного положения».

Впостсоциалистических государствах право на труд и другие связанные с ним права и свободы получают достаточно развернутое закрепление на конституционном уровне. Пример тому — положения ст. 41 конституции Беларусь. Определяя право на труд как «право на выбор профессии, рода занятий и работы», а также право «на здоровые и безопасные условия труда», конституция обязывает государство создавать условия для полной занятости населения. При этом гарантируется право на пособие по безработице в соответствии с законом, «право на защиту... экономических и социальных интересов, включая право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку». В конституциях практически всех бывших республик СССР, принятых после приобретения ими независимости, право на труд регламентируется весьма тщательно (ст. 31 конституции Туркменистана, ст. 29 конституции Эстонии, ст. 37 конституции Узбекистана и т.д.). Исключение по-

ка составляет только конституция Латвии, которая фактически не содержит ни перечня, ни гарантий социально-экономических прав. Единственным правом, относимым обычно к категории со- циально-экономических и закрепленным в конституции Эстонии, является право собственности. Да и закреплено оно не как субъективное право гражданина, а скорее, как принцип: «Собственность неприкосновенна» (ст. 23).

306

В демократических государствах право на забастовку обычно упоминается как одно из средств защиты трудовых интересов граждан и подробно регламентировано в текущем законодательстве (Великобритания, Франция, США и др.). В странах «третьего мира» право трудящихся на забастовку в защиту своих экономических интересов закреплено в конституциях Мексики (ст. 123), Панамы 1972 г. (ст.ст. 63, 64), Бразилии 1988 г. (ст. 9) и др.

Законодательство разрешает забастовки с экономическими требованиями. Политические забастовки, всеобщие забастовки, стачки солидарности законами, как правило, запрещены. Не разрешаются забастовки в отраслях жизнеобеспечения (снабжение водой, энергией, газом, и т.д.), запрещены забастовки многим категориям государственных служащих. До объявления забастовки обычно должно быть проведено третейское или судебное разбирательство, предприниматель должен быть предупрежден о забастовке заранее (обычно за пять — семь дней). Забастовки, нарушающие эти требования, считаются незаконными и влекут за собой штрафы в отношении их организаторов (профсоюзов и др.), увольнение с работы, а иногда и уголовную ответственность без права апелляции (например, в Индии в соответствии с законом о защите необходимых служб 1981 г.).

Ограничение права на забастовку нередко сопряжено с дополнительными правилами. В Ботсване закон запрещает проведение забастовок в некоторых отраслях, ориентированных на производство экспортной продукции. В Замбии, согласно действующему законодательству о промышленных отношениях, проведение забастовок разрешается только по специально предусмотренным в законе основаниям, с соблюдением очень сложной юридической процедуры, практически исключающей возможность объявления забастовки на законном основании. Кроме того, министр труда, иной государственный орган может отсрочить проведение объявленной забастовки в важных отраслях национальной экономики (в США такой период «охлаждения» мог длиться до 80 дней).

	В конституциях постсоциалистических стран право на забастов-
ку	встречается довольно часто	(ст.	40 конституции	Румынии,
ст.	38 конституции Македонии	и др.).	Это реакция на	прошлое:

«социалистические» конституции такое право обычно не признают,

исходя из	мифологемы, что	трудящиеся	—	хозяева	экономики
и поэтому бастовать им незачем.
Право	на охрану здоровья	включает	ряд	прав и	гарантий и

по-разному формулируется в конституциях. Детально оно регламентируется в ст. 52 конституции Болгарии:

«1. Граждане имеют право на страхование здоровья, гарантирующее им доступную медицинскую помощь, и на бесплатное пользование медицинским обслуживанием при условии и в порядке, определенных законом.

307

2.Охрана здоровья граждан финансируется государственным бюджетом, работодателями, личными и коллективными страховыми взносами и другими источниками при условиях и в порядке, определенных законом.

3.Государство охраняет здоровье граждан и поощряет развитие спорта и туризма.

4.Никто не может быть принудительно подвергнут лечению и санитарным мерам, кроме случаев, предусмотренных законом.

5.Государство осуществляет контроль за всеми учреждениями

здравоохранения, а также за производством лекарственных средств, биопрепаратов и медицинской техники и за торговлей ими».

В конституции Болгарии так же, как, например, в Италии (ст. 32 конституции) сочетаются принципы страховой и бесплатной (государственной) медицины. Последняя предназначена для тех граждан, которые не в состоянии расходовать свои средства на собственное здоровье.

В социалистических странах монопольно господствующее положение занимает государственная медицина, которую традиционно характеризует либо низкое качество предоставляемых гражданам медицинских услуг, либо привилегированное медицинское обслуживание пациентов, занимающих высокое должностное положение. Примером конституционного закрепления такой системы может служить ст. 58 конституции КНДР, в которой записано: «Граждане имеют право на получение бесплатной медицинской помощи... Это право обеспечивается путем предоставления бесплатной медицинской помощи, расширяющейся сетью больниц, санаториев и других медицинских учреждений...».

Право на образование и тесно связанная с ним академическая свобода является одним из наиболее существенных прав человека, предопределяющих не только социальное продвижение человека, но и его общественный статус. Не случайно, что не только в развитых государствах, но и в некоторых странах «третьего мира» образование относится к числу приоритетных сфер вложения государственных средств. Бесплатное образование на всех уровнях характерно, например, для ряда исламских государств Персидского залива. В других странах «третьего мира» из-за нехватки средств и кадров конституции декларируют лишь стремление или обязанность государства «предоставить возможность для бесплатного высшего образования в масштабах, необходимых для самообеспечения страны» (ст. 30 конституции Ирана 1979 г.). В конституции Турции, трактующей право на образование как коррелирующее обязанности учиться, в абз. 3 ст. 42 записано: «Обучение и преподавание осуществляется в соответствии с принципа-

308