Глава 4. Социологические исследования в правовом мониторинге

§ 4.1. Значение социологических исследований в правовом

мониторинге

Интерес к вопросам социальной обусловленности права в условиях современной России в значительной степени снизился, в том числе и в общетеоретических работах. Существующие работы по данной проблематике <1> мало цитируются и используются. Соотношение правовых и социальных регуляторов общественных отношений, правовые и социальные механизмы действия права, анализ интересов социальных слоев и групп привлекают все меньшее внимание исследователей.

--------------------------------

<1> Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М., 1965; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980; Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1975; Кудрявцев В.Н., Васильев А.М. Право: развитие общего понятия // Советское государство и право. 1985. N 7; Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995; Право и социология / Под ред. Ю.А. Тихомирова и В.П. Казимирчука. М., 1973; Проблемы социологии права / Под ред. В.Н. Кудрявцева. Вильнюс, 1970; Явич С.Л. Право и общественные отношения. М., 1971; Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

Снижение внимания к вопросам социальной обусловленности норм приводит к тому, что интересы, защищаемые правовыми требованиям, реализуются на стадии правотворчества и правоприменения с помощью сложных, непрозрачных схем. Общий интерес, декларируемый в законе как общеобязательное требование (или цель правового регулирования общественных отношений), на стадии конкретизации нормы закона в нормативные правовые акты, а еще более на стадии правоприменения деформируется. При этом в качестве защищаемых законом интересов провозглашаются интересы конкретных групп, слоев, иных социальных образований.

Социально-правовые исследования, или социологическое изучение процессов правообразования и правоприменения, в значительной степени могут предупредить такие негативные процессы. В определенной мере интерес исследователей к вопросам правового мониторинга связан с тем, что законы, принятые для повышения эффективности регулирования социальных процессов и отношений, по-новому складывающихся во многих сферах общественной жизни, действуют не так, как планирует законодатель. Ведение правового мониторинга должно ответить на вопрос, что в принятых правовых нормах, в особенностях правоприменения, организации властных структур, способах организации экономической жизни общества, его социальной структуры, состоянии общественного сознания населения предопределяет низкую эффективность действия закона.

В настоящее время необязательность исполнения требований закона становится допустимой не только для граждан, но и для лиц, применяющих закон. Основания, по которым эти требования не исполняются, могут быть различны - от нецелесообразности, до ссылок на отсутствие норм, принятых в развитие положений закона, на пробелы в законодательстве или его противоречивость. В этой ситуации важным становится быстрая реакция со стороны государства как для определения правовой причины невыполнения требований закона, так и в целях дать рекомендации по использованию имеющейся нормативной базы для достижения целей, заложенных в законе, или же для принятия иных, не чисто правовых мер <1>.

--------------------------------

<1> Например, отечественные бизнесмены, по данным ВЦИОМа, утверждают, что на выделение участка и получение разрешения на реконструкцию и строительство в соответствии с правилами затрачивают в три раза больше времени, чем с помощью взятки (Пресс-выпуск. 2008. 3 марта. N 889). Нереагирование на такую ситуацию или снижение требований при выдаче разрешений будет способствовать коррупционным проявлениям. Палитра возможных действий достаточно широка: от стандартизации действий всех участников правоотношений (процессуальная закрепленность) до создания крупных специализированных структур, разрешающих эти вопросы, и подконтрольных при этом как органам государственной власти, так и сообществам хозяйствующих субъектов (саморегулируемым организациям).

Важнейшим из признаков закона является общеобязательность. Общеобязательность - это не просто юридическая квалификация закона как особого нормативного правового акта, но юридически оформленная общая воля. Непризнание этой воли - признак социальной нестабильности и конфликтности общества. Закон может быть общим, рамочным, детализирующим правовые процедуры или только определяющим общие цели регулирования, но он не может нарушаться или произвольно толковаться. Именно закон закрепляет общую волю государственно оформленного общества, общие цели регулирования, правомерное и неправомерное поведение граждан и иных субъектов. Неточность отражения в законе регулируемых социальных процессов требует от государства адекватного ответа - отмены или изменения норм закона, превращающего социальное регулирование процессов в формальное правоприменение <1>. Формальное правоприменение позволяет при формально точном исполнении правовых предписаний реализовывать интересы определенных групп и структур в ущерб общему интересу, заложенному в закон и иные нормативные правовые акты.

--------------------------------

<1> Особое место в реализации общей воли должны занять подзаконные акты. Именно подзаконные акты создают систему норм, в совокупности реализующих намерения законодателя и закрепленные цели государственной политики.

Широкая трактовка права снимает задачу определения реальных, конкретных интересов социальных групп, апеллируя по преимуществу к категориям справедливого и несправедливого, традиционному противопоставлению интереса гражданина и интереса государства.

Мы согласны с позицией С.Л. Явичаи иных исследователей, которые рассматривают правовое регулирование "как совокупность форм юридического воздействия государства на сознательную деятельность людей. Основная задача правового воздействия - определить границы поведения людей и соответственно упорядочить общественные отношения в общенародных интересах" <1>. Отправной точкой является именно сознательная, совместная деятельность людей, осуществляющаяся по своим законам, регулирование которой не всегда и не в полной мере нуждается в правовом оформлении. Законы совместной деятельности людей, или социальные законы, должны быть прежде изучены и правильно поняты для того, чтобы перейти от стихийного санкционирования сложившихся устойчивых форм поведения к сознательному регулированию и воздействию на общественные отношения. Именно это является предпосылкой использования права как эффективного регулятора общественных отношений.

--------------------------------

<1> Проблемы эффективности работы управленческих органов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1973. С. 81.

Многими исследователями признается, что "задачей законодателя является установление тех общественных отношений, которые возникли в общественной практике и функционирование которых без юридического механизма затруднительно или невозможно" <1>. Тем не менее недостаточно определить те общественные отношения, для регулирования которых необходимо разработать правовые механизмы. Важно, чтобы эти механизмы были адекватны этим отношениям и своевременно скорректированы.

--------------------------------

<1> Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового актав современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 95 - 106.

Именно разработка механизмов социального регулирования, корректно включающих в себя в качестве основного компонента правовые регуляторы, - вот основная задача социологических исследований в праве. Традиционный подход, когда эффективность понимается как достижение социального результата при действии правильно выбранных правовых мер, не учитывает важнейшего обстоятельства, что процесс применения нормы сам вызывает необходимость дополнительных регулирующих воздействий в ответ на изменение условий, в которых осуществляется управленческое воздействие.

Поскольку объектом правового регулирования (правоприменения) являются общественные отношения, суженные (конкретизированные) иногда по сфере, территории или иному признаку, то мониторинг процесса правоприменения приобретает особое значение. Кроме того, не меньшее значение для организации мониторинга приобретают вопросы официального и неофициального толкования закона.

Общепризнано, что "...законотворчество органов государственной власти есть не что иное, как изучение потребностей и возможностей общества в сферах, подлежащих государственно-властному регулированию..." <1>.

--------------------------------

<1> Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 32.

Решить эту задачу нельзя, оставаясь в пределах формально-логического, правового анализа. Необходим социологический объемный анализ происходящих в обществе процессов для выделения наиболее существенных, нуждающихся в государственном санкционировании и закреплении процессов, средств, целей и иных формализованных моментов реальных общественных отношений.

В настоящее время делается значительный акцент на изучении эффективности и организации мониторинга именно правовых средств регулирования, а не на том, насколько адекватны и эффективны применяемые способы правового воздействия на общественные отношения. Многие исследователи признают, что "институты права и законодательства, не всегда совпадающие друг с другом, ориентированы скорее на специфику механизма правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, на свои внутренние критерии, чем на анализ потребностей той или иной сферы общественных отношений, к которой обращены нормы права" <1>.

--------------------------------

<1> Бачило И.Л. Указ. соч. С. 34.

Мониторинг и социально-правовые исследования, включаемые в состав мониторинга, как раз и должны обеспечить действенность законов, нормативно-правовых актов, оптимизировать правоприменение.

Характер масштабных социально-правовых исследований, которые должны осуществляться в сфере права (действия закона), существенно меняется в зависимости от поставленных целей.

С одной стороны, социально-правовые исследования, входящие в правовой мониторинг, должны соответствовать общим требованиям социологического анализа. С другой - быть четко подчинены задаче совершенствования механизма правового регулирования.

К числу общесоциологических требований можно отнести следующие положения.

Во-первых, необходим объективный анализ действительности, исключающий односторонность, четкое определение интересов общественных групп и четкая постановка научных задач, вытекающая из этой оценки.

Во-вторых, следует изучать конкретные правовые институты или нормативные акты с учетом истории их возникновения и развития.

В-третьих, социологический анализ любого правового явления или процесса предполагает систематизацию всего материала, накопленного в этой сфере другими науками, оценку этого процесса представителями различных классов и общественных групп.

Важно в ходе социологического анализа учитывать конституирующую роль права и изучать, что система права закрепляет, легализует, санкционирует в форме желаемого, обязательного, социально ценного. При этом сопоставление правовых и неправовых регуляторов важно осуществлять не только на стадии определения социальных целей правового регулирования, но и на всех этапах правоприменения, постоянно. Принимая закон, законодатель должен разрабатывать систему мониторингового сопровождения закона с точки зрения достижения тех целей, которые в нем заложены и для достижения которых этот закон принимался. Эта задача ставится достаточно последовательно. Так, например, в Докладе о состоянии законодательства РФ 2007 г. "Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики" предложено вести социальный паспорт законопроекта, включаемый в досье закона, который должен давать "характеристику социального воздействия принимаемого документа на социальную систему...". Тем не менее последовательно эта работа еще не ведется, возможно, из-за отсутствия необходимых методических разработок и иных научно обоснованных рекомендаций, включающих определение системы показателей, измеряемых в режиме мониторинга.

Не ведется мониторинг формирования правосознания граждан под влиянием применения или неприменения норм закона в конкретной сфере регулирования или в отношении отдельных, урегулированных законом социальных процессов. Именно представление граждан о желаемом, допустимом или возможном в сфере действия закона предопределяет, будут ли они следовать предписаниям закона, насколько закон будет действенным регулятором.

Непрямое, опосредованное влияние правовых запретов, дозволений и предписаний на сознание и поведение граждан и иных субъектов правоотношений не учитывается в достаточной мере. Хотя, например, неприменение мер ответственности в некоторых типичных ситуациях оказывает формирующее воздействие на общественные отношения и участников правоотношений в большей мере, чем сама норма.

Социологический анализ позволяет своевременно выявить "болевые точки" правоприменения, т.е. определить, какие механизмы правоприменения (действия органов власти, состояние общественного сознания, социальная стратификации общества) не срабатывают: нет своевременной фиксации отклонений от желаемого развития и непринятие мер по предупреждению отклонений, отсутствие активных действий госорганов по восстановлению статус-кво (нереагирование при отклонениях). Здесь необходимо подчеркнуть - речь идет не о правонарушениях, а именно об отсутствии желаемого позитивного (запланированного) результата, на достижение которого и направлена норма, правовой акт, закон. Зачастую в ходе правоприменения нормы реализуются не в полном объеме - в той части, которая отвечает интересам определенных слоев и групп. При этом происходит подмена общего интереса, на защиту которого направлена норма, интересом этой группы. В сущности, это практическое толкование смысла нормативного правового акта (поведенческая интерпретация). Выжидательная позиция органов государственной (и местной) власти зачастую приводит к формированию социально-типичного, одобряемого большинством населения поведения, корректировка которого в дальнейшем будет представлять значительную трудность.

Поэтому так важно четко определить, что именно понимается под результатом действия правового регулирования. Необходимо в ходе правового мониторинга постоянно отслеживать связь между желаемым социальным результатом (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут в данных условиях повлиять на социальный результат. Это могут быть как процедурные моменты, так и иные, связанные с недостаточно четким определением как стратегии действий органов государственной власти, общих целей регулирования, так и позиции конкретных органов власти по конкретным вопросам правоприменения.

Все эти моменты должны быть выявлены в ходе правового мониторинга, в том числе и с помощью социологических исследований.

Обоснованным является представление о том, что "правовой мониторинг... охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс" <1>. На каждой из стадий правовой мониторинг обладает своей спецификой. Если на правотворческой стадии целью правового мониторинга является определение того, что в общественных отношениях нуждается в правовом закреплении, и форма этого закрепления, то мониторинг правоприменительной деятельности предполагает оценку правовых средств с точки зрения тех целей, которые были заложены при принятии нормы или закона. Если поставленные цели не достигаются или у правоприменителей возникают сомнения в адекватности выбранных средств, то в ходе правового мониторинга как вида обратной связи должны вырабатываться правовые решения, в большей мере соответствующие наличным условиям и конкретной ситуации. Без этого правовой мониторинг превратится лишь в констатацию противоречий и пробелов действующего законодательства.

--------------------------------

<1> Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация// Журнал российского права. 2007. N 5. С. 25 - 38.

В этой связи обоснованным представляется понимание мониторинга не просто как метода, с помощью которого осуществляется наблюдение и анализ (что, безусловно, справедливо), но и вида контрольной деятельности государственных органов власти, целенаправленно изучающих реальную практику действия законов и норм. "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики является методом осуществления государственного контроля" <1>. Иными словами, сбор и анализ информации о состоянии наблюдаемого закона осуществляется "с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения" <2>.

--------------------------------

<1> Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективностизаконодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 78 - 84.

<2> Там же.

Именно целенаправленность, подчиненность изучения реальной правоприменительной практики совершенствованию недействующих или действующих не в полном объеме правовых положений составляют суть правового мониторинга. Непредвзятое, объемное изучение реальной правоприменительной практики, обобщение этой практики различными органами власти в территориальном и отраслевом разрезе составляет ядро правового мониторинга. Именно потому, что эта задача - изучение реального осуществления общественных отношений в условиях правового регулирования или правового вакуума - не решалась в течение длительного времени, идея правового мониторинга как средства систематизации и обобщения всех данных о действии законов и их эффективности была встречена с таким воодушевлением.

Поскольку объемные, углубленные, скоординированные конкретно-социологические исследования в настоящее время по разным причинам не проводятся, получили распространение иные формы социологического обоснования принимаемых правовых решений.

Наиболее распространенная и применяемая форма социологического обеспечения правового мониторинга - изучение правосознания правоприменителей с помощью экспертных оценок, дополняемых анализом общественного мнения различных групп населения.

Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих) отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.

Кроме того, в ходе мониторинга необходимо изучать позиции, оценки и представления иных участников регулируемых правоотношений, представителей гражданского общества - бизнес-структур, общественных объединений (в том числе профессиональных).

Важнейшей составной частью правового мониторинга является постоянная организация изучения правового сознания и правовой культуры населения и правоприменителей.

Именно в связи с необходимостью оценки правоприменительной практики с точки зрения ее соответствия целям и намерениям законодателя, общественным потребностям, социально-экономическим условиям важно организовать в составе правового мониторинга постоянное изучение правового сознания населения и различных категорий специалистов, в том числе отслеживание их мнения по вопросам правоприменения, изучение динамики их отношения к закону и органам власти.

Правосознание при этом должно пониматься предельно широко - как "взгляды, представления, мысли, чувства, настроения, выражающие понимание необходимости установления и функционирования определенного порядка в обществе" <1>.

--------------------------------

<1> Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 19.

В ходе правового мониторинга должно осуществляться комплексное изучение правосознания. Необоснованным является представление о том, что при изучении правосознания можно ограничиться исследованием общественного мнения различных групп населения и правоприменителей. Не менее важной задачей является изучение тех правовых взглядов и теорий, которые получили распространение в обществе. Научное и профессиональное правосознание в такой же мере должно быть объектом исследования в ходе правового мониторинга, как и правосознание граждан.

Исследование правосознания населения России в настоящее время осуществляется различными исследователями большей частью в контексте решения определенных практических задач. Многие из этих исследований направлены только на выявление общественного мнения - коллективного суждения по определенному вопросу. Комплексное исследование правосознания в мониторинговом режиме практически не осуществляется. Многие интересные данные, которые получают различные социологические службы и исследователи, трудны для использования из-за различия в методических подходах, несопоставимости получаемых результатов, не всегда высокой достоверности и репрезентативности. К числу недостатков этих исследований можно отнести также определенную фрагментарность и то, что они не обеспечивают полноту охвата проблем правового сознания и правовой культуры современного общества.

При осуществлении правового мониторинга должна происходить координация проведения опросов различными социологическими центрами и исследователями, что позволит обеспечить большую комплексность и постоянство наблюдений по многим направлениям и проблемам.

При организации правового мониторинга необходимо планировать изучение состояния правосознания по заранее определенным параметрам. При этом индикаторы и показатели состояния общественного сознания могут быть как постоянными, так и переменными, зависящими от конкретных, актуальных задач правового регулирования.

К числу общих показателей, уже эмпирически выделенных в пределах многих социологических исследований, можно отнести такие, как общее отношение к праву как социальной ценности, отношение к государственным органам власти, оценка функций государства и пределов государственного вмешательства в социально-экономические процессы, оценка исполняемости и неисполняемости законов в различных сферах, установки на соблюдение и несоблюдение закона, правовая информированность и потребность населения в правовых знаниях, опыт населения по взаимодействию с органами исполнительной власти и местного самоуправления, уровень общественного доверия к различным структурам власти и ряд других.

Мониторинг правосознания может также осуществляться и в ходе социологического сопровождения принимаемых органами государственной власти решений. В этих целях на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уже в настоящее время возлагаются обязанности по регулярному проведению социологических опросов населения по оценке эффективности применения и исполнения законов субъекта Российской Федерации. Разработка показателей и методическое обеспечение таких исследований могут осуществляться центром правового мониторинга, необходимость создания которого обосновывается в настоящей работе.

Как уже было сказано выше, правовой мониторинг должен вестись на всех стадиях законотворческой и правоприменительной деятельности: предпроектной, подготовки закона, принятия закона, реализации закона. На каждой из стадий изучение правосознания (как часть правового мониторинга) обладает определенной спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами.

Наибольшую важность для будущей эффективности закона имеет именно предпроектная стадия, на которой определяются цели регулирования, анализируется соотношение потребностей и интересов участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламентации. В этом контексте изучение мнения различных участников правоотношений поможет выявить степень осознания различными социальными группами своих интересов, отношение этих групп к закрепившимся фактически отношениям (нормам) и необходимости их правового закрепления в виде правовых норм.

С учетом пробелов и противоречий действующего законодательства большое распространение получило закрепление тех или иных отношений по факту - с учетом сложившейся социальной практики регулирования этих отношений. Это открывает перед отдельными социальными группами возможность донормативного конституирования своего интереса в качестве правового, нуждающегося в правовом закреплении. Комплексное изучение отношения социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношениях, к предлагаемым правовым решениям позволит определить социальную природу того интереса, который планируется закрепить законодательно. Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различных групп.

На стадии подготовки и принятия закона акцент должен делаться на уже сформулированных нормативных положениях. Именно эти положения должны предлагаться для оценки как населения, так и различных категорий специалистов в ходе социологических опросов. Опросы эти должны осуществляться различными субъектами: общественными организациями и экспертными сообществами, органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнес-сообществами, социологическими центрами и научными организациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния правосознания населения, ориентаций, установок, позиции граждан. Тем не менее важно обеспечивать координацию и согласование подобных опросов, для того чтобы можно было обеспечивать проверяемость (верификацию) и сопоставление полученных данных. С учетом того что речь идет о законопроектной работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а непосредственную работу проводили центры правового мониторинга.

На стадии реализации закона важным становится уже не только организация изучения общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. На этой стадии изучение правосознания должно быть включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкретных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем, требующих комплексного правового подхода.

Планирование и организация отмеченных исследований в ходе правового мониторинга потребует привлечения большого числа исполнителей, а также планирование и координацию социально-правовых исследований, что безусловно потребует создания единого координационного центра.

Здесь важно добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его реализации.

В настоящее время мониторинг правового сознания ведется в значительных масштабах лишь несколькими социологическими центрами. Наибольший интерес представляет мониторинг "Народ и власть", осуществляемый Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Практически уже в течение восьми лет этим центром ведется последовательное изучение правовой культуры населения в 25 субъектах РФ по репрезентативной выборке с учетом типа поселения, социально-профессиональных и демографических характеристик. Мониторинг, в частности, направлен на выявление динамики оценки исполнения законов, регулирующих экономику и социальные права, причин неисполнения законов, фиксирует возможные формы массовых реакций на действия властей, выявляет мнение респондентов о том, чьи интересы защищает государственная власть в России.

Существенное внимание данный мониторинг уделяет не просто определению степени доверия или недоверия тем или иным органам государственной власти, но и личному опыту респондентов по взаимодействию с ее представителями, оценке степени защищенности от административного произвола, оценке уровня обеспеченности основных прав граждан со стороны действующего правового порядка и их мнения о том, куда они готовы обратиться скорее всего для защиты своих прав.

Данные о состоянии правосознания граждан, получаемые в течение столь длительного времени по сопоставимым индикаторам, позволяют дать обоснованные прогнозы о реакции населения на предлагаемые правовые меры, своевременно координировать и корректировать проводимую политику в тех или иных сферах общественной жизни.

В ходе осуществления реформ (образования, судебно-правовой, административной, жилищно-коммунальной, пенсионной, земельной) в мониторинговом режиме выявляется мнение населения об эффективности разработанных в пределах этих реформ мер, о степени информированности населения и готовности к предстоящим преобразованиям.

Углубленно и также последовательно осуществляется мониторинг реформирования государственной службы. В ходе мониторинга изучаются ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам, определяется оценка качества предоставляемых государственных услуг, степень открытости и подконтрольности аппарата и государственных служащих гражданскому обществу, отношение к государственным служащим. Особое внимание уделяется совершенствованию организации взаимодействия органов власти и общественных организаций (гражданского общества). Сопоставление результатов опроса населения с данными, полученными в ходе опроса государственных служащих, позволяет выявить расхождение в их позициях. Работники органов исполнительной власти в данном случае не являются экспертами, поэтому в ходе мониторинга при выявлении их отношения к мероприятиям реформы учитывается то, что они сами являются участниками регулируемых правоотношений.

Система показателей и направлений исследования правовой культуры населения и правоприменителей, разработанная при проведении мониторинга "Народ и власть", в значительной степени может послужить методической основой для организации мониторинга правосознания в более широких масштабах как части общероссийского правового мониторинга.

Интересным представляется опыт изучения профессионального правового сознания по вопросам мониторинга права <1>. Опрос, проведенный среди участников всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение" (4 июня 2003 г.), показал, что большинство лиц, профессионально занимающихся вопросами мониторинга, уверены в актуальности разработки проблем мониторинга права и одновременно при этом оценивают современное состояние мониторинга права как неудовлетворительное или удовлетворительное лишь отчасти.

--------------------------------

<1> Актуальные проблемы мониторинга права: Социологический опрос. М.: Социологическая служба "Барометр"; Совет Федерации ФС РФ, 2004.

Представляет интерес также тот опыт, который накоплен органами власти в ходе ведения мониторинга. Следует отметить, что для проведения мониторинга органы государственной власти и экспертные организации в больше мере привлекают научные организации, в меньшей мере - экспертные структуры <1>. Исключение составляет Совет Федерации, где эксперты используются очень активно - 76% респондентов - представителей Совета Федерации указали на то, что в ходе мониторинга они привлекают экспертные структуры. Общественные организации привлекаются не очень активно - на это указал только каждый десятый опрошенный.

--------------------------------

<1> Данные и терминология приводятся по анкете, распространенной среди участников конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики".

Методы, которые преимущественно используются в ходе осуществления мониторинга, - это изучение документов (67%) и сравнительный анализ (62%). Социологические опросы как основной метод изучения состояния правосознания до настоящего времени не получили должного распространения. Только каждый пятый указал на использование социологических опросов в ходе осуществления мониторинга. Следует отметить несколько более активную позицию регионов - 32% респондентов - представителей регионов указали на то, что они применяют этот метод при организации мониторинга. Другие методы, такие как метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента, применяются значительно реже.

Подавляющее большинство специалистов готовы к принятию государственной программы мониторинга права, хотя и относятся с несколько большей осторожностью к необходимости принятия на федеральном и региональном уровне законодательных актов по организации и проведению мониторинга.

Автором накоплен определенный опыт проведения экспертных опросов в ряде сфер правового регулирования: в сфере образования, здравоохранения, экологического контроля, государственно-частного партнерства.

Экспертный опрос осуществлялся на специализированных конференциях, посвященных актуальным вопросам правового регулирования в указанных сферах. Была разработана анкета эксперта применительно к каждой из сфер, основной задачей которой было выявление состояния правового регулирования, уровня эффективности действующего законодательства, системы органов власти и разграничения компетенции, основных проблемных вопросов. Изучались также ориентация экспертов на использование зарубежного опыта, оценка ими перспектив законодательного регулирования соответствующей сферы. Ниже мы кратко изложим основные результаты двух экспертных опросов.

Разработанная анкета, хотя и имеет общую структуру, должна быть адаптирована для каждой изучаемой проблемы или института. Так, при изучении правового регулирования государственного, муниципального и общественного экологического контроля важным обстоятельством является то, что накоплен значительный опыт подобного регулирования и уже обозначены основные проблемы, нуждающиеся в правовом разрешении. Государственно-частное партнерство - новый институт, требующий разработки как основных понятий, так и решения многих других вопросов, связанных с определением места и роли данного института в осуществлении государственной политики. Таким образом, существенно меняются акценты - от изучения особенностей правоприменительной практики в сфере экологического контроля к прогнозированию эффективности правовых решений и оценке вводимых способов регулирования.

Оценка экспертами состояния и основных проблем правового обеспечения экологического контроля в Российской Федерации.Круглый стол "Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России" был проведен 9 апреля 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В дискуссии приняли участие ведущие ученые - специалисты по экологическому праву, работники органов исполнительной власти, на которых возложены функции по контролю и надзору в сфере природопользования, представители общественных организаций и т.д.

Оценка экспертами государственной политики в сфере экологического контроля и эффективности законодательства.Эксперты высказали негативную оценку действенности (результативности) экологического контроля как системы мер, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, на обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды. При этом речь шла о недостатках как в законодательстве, так и в действиях органов исполнительной власти по реализации этого законодательства, по контролю за соблюдением природоохранных требований к хозяйственной и иной деятельности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами.

Так, абсолютное большинство экспертов (более 60%) указали в качестве факторов, в первую очередь препятствующих эффективному действию законодательства в сфере экологического контроля, несовершенство самого законодательства и механизмов реализации законов в указанной сфере. Показательно, что даже коррупция, по представлению экспертов (47,8%), в меньшей степени мешает эффективной реализации законодательства. На неэффективную работу государственных органов и государственных служащих как негативный фактор действия законодательства в сфере экологического контроля указали менее половины опрошенных участников круглого стола. Слабый государственный контроль за соблюдением законодательства и неприменение ответственности за его нарушения считает причиной неэффективного действия законов только каждый третий эксперт. Таким образом, хотя неприменение ответственности эксперты и считают значимым фактором, снижающим эффективность законодательства, тем не менее в оценках экспертов он явно уступает другим обстоятельствам, влияющим на действенность экологического контроля.

По мнению экспертов, в первую очередь отсутствует системность экологического контроля. Хозяйствование и природопользование даже в условиях возросшей стихийности должны быть жестко подчинены определенным государством требованиям и соответствовать приоритетам, защищаемым государством. Экологический контроль, безусловно, должен быть направлен на обнаружение и пресечение фактов нарушений, но не может этим ограничиваться. Анализ условий, способствующих экологическим правонарушениям; определение типичных форм поведения, приобретающих характер социальных норм; выработка способов реагирования органов исполнительной власти на правонарушения, ставшие массовыми, - все это и составляет основу экологического контроля. Взятие под контроль со стороны общества (государства) деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения экологических последствий этих действий предполагает четкую взаимоувязку в деятельности всех органов власти, а не только тех, на кого возложены функции по осуществлению экологического контроля. Только это обеспечит цельность экологической политики как особого направления деятельности государства.

В числе значимых социально-экономических факторов, препятствующих эффективному применению законодательства, эксперты назвали недостаточное количество инспекторов, их финансовое обеспечение. В данном случае обозначена очень важная проблема - эффективная работа государственных органов возможна лишь в том случае, если государственные служащие, реализующие возложенные на них государственные функции (должностные обязанности), способны выполнить весь объем определенных в законодательстве обязанностей государства, а для этого необходимо, чтобы их количество определялось теми задачами, которые должны быть выполнены. Инспекции, проводящиеся выборочно и не всегда обоснованно, необязательность для выполнения принятых решений, снижение статуса (объема прав) инспекторов сказываются на эффективности государственного экологического контроля как системы мер.

Оценка экспертами различных видов экологического контроля.

Позиция экспертов по отношению к эффективности различных видов экологического контроля достаточно однородна - примерно 70% из них считают наиболее эффективным государственный экологический контроль. Производственный и общественный экологический контроль оценивают как эффективный примерно равное количество экспертов - каждый пятый из опрошенных. Более ригористично относятся респонденты к муниципальному экологическому контролю. Эффективным муниципальный экологический контроль является лишь по мнению 8,7% экспертов.

Низкая эффективность различных видов экологического контроля предопределяет представление экспертов о необходимости дополнительного правового регулирования. В первую очередь, по мнению экспертов, нуждается в дополнительном правовом регулировании общественный (69,6%) и муниципальный (52,2%) экологический контроль.

Значительный интерес для совершенствования законодательства представляет суждение экспертов о том, в чем должен заключаться муниципальный контроль. Большая часть ответивших (43,5%) придерживаются мнения о том, что муниципальные органы власти должны инициировать действия государственных служащих и органов государственной власти в случае нарушения природоохранного законодательства. Немногим меньше экспертов (39,1%) считают, что в силу своего положения в системе правового регулирования муниципальные органы власти должны контролировать устранение вредных последствий несоблюдения природоохранных требований и восстановление ситуации, существовавшей до совершения этих нарушений на своей территории. Еще меньше респондентов (30,4%) полагают, что задачей муниципальной власти является регистрация нарушений законодательства и ведение реестра этих нарушений на территории муниципального образования.

Позиция экспертов по вопросу совершенствования деятельности органов исполнительной власти в сфере экологического контроля.Абсолютное большинство экспертов (65,2%) считают целесообразным создание единого органа государственной власти в сфере обеспечения экологического контроля. Против этой идеи высказалось лишь два респондента.

Кроме того, экспертами было высказано предложение о том, чтобы система органов исполнительной власти в сфере экологического контроля (охраны окружающей среды) была закреплена на законодательном уровне.

Эти предложения направлены на дальнейшее разграничение функций и полномочий между органами власти в сфере экологического контроля, улучшение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти.

По мнению экспертов, необходимо в первую очередь исключить дублирование функций в области государственного экологического контроля Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Для этого большая часть экспертов предлагают либо четко разграничить компетенцию и определить полномочия в новых нормативных правовых актах, либо создать единый контролирующий орган.

Показательно, что эксперты в большинстве своем не удовлетворены теми реальными средствами воздействия на нарушителей природоохранного законодательства, которые находятся в распоряжении должностных лиц. Для эффективного экологического контроля важно не только четко регламентировать процедуры фиксации несоблюдения природоохранных требований, но и закрепить возможности для контролирующих органов воздействовать на нарушителей и своевременно прекращать вредные воздействия на окружающую среду. Подавляющее большинство экспертов (73,9%) поддержали предложение о том, что следует разрешить должностным лицам, осуществляющим государственный экологический контроль, ограничивать или приостанавливать хозяйственную и иную деятельность при грубом нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Данная норма была исключена из Федерального закона"Об охране окружающей среды" (9 мая 2005 г. N 45-ФЗ), что, по мнению экспертов, неоправданно. При этом, прогнозируя возможные трудности при реализации этой нормы, соглашаясь с необходимостью расширения прав инспекторов, эксперты вводят ограничительное условие: при однозначном правовом определении "грубого нарушения".

Негативные факторы, влияющие на эффективность действия закона.Оценивая в общем природоохранное законодательство, большинство экспертов выделили три наиболее значимых негативных фактора. Это, прежде всего, наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве (60,9%), нечеткость компетенции органов государственной власти (56,5%), наличие норм, не действующих вследствие отсутствия механизма их реализации (56,5%). Конкретизируя свою позицию, участники круглого стола указывали на отсутствие норм прямого действия и многочисленность "вилок" в системе принятия решений в силу пробелов в правовом регулировании. Для преодоления неопределенности при принятии решений на основе действующего законодательства часть экспертов предлагает разработать в ближайшее время подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие конкретные процедуры.

В значительно меньшей степени, по мнению экспертов, затрудняют использование положений закона недостатки законодательства субъектов РФ, а также факторы, связанные собственно с пониманием норм права, такие как неясные нормативные предписания, отсутствие легальных определений понятий, ошибочные толкования норм права в процессе их применения.

Позиция экспертов по вопросу разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.Практически все эксперты отмечают среди нерешенных проблем нечеткое разграничение полномочий, пробелы в законодательстве. По мнению экспертов, необходима детальная, вплоть до конкретных вопросов, проработка разграничения полномочий. К их числу относятся: неразграничение объектов контроля, отсутствие перечня объектов федерального и регионального контроля, отсутствие четких, формально-определенных критериев отнесения объектов к федеральному и региональному экологическому контролю. При этом эксперты отмечают, что формулировкиПостановленияПравительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <1> не позволяют четко разграничить полномочия в отношении конкретных объектов. Также существуют проблемы при осуществлении экологического контроля в отношении природных ресурсов, находящихся в совместной собственности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390. В настоящее время документ утратил силу.

К числу нерешенных проблем эксперты относят и недостаточную урегулированность системы государственных экологических инспекторов в субъектах РФ, их нечеткие полномочия. Эксперты отметили, что существуют проблемы в сфере административной ответственности - недостаточно активно идет процесс по установлению новых составов экологических правонарушений в субъектах РФ.

Основной вывод экспертов - предпосылкой четкого разграничения полномочий является прежде всего постановка четких конкретных задач перед органами власти различного уровня.

Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений в сфере экологического контроля.Эксперты положительно оценивают многие меры экологического контроля, применяемые в других странах, которые можно было бы использовать при совершенствовании различных видов экологического контроля в Российской Федерации.

В сфере общественного контроля это касается таких мер, как создание общественных инспекций по экологическому контролю, расширение полномочий общественности, расширение перечня объектов общественной экспертизы.

Высоко оценивают эксперты также зарубежный опыт участия в осуществлении экологического контроля местной власти. Участники круглого стола предложили использовать немецкий опыт участия коммун (муниципалитетов) в природоохранной деятельности, организацию органами местной власти контроля за вредным воздействием промышленных объектов, расположенных на их территории.

Экспертные оценки помогли также составить перечень конкретных мер, повышающих эффективность государственного экологического контроля. Данные меры интересны тем, что обеспечивают системность экологической политики, направлены не только на пресечение и регистрацию конкретных нарушений, а на общее регулирование и контроль процессов осуществления хозяйственной деятельности с точки зрения возможных экологических последствий.

Предложения экспертов по совершенствованию законодательства в сфере экологического контроля.Значительная часть экспертов придерживается мнения, что необходим общий нормативный правовой акт, регламентирующий все вопросы осуществления экологического контроля. Это может быть Федеральный закон "Об экологическом контроле", Экологический кодекс (Кодекс экологического контроля).

Вносились также предложения о разработке специальных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы отдельных видов экологического контроля. К их числу относится Положение о государственном экологическом контроле, Положение об осуществлении муниципального экологического контроля. Часть экспертов полагают, что достаточно детализировать процедуры осуществления различных видов контроля в Федеральном законеот 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об охране окружающей среды" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Проблемой, нуждающейся в неотложном нормативно-правовом регулировании, эксперты считают также вопросы разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экологического контроля. Отдельные эксперты предлагают принять Постановление Правительства РФ "О разграничении полномочий по осуществлению государственного экологического контроля". Экспертами было внесено предложение о том, чтобы на законодательном уровне, а не на уровне указов разграничить компетенцию ведомств, а также чтобы система федеральных органов исполнительной власти была закреплена на законодательном уровне. Другие эксперты полагают, что целесообразнее внести изменения в Положениео Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <1>) иПоложениео Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 <2>) в части полномочий служб. Также предлагалось вспомнить историю и принять Положение о Госкомэкологии.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

<2> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

Кроме того, эксперты считают необходимым внести поправки в КоАПРФ, позволяющие привлекать к ответственности за правонарушения, которые не повлекли причинение вреда; более детально определить статус должностных лиц государственного экологического контроля.

Также было высказано пожелание о более точном терминологическом определении экологического контроля и контроля в сфере природопользования и соответственно о разграничении этих видов контроля.

Один из экспертов считает первоочередной задачей разработку концепции экологической политики, комплексного плана совершенствования законодательства и системы органов исполнительной власти в этой области.

Таким образом, проведенный экспертный опрос показал, что действенность экологического контроля всех видов значительно снижена как из-за несовершенства нормативно-правового регулирования, так и из-за отсутствия последовательности и системности в действиях органов государственной власти. Законодательное регламентирование различных видов экологического контроля не привело к созданию эффективной и действенной системы государственных и муниципальных органов власти с четкой компетенцией и пониманием своих задач в сфере экологического контроля.

К аналогичным выводам можно прийти и на основе анализа данных экспертного опроса по проблемам развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. В отличие от экологического контроля законодательная регламентация отношений в сфере государственно-частного партнерства значительно менее разработана. Именно поэтому экспертный опрос не только может служить констатацией сложившейся ситуации, но и выполняет прогнозную функцию в отношении разрабатываемых мер.

Мнение экспертов об эффективности института государственно-частного партнерства в Российской Федерации.Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 21 мая 2008 г. был проведен круглый стол "Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы и перспективы". В работе круглого стола приняли участие научные работники ведущих юридических научно-исследовательских институтов и иных научных центров, государственные служащие федеральных и региональных органов власти, а также представители хозяйствующих субъектов, частных консалтинговых компаний, некоммерческих партнерств.

Оценка экспертами состояния (эффективности) законодательства о государственно-частном партнерстве.Абсолютное большинство экспертов (73,2%) уверены в актуальности, своевременности создания правового института государственно-частного партнерства для разрешения проблем, накопившихся в сфере взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов. Тем не менее довольно значимая группа экспертов (примерно каждый шестой из опрошенных) не считает создание такого института целесообразным. Сомнение в необходимости института государственно-частного партнерства, на наш взгляд, в первую очередь связано с неоднородностью тех отношений, которые должны быть урегулированы с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Так, многие эксперты указывают на необходимость определиться с предметом регулирования, определить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере правового регулирования.

Кроме того, по мнению экспертов, нет однозначного понимания, в каких сферах социально-экономической жизни общества использование механизмов государственно-частного партнерства даст наибольший эффект. Большинство опрошенных (58,5%) считают, что государственно-частное партнерство целесообразнее всего развивать в социальной сфере. Примерно столько же экспертов считают, что ГЧП даст наибольший эффект при реализации крупных государственных проектов. Около трети экспертов ориентированы на использование механизмов ГЧП в сфере строительства и в тех случаях, когда необходимо модернизировать и восстановить объекты государственного имущества без изменения государственной формы собственности.

Значительно меньшее количество респондентов считают возможным развивать отношения государственно-частного партнерства в тех или иных отраслях промышленности или в области развития производства и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Для этих сфер отношения государственно-частного партнерства, по мнению большинства экспертов, не являются наиболее предпочтительной формой сочетания публичных и частных интересов, организации взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов.

Важной задачей при создании института государственно-частного партнерства является сохранение баланса между частными и государственными интересами. Для обеспечения такого баланса необходимы специальные меры. Большинство экспертов, оценивая указанные меры, предложили в первую очередь:

- разработать критерии оценки эффективности реализации соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;

- разработать особый вид соглашений (договоров) государственно-частного партнерства;

- определить функции органов исполнительной власти в зависимости от вида государственно-частного партнерства и состава его участников.

Таким образом, главным при организации взаимодействия органов власти различного уровня и хозяйствующих субъектов, по мнению экспертов, являются четкое определение полномочий сторон и контроль за выполнением принятых обязательств. При этом важными являются и меры законотворческого характера, и меры, направленные на совершенствование правоприменения. В первом случае это разработка особого вида соглашений (договоров) государственно-частного партнерства, что потребует внесения изменений в ГКРФ и, возможно, принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве. Не менее существенным представляется экспертам уточнение прав и обязанностей органов исполнительной власти различного уровня в зависимости от характера государственного-частного партнерства и состава его участников. Именно это предопределяет достижение тех целей, на которые направлено конкретное государственно-частное партнерство. Выработка критериев оценки эффективности соглашений (договоров) государственно-частного партнерства позволяет оценивать то, как реализуют стороны свои права и обязанности, насколько результативно сотрудничество органов власти и хозяйствующих субъектов (то есть динамику реализации договоров государственно-частного партнерства).

В числе правовых средств, обеспечивающих разделение рисков государства и частных инвесторов, эксперты называют, прежде всего, создание системы страхования рисков, четкое установление прав и обязанностей обеих сторон в договорах (соглашениях), установление порядка деления долей прибыли, законодательное определение статуса ГЧП и компетенции органов власти. Большинство экспертов ориентированы на разработку гарантий для каждой из сторон государственно-частного партнерства. С одной стороны, они предлагают разработать набор существенных преференций для частного бизнеса, установить гарантии исполнения обязательств государства (в частности, разработать механизмы правопреемства между различными органами власти) и прочее, с другой - эксперты считают необходимым четко устанавливать требования к инвесторам и контролировать соблюдение ими своих обязательств.

Оценивая факторы, в первую очередь негативно влияющие на создание института государственно-частного партнерства, эксперты поставили на первое место несовершенство механизмов реализации законов (68,3%), что даже превышает число экспертов, указывающих на несовершенство законодательства (53,7%).

Существенно меньшее значение, по мнению экспертов, имеют недостатки в организации деятельности органов власти по реализации отношений государственно-частного партнерства. Так, менее половины экспертов (41,4%) в качестве негативного фактора указали на незаинтересованность органов исполнительной власти в установлении партнерских отношений с частным сектором экономики и еще меньше (34,1%) - на несовершенство государственного управления системой государственно-частного партнерства.

Предложения экспертов по совершенствованию законодательного обеспечения государственно-частного партнерства.Мнение экспертов разделилось примерно поровну при выборе стратегического направления развития законодательства о государственно-частном партнерстве. Чуть больше экспертов (46,3%) являются сторонниками того, что на данном этапе достаточно внести изменения и дополнения в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Примерно столько же респондентов (43,9%) придерживаются мнения, что необходимо принять федеральный закон о государственно-частном партнерстве. Достаточно высоко оценивают эксперты и необходимость разработать в ближайшее время для создания эффективных, работающих механизмов государственно-частного партнерства нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Сторонников этого мнения достаточно много - 31,7% опрошенных.

Для активизации системы государственно-частного партнерства, по мнению экспертов, в первую очередь необходимо разработать следующие нормы или нормативно-правовые акты.

Большинство экспертов считают, что необходимо разработать и принять Федеральный закон "О государственном частном партнерстве", подготовить законы субъектов по ГЧП, внести изменения в Гражданский кодексРФ, определяющие организационную форму государственно-частного партнерства, скорректировать БюджетныйкодексРФ. В ходе совершенствования законодательства о ГЧП необходимо, по мнению экспертов, определиться с предметом регулирования, установить само понятие ГЧП, решить вопрос об объеме и характере правового регулирования. Важным также представляется экспертам создание системы налоговых преференций, определение доли участия сторон, разработка гарантий исполнения обязательств ГЧП, установление простой и прозрачной процедуры отбора инвесторов, разработка процедуры разрешения споров по проектам ГЧП. Кроме того, эксперты полагают необходимым включить в закон о ГЧП нормы антикоррупционной направленности, а также расширить полномочия исполнительных органов по видам ГЧП, не усложнять механизм принятия решений по мелкому ГЧП. Одновременное расширение полномочий органов власти и разработка мер антикоррупционной направленности инициируют адекватные действия властей по развитию отношений государственно-частного партнерства на всех уровнях.

Часть экспертов считают, что до внесения существенных изменений в нормативные правовые акты следует на основании постановления Правительства РФ провести ограниченный временный эксперимент по государственно-частному партнерству.

Оценка экспертами зарубежного опыта регулирования отношений по государственно-частному партнерству.Эксперты в основном положительно оценивают возможность использования зарубежного опыта для создания эффективной системы регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства, хотя часть из них и считают, что специфика российского предпринимательства предполагает особый подход и что копирование зарубежного опыта не всегда дает положительный результат.

Целесообразно, по мнению экспертов, использовать опыт Великобритании, где государственно-частное партнерство получило развитие в сфере социальных услуг, опыт создания саморегулируемых организаций Швейцарии, Германии и Австрии. С учетом близости условий при разработке федерального закона о ГЧП полезным представляется экспертам оценить практику действия аналогичного закона в Польше. Предлагается экспертами также использовать зарубежный опыт по расширению источников финансирования проектов ГЧП, расширению прав органов исполнительной власти и местного самоуправления по заключению договорных отношений с частным сектором, более широкое использование форм концессий.

Общая позиция экспертов заключается в том, что более детальное правовое регулирование ГЧП за рубежом повышает эффективность взаимодействия органов власти и бизнеса при решении тех проблем, для решения которых государство привлекает конкретных исполнителей, и в тех сферах, где государство по тем или иным причинам не может своевременно выполнить взятые на себя обязательства. В этом аспекте опыт передачи части публичных функций в социальной сфере частным лицам (Англия, США) должен быть детально изучен с точки зрения как позитивных, так и негативных последствий такой передачи, а также конкретных механизмов взаимодействия и контроля органов власти с физическими и юридических лицами, привлекаемыми для выполнения этих государственных функций.

Таким образом, метод экспертных оценок полезен как при проведении мониторинга правовых институтов, действующих в течение длительного времени (таких, как экологический контроль), так и при разработке новых правовых институтов (таких, как государственно-частное партнерство).