Глава 3. Оценка эффективности нормативных актов в процессе правового мониторинга

§ 3.1. Место оценки эффективности в технологическом

цикле правового мониторинга

Системный характер деятельности по осуществлению правового мониторинга предполагает определенную технологию его проведения. В самом общем виде она включает в себя:

- определение цели правового мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии и сроков его проведения, способа оформления результатов;

- определение объекта правового мониторинга с учетом поставленной цели;

- определение круга субъектов правового мониторинга, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;

- разработку программы (плана) проведения правового мониторинга;

- проведение мониторинговых исследований в соответствии с утвержденной программой (планом);

- подготовку итогового документа по результатам проведенного правового мониторинга.

Анализ элементов концепции, изложенной ранее, а также существующей на данный момент практики внедрения указанной деятельности позволил выделить следующие стадии в процессе проведения правового мониторинга.

I. Подготовительная стадия, в ходе которой определяются методологические основы проведения мониторинга, происходит распределение обязанностей его участников, определяются направления исследования и способы достижения поставленной цели.

На данной стадии правового мониторинга осуществляются:

- постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его вида, корректировка методологии его проведения;

- определение объекта мониторинга: правовых норм, нормативного акта, группы нормативных правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений;

- установление круга субъектов мониторинга (представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, другие субъекты), их полномочий по проведению мониторинговых исследований, определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение в соответствии с утвержденным планом (программой);

- определение источников информации, подлежащей анализу в ходе правового мониторинга;

- разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга.

II. Стадия сбора информации.

На данной стадии правового мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования.

Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах правоприменения, решениях судов, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения социологических исследований.

Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга, являются:

- правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования;

- отраслевая и межотраслевая информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);

- правовая информация о действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;

- статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых Госкомстатом, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;

- социологическая информация, собираемая в ходе проведения социологических исследований.

Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования, осуществляется путем использования первичных приемов и способов для учета текстов всех нормативных актов, подлежащих дальнейшему анализу. На этом этапе происходит формирование информационного массива о нормативной основе правового регулирования отношений, входящих в избранный объект мониторинга, включая подзаконные, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований по сфере исследования.

Изучение правоприменительной практики включает в себя:

- разработку перечня вопросов, вызывающих трудности в практике применения нормативного акта (группы нормативных актов);

- получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного акта (группы нормативных актов);

- изучение практики применения нормативного акта (группы нормативных актов) с выездом на место, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;

- определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного акта (группы нормативных актов);

- анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного акта (группы нормативных актов).

Проведение статистических исследований предполагает:

- определение перечня требуемых статистических данных;

- установление источников необходимых статистических данных;

- направление соответствующего запроса в органы статистики;

- обработку и анализ статистических данных о действии нормативного акта (группы нормативных актов) в исследуемой сфере отношений с построением при необходимости графических иллюстраций;

- оформление выводов исследований. Проведение социологических исследований включает в себя:

- разработку задания на проведение исследований;

- выбор субъекта, проводящего исследования (в этом качестве могут выступать обладающие достаточной квалификацией работники, служащие органа, являющегося субъектом правового мониторинга, либо организации, специализирующейся в области проведения социологических исследований);

- выбор способов и методов проведения исследований (непосредственное интервьюирование неопределенного круга граждан и организаций, анкетирование, фокус-группа, проведение интерактивного голосования с помощью электронных средств, социологический опрос на сайте государственных органов в сети Интернет и т.д.);

- разработку опросных материалов (анкет, вопросников и т.д.);

- сопровождение исследований;

- сбор, систематизацию и анализ полученных данных, сведение их в табличную форму;

- оценку результатов проведенных исследований и подготовку итогового документа, иллюстрационного материала.

III. Стадия мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов.

Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает в себя правовую экспертизу нормативных правовых актов на предмет соответствия их норм положениям КонституцииРоссийской Федерации, международным нормам и общепризнанным принципам, нормам федерального законодательства, а также соответствия данных актов правилам юридической техники.

Кроме того, на данной стадии правового мониторинга:

- определяются сферы общественных отношений, регулируемых анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);

- определяется круг правоприменителей и их полномочия по применению норм права, установленных анализируемым нормативным актом (группой нормативных актов);

- выявляются нормативные акты, принятые и подлежащие принятию в развитие анализируемого нормативного акта (группы нормативных актов);

- сопоставляются положения нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих общественные отношения, входящие в объект мониторингового исследования;

- проводится экспертиза анализируемого нормативного акта (нормативных актов) на предмет выявления в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (так называемая антикоррупционная экспертиза) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов см.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. С. 46 - 68.

Для решения отдельных задач по исследованию характера отношений, регулируемых нормативным актом, выявлению проблем правового регулирования данных отношений и по другим вопросам, требующим проведения научных исследований (проведение социологических, статистических исследований, исследование деятельности участников правоотношений и т.п.), на данной стадии правового мониторинга могут привлекаться сотрудники научных исследовательских институтов, учреждений, высших учебных заведений, эксперты и иные специалисты.

IV. Стадия оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм)<1>.

--------------------------------

<1> Более подробно о содержании данной стадии правового мониторинга см. § 2 гл. IIIнастоящей работы.

В процессе проведения правового мониторинга осуществляется оценка эффективности существующих механизмов правового регулирования различных сфер общественных отношений, эффективности действия правовых норм. Данная аналитико-оценочная деятельность должна основываться на единой системе показателей, а также комплексном использовании различных потоков информации (отчетной, статистической, социологической и др.).

Посредством оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативно-правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, обеспечивается внутренняя согласованность правовой системы в целом, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.д. В конечном итоге речь идет о выявлении факторов, определивших низкую эффективность нормативно-правового регулирования круга общественных отношений, и выработке путей и способов преодоления их негативного действия.

Процесс определения эффективности действия правовых норм разбивается на два этапа:

1) определение конституционно-правовой природы норм, закрепленных в нормативных правовых актах;

2) изучение эффективности практического действия нормативных правовых актов (правовых норм).

Предметом исследования эффективности нормативно-правовой основы может выступать эффективность действия: а) отдельной правовой нормы; б) нормативного правового акта; в) правового института.

Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя следующие действия:

- определение целей анализируемых правовых норм;

- применение методов (техники) сбора и обработки информации о действии правовых норм;

- установление соотношения результата действия правовых норм и заложенных в них целей правового регулирования;

- содержательное истолкование результатов проведенной оценки.

Таким образом, оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм на практике, и с другой - на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.

V. Стадия прогнозирования потребности в правовом регулировании.

Как уже было отмечено ранее, прогнозная составляющая является обязательным элементом мониторинговой деятельности. Этим объясняется необходимость выделения самостоятельной стадии в процессе правового мониторинга.

По результатам проведенного анализа и оценки нормативной основы правового регулирования общественных отношений, а также эффективности такого регулирования осуществляется прогнозирование развития ситуации в исследуемой сфере.

Источником информации для выявления потребности в правовом регулировании исследуемых общественных отношений могут выступать:

- результаты социологических и иных исследований, свидетельствующие о недостаточной эффективности действующего в данной сфере законодательства;

- результаты изучения законодательных инициатив, связанных с изменением правового регулирования в данной сфере общественных отношений;

- материалы социального прогнозирования, полученные специалистами в соответствующих областях знания и свидетельствующие о возможности появления общественно опасных социальных отклонений в данной сфере общественной жизни;

- результаты изучения процессов фактической нормативной саморегуляции в данной сфере общественной жизни, анализ регулятивного потенциала и степени общественной значимости фактически складывающихся норм.

При разработке концепции правовой новеллы возможность принятия которой анализируется на стадии прогнозирования, требует решения комплекс проблем социального и правового характера, среди которых можно выделить прежде всего следующие:

- формулировка целей, которые предполагается достичь с помощью принятия нормативного правового акта (правовой нормы);

- обоснование необходимости принятия данного акта (правовой нормы);

- прогнозирование положительных и отрицательных последствий принятия нормативного правового акта (правовой нормы);

- разработка основных, концептуальных элементов его содержания;

- обоснование механизмов обеспечения эффективности действия нормативного правового акта (правовой нормы);

- разработка вопроса включения нормативного правового акта (правовой нормы) в существующую систему права, определение его места в данной системе, соотношения с другими нормативными правовыми актами (правовыми нормами).

VI. Заключительная стадияпроведения правового мониторинга охватывает:

1) обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований. На основе полученных в ходе мониторинга данных:

- формулируются выводы о качестве нормативно-правового регулирования общественных отношений, подлежавших исследованию;

- отмечаются выявленные недостатки качества нормативных правовых актов, пробелы и коллизии в регулировании;

- резюмируются проблемы правоприменительной практики;

- формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности;

2) оформление результатов мониторинговых исследований. Форма отчета о проведенном правовом мониторинге определяется на подготовительной стадии и может выражаться в докладах, справках, заключениях, отчетах, аналитических записках и т.д. Кроме того, результаты мониторинга необходимо отражать в досье нормативных правовых актов, единых базах данных правового мониторинга;

3) направление результатов проведенного правового мониторинга адресатам, установленным в плане (программе) на подготовительной стадии.

Подготовленные материалы могут быть переданы в профильные комитеты законодательного (представительного) органа власти, руководителям исполнительных органов власти (федеральных и региональных), представительных органов муниципальных образований;

4) информирование населения о результатах проведения правового мониторинга путем:

- публикации результатов мониторинга в печатных средствах массовой информации;

- изложения результатов мониторинга в телевизионных эфирах;

- распространения информации о результатах мониторинга в сети Интернет, на официальных сайтах органов власти, общественных организаций (в зависимости от субъекта, осуществлявшего мониторинг);

- публикации результатов мониторинга в печатных изданиях и др.

В юридической литературе предлагается также выделение "дополнительной" стадии правового мониторинга <1>. В частности, подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.

--------------------------------

<1> Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 79.