§ 4.2. Опыт использования социологических методов в ходе

проведения мониторинга приоритетного национального

проекта "Образование"

Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 2008 г. было проведено комплексное исследование по теме "Правовой мониторинг в сфере образования (на примере приоритетного национального проекта "Образование")". В пределах этого исследования автором была проанализирована возможность использования социологических методов в целях проведения мониторинга и осуществлен опрос работников органов управления образованием г. Москвы.

Следует отметить, что положение об организации и ведении мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования, содержащееся в ПостановленииПравительства РФ от 4 февраля 2008 г. N 46 <1>, еще не получило четкой методической основы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 6. Ст. 502.

Осуществление правового мониторинга, анализ причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования в первую очередь требует организации сбора необходимой для принятия законодательных решений достоверной и полной информации. Правовой мониторинг предполагает получение информации о состоянии системы образования, о нормативной правовой базе правового регулирования, о правоприменительной практике. Практически правовой мониторинг - это создание информационной основы для выработки адекватных ситуации (условиям) управленческих действий.

Способы получения информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны.

Одним из наиболее разработанных и относительно менее трудоемких в настоящее время является метод экспертных оценок, позволяющий выявить особенности и недостатки правоприменительной деятельности как в системе образования, так и в конкретной сфере регулирования.

Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в том, что в профессиональном сознании правоприменителей (в том числе государственных служащих) отражаются как качество закона, так и особенности правоприменительной деятельности в той сфере реального управления, в которой действует правоприменитель. Экспертный опрос способен отчасти заменить масштабные социологические исследования эффективности действия законов и отдельных норм, позволяет дать прогнозную оценку предлагаемых правовых мер.

Наиболее существенным является социологический мониторинг правоприменительной деятельности. На стадии реализации закона важно уже не просто организовать изучение общественного мнения по поводу того или иного положения закона или иного правового решения, но и комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. На этой стадии изучение правосознания должно быть включено в социально-правовые исследования эффективности регулирования конкретных сфер общественной жизни или актуальных социальных проблем, требующих комплексного правового подхода.

В ходе экспертных опросов целесообразно выявлять:

- общую оценку эффективности нормативно-правовой базы функционирования и развития образовательной системы (законодательства в сфере образования);

- эффективность отдельных правовых норм или институтов в сфере образования;

- социально-экономические факторы, снижающие эффективность законодательства;

- ориентацию работников органов управления образования на использование закона для решения управленческих задач;

- причины неисполнения установленных в законе требований;

- представления о действиях, приводящих к нарушению закона;

- пробелы и коллизии в законодательстве;

- трудности в реализации закона и иных нормативных правовых актов;

- уровень информированности о законодательстве и правоприменительной практике;

- ориентацию на источники получения информации, обеспечивающей принятие решения на основе закона;

- представление о нормах и нормативных правовых актах, которые целесообразно разработать и принять для развития образовательной системы;

- мнение о возможности использования зарубежного опыта регулирования в сфере образования.

Социологический опрос как часть правового мониторинга предполагает изучение позиции всех участников правоотношений в сфере образования: работников органов управления образованием всех уровней, руководителей (представителей) образовательных учреждений, обучающихся (получателей образовательных услуг), преподавателей, представителей гражданского общества, в т.ч. членов общественных объединений, профессиональных объединений, а также работодателей.

Особенно существенным для мониторинга правоприменительной деятельности в сфере образования представляется изучение позиций гражданских служащих - работников органов исполнительной власти различного уровня.

Для подготовки обоснованных рекомендаций целесообразно сопоставлять в ходе мониторинга позиции представителей Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, а также работников органов управления образованием на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Анализ различий в подходах, оценке проблем правового регулирования, методах и формах реального осуществления государственной политики (государственных функций) в сфере образования не только поможет снять противоречия в нормативной правовой базе, но и повысит эффективность правоприменительной практики.

Экспертные оценки необходимо дополнять изучением мнения населения. От позиции населения, от их отношения к реализуемым правовым решениям, к закону во многом зависит, будут ли реализованы принятые нормативные правовые акты, отдельные правовые институты и нормы, а также насколько они окажутся эффективны.

Излагая результаты исследования, мы будем использовать результаты опроса в Департаменте образования города Москвы и окружного управления образованием. Кроме того, для анализа мы привлекали также материалы экспертных опросов на конференциях "Конституция, закон, социальная сфера общества" и "Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов", проведенных в Институте законодательства и сравнительного правоведения, а также опроса государственных гражданских служащих. В исследовании также анализировались результаты опросов населения Социологического центра Российской академии государственной службы, ВЦИОМа, Левада-Центра, ведущих постоянный мониторинг общественного мнения.

Общественно-государственное управление

Не для всех норм и институтов в одинаковой степени целесообразно использование социологических методов в целях изучения практики их применения (мониторинга правоприменительной деятельности).

Развитие общественно-государственных форм управления в сфере образования, деятельность общественных советов, эффективность норм Федерального законаот 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1> в первую очередь требуют применения социологических методов при проведении правового мониторинга. Именно эти нормы предопределяют эффективность взаимодействия в сфере образования гражданского общества и органов власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Анализ ориентаций государственных служащих показал, что только каждый пятый опрошенный использует обобщение обращений граждан для разрешения сложных вопросов правоприменения. В большей мере госслужащие ориентированы на операционную (процедурную) сторону деятельности. При перечислении первоочередных мер, которые необходимо принять для реализации указанного закона, они указали на подготовку разъяснений, проведение семинаров или совещаний, внесение изменений в административный регламент (положение о структурном подразделении). Это свидетельствует о возросшей правовой культуре: гражданские служащие понимают, что необходимы обеспечивающие действия для того, чтобы закон начал действовать. В то же время (и опрос это показал) анализ обращений граждан в органы управления образованием еще не стал важным источником информации о реальном действии закона для каждого чиновника. Проводимые обобщения жалоб, предложений и заявлений граждан мало используются государственными служащими в повседневной управленческой и правоприменительной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Это ставит важный вопрос об использовании данных правового мониторинга как результатов наблюдения за действием законов и норм при принятии управленческих решений. Важно четко определить форму представления результатов мониторинга, которая в наибольшей степени будет способствовать использованию полученных данных в управленческой деятельности.

Интересной является позиция респондентов по поводу принятия отдельного нормативного правового акта самого органа управления, в котором разрешались бы вопросы реализации Федерального закона"О порядке рассмотрения обращений граждан". Сторонников такого решения было только 6,9%. Можно предположить, что большинство госслужащих в данной ситуации ориентируются на деле на организационные действия, а не на применение закона.

При этом следует отметить, что абсолютное большинство (54,0%) государственных служащих хорошо знакомы с положениями Федерального закона"О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и практикой его применения, хотя в то же время значимое число респондентов (36,8%) знакомы с законом лишь частично.

Таким образом, существует определенное противоречие между высокой информированностью госслужащих, их общими ориентациями на закон и реальным использованием обращений граждан в управленческой практике.

Важным направлением совершенствования общественно-государственного управления системой образования является создание фондов попечителей и попечительских советов образовательных учреждений. Широкое распространение в Москве получило создание для управления образовательным учреждением фондов попечителей. При этом 64,3% опрошенных работников органов управления образования Москвы информированы о деятельности указанных структур. Они высоко оценивают помощь фондов попечителей при решении задач развития образовательных учреждений (71,4%), совершенствования их материально-технической базы (82,1%). Несколько меньшее значение имеет привлечение финансовых ресурсов (50,0%) и стимулирование труда работников образовательных учреждений (53,6%).

Тем не менее целесообразно, по мнению работников управления образованием Москвы, активизировать работу по созданию фондов попечителей и попечительских советов. Для этого большинство респондентов предлагают принять нормативные правовые акты на уровне правительства Москвы (46,4%) и разработать методические документы и рекомендации (35,7%). Инициировать внесение изменений в уставы образовательных учреждений и принятие иных локальных актов предлагают только 7,1% опрошенных. Таким образом, можно предположить, что положения закона, регламентирующие вопросы создания попечительских советов и фондов попечителей, достаточно трудны для применения и эти вопросы должны иметь единую правоприменительную практику, единство которой можно обеспечить принятием нормативных правовых актов на уровне Москвы и разработкой методических документов по их применению. Внесение изменений в уставы - это задача следующего этапа применения изучаемых норм закона (ЗаконРФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (ред. от 27 декабря 2009 г.) "Об образовании") <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797; Российская газета. 2009. 29 декабря.

На наш взгляд, в проведении правового мониторинга значительную роль должны играть общественные советы, создаваемые при органах государственной власти различного уровня. В соответствии с Планоммероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. в органах исполнительной власти в социальной сфере была создана система общественных советов, что может послужить основой для осуществления правового мониторинга в части учета интересов всех участников регулируемых отношений, организации взаимодействия с гражданским обществом.

Общая оценка эффективности деятельности общественных советов различного уровня работниками органов управления образования Москвы также достаточно высока, хотя ни один из опрошенных не ответил, что данный институт безусловно эффективен. Большинство полагает, что этот институт относительно эффективен, а 5% экспертов, примерно каждый двадцатый, вообще выражают сомнение в его эффективности. Это свидетельствует о недостаточных усилиях органов власти в использовании общественных советов для решения первоочередных задач образовательной системы и о необходимости дальнейшего совершенствования действенности работы общественных советов.

С учетом важности расширения общественного участия в управлении образованием ведется работа по выработке показателей. Так, например, в ходе национального проекта "Образование" для оценки его реализации субъектами РФ уже разработаны такие показатели совершенствования общественно-государственного управления, как:

- доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган государственно-общественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению средств стимулирующей части фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения;

- доля муниципальных образований, имеющих орган государственно-общественного управления образованием, ориентированный на его развитие, в том числе обладающий полномочиями по распределению фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений;

- доля общеобразовательных учреждений, имеющих опубликованный (в СМИ, отдельным изданием, в сети Интернет) публичный отчет об образовательной и финансово-хозяйственной деятельности;

- доля общеобразовательных учреждений, имеющих свои регулярно (не реже 2 раз в месяц) обновляемые сайты в сети Интернет;

- доля пунктов проведения итоговой аттестации выпускников общеобразовательных учреждений в форме ЕГЭ, в которых присутствовали общественные наблюдатели;

- доля общеобразовательных учреждений, в лицензировании, аккредитации которых приняли участие общественные эксперты (от числа всех общеобразовательных учреждений, проходивших лицензирование, аккредитацию за отчетный период).

Усиление общественно-государственного характера управления с неизбежностью потребует оперативного совершенствования нормативной базы, своевременного нормативного разрешения возникающих проблем. В связи с этим важно проводить мониторинг локальных нормативных правовых актов, а также систематизировать нарушения законодательства в сфере создания общественно-государственного управления.

Национальный проект "Образование"

Общая оценка эффективности реализации национального приоритетного проекта "Образование" в Москве достаточно высока. Тем не менее значительное число затруднившихся с ответом на вопрос об эффективности этого проекта свидетельствует, что с общими результатами проекта знакомы не все работники органов управления образованием.

Хотя значение для совершенствования образовательной системы города Москва мероприятий приоритетного национального проекта оценивается высоко, есть и неурегулированные проблемы. В частности, неясен вопрос о соотношении национального проекта и городских целевых программах развития образования "Столичное образование".

Так, большинство ответивших считают, что мероприятия, предусмотренные приоритетным национальным проектом "Образование", должны быть включены в городские целевые программы развития образования. При этом большинство полагает, что это возможно только при условии дополнительного финансирования этих мероприятий.

В наибольшей степени, по мнению опрошенных, на развитие системы образования Москвы могут повлиять такие меры, как организация работы по введению отраслевой системы оплаты труда педагогических работников общеобразовательных учреждений, участие общественности в управлении образовательными учреждениями, создание условий для внедрения современных образовательных технологий. Несколько ниже оценивается эффективность такой меры, как запланированный переход на нормативное подушевое финансирование системы учреждений среднего профессионального образования и дошкольных образовательных учреждений.

Эксперты, опрошенные на профильной конференции, считают, что задача национального проекта - усилить социальную поддержку образования, обеспечив тем самым организационную и материальную основу его дальнейшего развития. Для этого они предлагают в пределах национального проекта в разы увеличить нормативно-подушевое финансирование. Общей социальной целью национального проекта, по мнению участников конференции, является повышение реального социального статуса сферы образования. Часть экспертов рассматривают национальный проект как средство остановить девальвацию и профанацию высшего профессионального образования.

Некоторые эксперты, оценивая национальный проект в целом, высказывают ряд опасений.

По их мнению, в настоящем виде национальный проект "Образование" не представляет собой системного подхода к решению ключевых проблем образования. Отмечается также и несогласованность национального проекта с Приоритетными направлениями развития системы образования в РФ до 2010 г., одобренными на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. (протокол N 47, раздел I), а также высказывается сомнение в целесообразности ряда мероприятий, предлагаемых в этих двух документах. Таким образом, последовательность и системность при решении задач, стоящих перед системой образования, национальный проект, по мнению экспертов, пока еще не обеспечивает.

Использование мониторинга в сфере образования

Абсолютное большинство работников органов управления образованием считают создание системы правового мониторинга своевременным, разрешающим многие проблемы как правотворческой, так и правоприменительной деятельности в системе образования Москвы. Так, 82,1% работников органов управления образованием Москвы убеждены в необходимости ведения правового мониторинга в сфере образования. Нет ни одного человека, считающего организацию и создание мониторинга не актуальными.

Различаются позиции экспертов по вопросу, что в первую очередь следует анализировать в ходе правового мониторинга. Объектами наблюдения в ходе правового мониторинга, по мнению большинства экспертов, должны быть правоприменительная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (71,4%) и нормативные правовые акты (64,3%). Несколько меньшее внимание при осуществлении правового мониторинга должно быть уделено актам применения норм права (39,3%). Что же касается анализа регулируемых правовой нормой общественных отношений, то только 7,1% респондентов считают это существенным для правового мониторинга.

При интерпретации этих данных важно учитывать, что по Москве опрашивались работники органов управления образованием, непосредственно участвующие в управлении образовательными учреждениями. То есть реальная практика применения закона в виде обязательных для исполнения действий для них находится на первом месте. Поэтому они не склонны к обобщениям и ориентированы на те функции, которые непосредственно возложены на них. Что же касается социальных результатов этих действий, то они ими оцениваются не в ходе мониторинга, а непосредственно в ходе управленческой деятельности.

Но непосредственно доступная государственному служащему информация о ходе осуществления регулируемых отношений может быть фрагментарной, ситуативной, односторонней. Системный сбор информации о состоянии регулируемых отношений поможет, на наш взгляд, избежать ошибок в применении закона (иных нормативных правовых актов) и принятии управленческих решений.

Наиболее значимым результатом действия правового мониторинга в сфере образования эксперты считают обеспечение системности и единообразие правового регулирования в сфере образования, оперативности реагирования на пробелы и противоречия в действующем законодательстве, своевременное уточнение и изменение законодательных требований. Повышение эффективности государственной политики в сфере образования в качестве цели правового мониторинга назвали лишь некоторые эксперты.

Проблемы в сфере образования, нуждающиеся в первоочередном

нормативно-правовом регулировании

Работникам органов управления образованием был предложен для оценки перечень проблем, нуждающихся в законодательной регламентации. При ранжировании по степени важности на первое место были поставлены вопросы единого государственного экзамена, новая структура образовательного стандарта, участие работодателей в подготовке правовых решений и совершенствование организационно-правовых форм образовательных учреждений. Такие вопросы, как статус ректора (президента) вуза, негосударственные образовательные организации, вопросы дополнительного образования, не являются, по мнению опрошенных, первоочередными для решения их на уровне закона. Возможно, это связано с тем, что в ведении Департамента образования не находятся вузы, а возможно, с тем, что некоторые вопросы уже разрешены в действующих нормативных правовых актах.

Указали эксперты также на некоторые несовершенные или трудные для применения положения федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере образования.

Это порядок отчисления учащихся из образовательных учреждений (ЗаконРФ "Об образовании",Типовое положениеоб общеобразовательном учреждении, Закон о патронатном воспитании,Законоб органах опеки и попечительства, финансово-экономические блоки законов, СанПиН). Затрудняет регулирование отсутствие надлежащим образом утвержденных тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников образования. Есть трудности также в примененииПоложенияо дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. <1>, в организации учета детей и т.д.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4432.

Учитывают работники органов управления образования Москвы и реакцию населения на принятые правовые решения. Негативную оценку, по мнению госслужащих, у населения получили прежде всего вопросы организации и проведения ЕГЭ как обязательной формы итоговой аттестации.

Сталкиваются работники системы образования Москвы и с вопросами, которые они не могут решить из-за отсутствия однозначной правовой регламентации. К числу таких вопросов относятся: отчисление ребенка, выбывшего из Москвы без получения родителями документов, вопросы досрочного назначения пенсии педагогическим работникам, проблемы комплектования классов (минимальная и максимальная наполняемость), порядок перевода недисциплинированных и неуспевающих учащихся лицеев и гимназий в общеобразовательные школы, вопросы совместительства. Фиксация таких вопросов в ходе мониторинга обеспечит своевременность подготовки разъяснений по применению соответствующих норм или постановку вопроса об их изменении или конкретизации.

Следует учитывать, что не всегда работникам органов управления образованием легко сформулировать норму или предложение к изменению нормативного правового акта. Именно правовой мониторинг поможет организовать системное изучение сложных для применения положений нормативно-правовой базы образовательной сферы.

Тем не менее определенные предложения по разработке нормы или нормативных правовых актов города Москвы, необходимых для эффективного функционирования системы образования, государственными служащими были сделаны. Это нормы, уточняющие проведение ЕГЭ, Регламент Департамента образования города Москвы, порядок приема в образовательные учреждения.

Ориентация работников органов управления образованием

при принятии решений.

Управленческие действия на основе закона

Практически все работники органов управления образованием ориентированы при принятии решения на закон. В первую очередь они руководствуются в своей деятельности законами и постановлениями правительства Москвы и нормативными правовыми актами Департамента образования города Москвы, что связано с задачами, стоящими перед ними. В меньшей степени они ориентированы на нормативные правовые акты более высокой юридической силы. Это объяснимо тем, что общие требования законов и постановлений конкретизированы в этих нормативных правовых актах.

Что же касается разъяснений по применению отдельных положений законов в сфере образования, то чаще всего работники органов управления образованием ориентируются при принятии решения на разъяснения федеральных органов исполнительной власти и лишь во вторую очередь - на разъяснения Департамента образования города Москвы. На наш взгляд, это свидетельствует о высокой правовой культуре работников управления образованием. Методические рекомендации по применению законодательства в сфере образования также, по мнению госслужащих, должны оперативно разрабатывать федеральные органы исполнительной власти в сфере образования, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Это в наибольшей степени обеспечивает единообразие правоприменительной практики.

Важной характеристикой правоприменительной деятельности является активная ориентация госслужащих на поиск точных правовых оснований принимаемых решений. Работники органов управления образованием используют весь спектр источников информации в случае, если возникают трудности при применении правовой нормы. В первую очередь респонденты руководствуются разъяснениями правовых норм, содержащимися в комментариях, официальным толкованием органов власти, а уже затем разъяснениями вышестоящего руководства. И только в тех случаях, когда невозможно принять решение, основываясь на действующих правовых нормах, госслужащие предпочитают информировать непосредственного руководителя. Надо отметить, что вопрос о совершенствовании правовой регламентации работниками органов управления образованием Москвы ставится довольно редко.

Мнение экспертов об эффективности действия

законодательства в сфере образования и трудности

использования положений федеральных законов

По мнению большинства экспертов, эффективному действию законодательства в сфере образования в значительной мере препятствует несовершенство государственного управления системой образования (52,2 %) и несовершенство самого законодательства (43,5 %). В значительной мере, по мнению экспертов, снижает эффективность также и несовершенство механизмов реализации законов, недейственность механизмов ответственности всех участников правоотношений за нарушения законодательства в сфере образования, слабый государственный контроль за соблюдением законодательства всеми участниками правоотношений. Примерно каждый третий эксперт указал на недостаточность финансирования сферы образования как существенный негативный фактор, действующий на эффективность законодательства.

В наибольшей степени, по мнению экспертов, затрудняет понимание и использование положений федеральных законов об образовании наличие противоречий и пробелов в федеральном законодательстве, а также наличие недействующих норм. Примерно равное количество экспертов (менее одной пятой) указали на такие факторы, затрудняющие понимание и использование положений закона, как наличие неясных нормативных предписаний, нечеткость компетенции органов государственной власти, нечеткость в определении процедур и оснований наступления ответственности, наличие норм, дублирующих предписания гражданского, трудового и иных отраслей права.

Высказывалось экспертами также мнение о несоответствии положений федеральных законов жизни.

Для повышения эффективности, действенности закона важно, чтобы использование норм закона было по возможности максимально простым. Некоторые эксперты предлагают для решения этой задачи свести нормы нормативных правовых актов в сфере образования по возможности в единый документ.

Отношение экспертов к участию бизнес-сообщества

(объединения работодателей) в разрешении ряда проблем

системы образования

Совершенствование законодательства в сфере образования и правильное определение соотношения частных и публичных интересов предполагают четкое определение прав и обязанностей всех участников правоотношений в сфере образования. Одной из таких значимых, определяющих сторон (особенно в сфере высшего профессионального образования) являются объединения работодателей, заинтересованных в подготовке востребованных и хорошо подготовленных к выполнению профессиональных задач работников.

Большое значение имеет позиция по многим вопросам работодателей, степень их участия в разрешении проблем системы образования. В настоящее время расширение их прав получило законодательное закрепление. Так, в ст. 28 (п. 7.1)Федерального закона "Об образовании" <1> устанавливается право объединений работодателей на участие в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, в том числе в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования (Федеральныйзаконот 1 декабря 2007 г. N 307-ФЗ <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4986.

<2> Федеральный законот 1 декабря 2007 г. N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объединениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6068.

Следует отметить, что эксперты достаточно осторожно относятся к возможностям бизнес-сообщества самостоятельно решать такие задачи, как определение направлений подготовки специалистов, контроля качества специалистов. Даже социальная поддержка студентов, финансирование вузов и спонсорство, по мнению экспертов, не могут осуществляться бизнес-сообществом без значительного регулирующего влияния государственных и государственно-общественных структур. Лишь каждый пятый эксперт считает, что следует повысить роль бизнес-сообщества в решении вышеперечисленных задач. Можно предположить, что при отсутствии закрепленных правом процедур, определяющих порядок участия, меру ответственности и пределы вмешательства в деятельность образовательных учреждений бизнес-структур, передача части функций, возложенных на государственные органы управления, представляется экспертам рискованной.

С другой стороны, такая задача, как организация производственной практики, должна быть возложена на бизнес-сообщество, по мнению 78,3% экспертов. Не вызывает возражения экспертов и заключение договоров на выполнение научно-исследовательских работ, поскольку такая форма взаимодействия бизнес-сообщества с образовательными учреждениями имеет четкую правовую основу и доказала свою эффективность.

Предлагается отдельными экспертами также, чтобы бизнес-сообщество, выступая в качестве заказчика на специалиста, определяло требования к выпускникам, а также обеспечивало их распределение и трудоустройство. Кроме того, целесообразным признается и непосредственное участие работодателей в вовлечении студентов еще во время учебы в производственную деятельность бизнес-сообщества.

Мнение экспертов о несовершенных и малоэффективных нормах

Часть экспертов предпочитали указывать не на несовершенные и малоэффективные нормы, а на несовершенные или малоэффективные, по их мнению, законы.

К ним эксперты относят Федеральный закон"О внесении изменений в Закон РФ "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части проведения единого государственного экзамена, действующийЗаконРФ "Об образовании".

Малоэффективными и несовершенными, по мнению экспертов, являются нормы, регламентирующие государственный контроль за соблюдением всеми участниками правоотношений в сфере образования; нормы, регулирующие финансирование сферы образования, устанавливающие финансовые гарантии; положения закона, регламентирующие социальную защиту студентов; нормы о государственной аттестационной службе, о рекламациях, ст. ст. 8,12,35Закона РФ "Об образовании"; нормы о правах, обязанностях и ответственности субъектов образовательных правоотношений.

Несовершенными, по мнению экспертов, являются положения о договорных отношениях в сфере образования, а малоэффективными - положения об ответственности за ненадлежащее качество образовательных услуг.

Общественное мнение граждан

Важной составной частью правового мониторинга является изучение общественного мнения граждан по основным вопросам сферы образования.

В ходе правового мониторинга необходимо добиться оперативности в учете возможных отклонений в ходе реализации закона. В общественном сознании нарастающие трудности и противоречия при реализации закона могут находить отражение на ранних стадиях, особенно если мониторинг направлен на выявление состояния сознания тех групп населения, которые правильно определены. Это могут быть как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в механизме правового регулирования. Здесь же могут быть выявлены противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуации, возникшей в результате действия закона. Подобное противоречие должно послужить основанием для углубленного социально-экономического анализа действенности закона, его социальной обоснованности, анализа не только правовых, но и иных социальных действий по его реализации.

Ориентируясь на мнение граждан, степень их удовлетворенности предоставляемыми образовательными услугами, можно с определенной вероятностью выявить проблемы, нуждающиеся в дополнительной правовой регламентации.

В настоящее время одним из важных направлений является регулирование процессов, связанных с предоставлением платных услуг в социальной сфере. Так, по данным социологических опросов (см. таблицу 1), более половины населения не имеет возможности пользоваться платными образовательными услугами.

Таблица 1 <1>

--------------------------------

<1> Пресс-выпуск ВЦИОМа. 2007. 31 января. N 621.

Имеете ли Вы, члены Вашей семьи возможность пользоваться образовательными платными услугами?

Да, имею	Январь 2005	Январь 2007
	18	16
Да, но в случае крайней необходимости	21	27
Нет, не имею	55	51
Затрудняюсь ответить

Такая информация служит исходной для разработки правовых мер для улучшения качества или повышения доступности платных услуг в социальной сфере. Представляется, что в ходе правового мониторинга целесообразно предлагать группам населения, различающимся по социально-демографическим характеристикам, оценить те правовые меры, которые будут разработаны законодателем.

Наиболее активно в настоящее время ведется изучение общественного мнения о реализации национальных проектов. В ходе социологических опросов было выявлено, что большинство населения практически не информировано ни о самих проектах, ни о ходе реализации, хотя и имеет о них общее представление (см. таблицу 2).

Таблица 2

Слышали ли Вы о национальных проектах в области образования, здравоохранения, обеспечения населения жильем и сельского хозяйства?

	2006	2007	2008
Хорошо осведомлены об этих проектах	13	18	17
Что-то слышали о них	57	63	6
Ничего не слышали о них	30	19	7

Невзирая на то что респонденты признали свою неосведомленность о проекте, многие граждане считают, что ситуация ни в сфере здравоохранения, ни в сфере образования существенно не улучшилась в результате осуществления приоритетных национальных проектов. Тем не менее наметилась определенная позитивная тенденция в позиции граждан.

Таблица 3

Как Вы думаете, привела ли реализация национальных проектов к существенному улучшению дел в области образования?

┌─────────────────────────────────┬─────────┐

│2006 │ │

│ Да/скорее да │ 44 │

│ Скорее нет/нет │ 4 │

│ Затруднились ответить │ 2 │

├─────────────────────────────────┼─────────┤

│2007 │ │

│ Да/скорее да │ 40 │

│ Скорее нет/нет │ 44 │

│ Затруднились ответить │ 16 │

├─────────────────────────────────┼─────────┤

│2008 │ │

│ Да/скорее да │ 25 │

│ Скорее нет/нет │ 45 │

│ Затруднились ответить │ 20 │

└─────────────────────────────────┴─────────┘

Хотя большая часть респондентов продолжают считать, что деньги, направленные на реализацию национальных проектов, были потрачены неэффективно, в то же время в 2008 г. вдвое снизилось число тех, кто полагает, что средства, направленные на национальные проекты, были просто разворованы. Это свидетельствует о том, что процедурная сторона реализации проекта стала более прозрачной, а результаты более очевидными.

Таблица 4

Как Вы думаете, деньги, направленные на национальные проекты были потрачены ...	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Эффективно/довольно эффективно	13	13	14
Малоэффективно/совершенно неэффективно	43	51	52
Были попросту разворованы	31	27	15
Затруднились ответить	12	9	19

Наиболее проблемные решения в сфере образования до их одобрения государством должны пройти стадию эксперимента. Это обнаружит недостатки и преимущества предлагаемого правового решения. В ходе эксперимента необходимо проводить правовой мониторинг в полном объеме, включая изучение общественного мнения, как граждан, так и правоприменителей. Те социологические опросы, которые проводятся одновременно с проведением эксперимента, дают значимый материал для правового мониторинга, хотя более целесообразно было бы координировать такие исследования заранее, при принятии решения о проведении правового эксперимента.

Введению единого государственного экзамена (ЕГЭ) как формы государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, предшествовало проведение в 2007 г. эксперимента в порядке, установленном Правительством РФ. Кроме того, после принятия соответствующей нормы был установлен переходный период до 1 января 2009 г. Это позволило тщательно отслеживать противоречия и трудности реализации этих норм Закона.

В июле 2008 г. Фондом общественного мнения (ФОМ) был проведен опрос населения <1>, показавший, что информированность граждан по этому вопросу явно недостаточна. Этим и объясняется в значительной степени настороженное отношение граждан к введению ЕГЭ. Большинство из опрошенных полагают (54%), что у выпускников должно быть право выбора - сдавать экзамены в форме ЕГЭ или по прежней системе.

--------------------------------

<1> Экспресс-опрос от 14 - 17 марта 2008 г. Аналитический Центр Юрия Левады: Пресс-выпуск ВЦИОМ. 2007. 31 января. N 621.

Таблица 5

Знаете ли Вы, что-то слышали или слышите сейчас впервые о проведении единого государственного экзамена в школах?

Знаю	Что-то слышал	Слышу сейчас впервые	Затрудняюсь ответить
39	38	19	4 <1>

--------------------------------

<1> Экспресс-опрос населения, 12 - 13 июля 2008 г. ФОМ.

Здесь, видимо, целесообразно остановиться на вопросе, являются ли показатели, по которым осуществляется мониторинг реализации национальных приоритетных проектов, достаточными для определения как целесообразности предпринимаемых мер, так и эффективности правового регулирования.

Так, например, одним из направлений оценки модернизации образования (регионами - победителями первого и второго конкурсного отбора субъектов Российской Федерации) является развитие региональной системы оценки качества образования (РСОКО). При этом показателями служат: количество учебных предметов, по которым предоставляется возможность прохождения государственной (итоговой) аттестации в форме ЕГЭ, доля выпускников, проходящих такую аттестацию по русскому языку и математике, а также по трем и более учебным предметам. Таким образом, качество образования связано напрямую со степенью внедрения ЕГЭ. Правовыми мерами стимулируется такое внедрение, введены соответствующие положения в Закон"Об образовании". Но практика показала, что ЕГЭ как форма государственной итоговой аттестации обладает рядом недостатков, профессиональное сообщество еще не выработало по отношению к его введению однозначной позиции. В этой ситуации правовой мониторинг реализации только нормативных положений покажет, что достигнута высокая эффективность - ЕГЭ внедрен, а соответствующие нормы применяются. Однако для оценки реальной эффективности применяемых правовых мер этого недостаточно. Цели, заложенные в новые формы аттестации учащихся, остаются нереализованными, а общественные отношения во многом неурегулированными. Правовой мониторинг способен показать подобные противоречия и недостатки правового механизма, послужить основой для своевременной разработки мер различного характера, преодолевающих обнаруженные негативные тенденции.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие выводы.

1. Социологические исследования как часть правового мониторинга в сфере образования должны быть осуществляемы на единой методической основе. Это предполагает:

- системное изучение правоприменительной деятельности всех уровней власти;

- оценку закона, нормы или института всеми участниками образовательных правоотношений;

- анализ отношения населения к закону, его отдельным нормам и институтам;

- выявление позиций и интересов бизнес-сообщества в сфере образования;

- мониторинг участия гражданского общества в выработке правовых решений.

2. Организационной основой социологических исследований как части правового мониторинга должна быть система социологических центров (организаций), выполняющих заказы органов управления образованием.

3. Комплексные социологические исследования эффективности законов целесообразно использовать для решения принципиальных концептуальных проблем, стратегических вопросов его реформирования и развития.

4. Социологические опросы применяются для определения эффективности действия отдельных норм и институтов, конкретных проблем правоприменения.

5. До создания системы правового мониторинга целесообразно провести выявление отношения профессионального сообщества к проекту закона (его важнейшим положениям) о федеральных государственных университетах.

Это поможет, с одной стороны, выработать методику проведения социологических исследований, с другой - облегчит реализацию закона в дальнейшем, поскольку для законодателя и для правоприменителя яснее станут трудности в ходе его реализации <1>.

--------------------------------

<1> Так, нормы, законодательно регламентирующие ЕГЭ, в настоящее время вызывают у правоприменителей значительные трудности, и многие вопросы применения этих норм еще не конкретизированы в подзаконных нормативных правовых актах, а оценка эффективности ЕГЭ как государственной (итоговой) аттестации обучающихся, мягко говоря, не однозначна.

6. Обязательной частью социологических опросов должна быть при принятии закона или нормативного правового акта оценка правоприменителями (работниками органов управления образованием и руководителями образовательных учреждений) тех действий, которые они должны совершить для реализации этой нормы.