Mill rassuzhdeniya_o_predstavitelnom_pravlenii

Глава V

о том, какие дела народное собрание может контро­ лировать и какие само исполнять. Ему принадлежит, как мы уже видели, контроль над всеми действиями правительственной власти. Но чтобы решить, каким способом этот общий контроль может успешнее всего производиться и какую часть правительственных дел представительное собрание должно удержать в сво­ их руках, необходимо рассмотреть, какого рода дела способно с успехом выполнить многочисленное собра­ ние. Только то, что может хорошо исполнить коллегия, оно должно принимать на себя. По отношению ко все­ му остальному задача его заключается не в том, чтобы самому действовать, а чтобы побуждать других дейст­ вовать успешно.

Например, обязанность, наиболее свойственная, по общему убеждению, народному представительно­ му собранию, это вотирование налогов. Тем не менее ни в одной стране представительное собрание не возь­ мет на себя разработку бюджета собственными сила­ ми или через своих уполномоченных, даже если сум­ мы бюджета могут быть вотированы только палатой общин, и ее санкция необходима и для определения государственных расходов. Однако, по установлен­ ному всюду конституционному обычаю, суммы мо­ гут быть ассигнованы только по предложению коро­ ны. Очевидно, тут руководствовались чувством, что воздержание в назначении сумм и осмотрительность в их расходовании можно ожидать только тогда, ког­ да исполнительная власть ответственна за сметы и вы­ числения, на основании которых производится расход.

85

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

Следовательно, от парламента не требуется и ему даже не позволяется непосредственно устанавливать какой­нибудь налог или расход. Все, что от него тре­ буется, это его согласие, и единственная власть, ко­ торая ему представляется, это отказ. Принципы, за­ ключающиеся в этой конституционной доктрине, если проследить их до конца, могут служить руководством для разграничения и определения общих функций представительных собраний. Во­первых, признает­ ся, что во всех странах, где представительная система действует на практике удовлетворительно, многочис­ ленные представительные собрания не должны управ­ лять. Это правило основано не только на более су­ щественных принципах хорошего управления, но и на принципах, от которых зависит успешное ведение вся­ кого дела. Никакое собрание людей, если оно не ор­ ганизовано соответственно и не имеет руководителя, не способно действовать в истинном значении этого слова. Даже немногочисленная комиссия избранных лиц, специалистов по данному вопросу, всегда являет­ ся менее пригодной, чем отдельное лицо, которое мо­ жет найтись среди членов комиссии, и последняя зна­ чительно бы выиграла, если бы этот человек был на­ значен главой и все остальные члены ему подчинены. Но когда надо обсуждать какой­либо вопрос, собра­ ние сделает это успешнее отдельного лица. Равным образом, когда положение дел требует, чтобы выслу­ шивались и принимались во внимание многие проти­ воречивые мнения, то совещательное собрание необ­ ходимо. Итак, собрания бывают часто полезны даже

86

Глава V

для административных дел, но вообще только в ка­ честве совещательных, так как обыкновенно подоб­ ные дела лучше исполняются, когда ответственно одно лицо. Даже акционерная компания в действительно­ сти, если не по уставу, имеет управляющего, и хорошее или плохое ведение им дел зависит главным образом от его личных качеств, и остальные члены правления только дают ему советы, контролируют или устраняют его в случае каких­нибудь ошибок. Их равноправное по уставу участие в делах составляет не столько пре­ имущества, сколько препятствия с точки зрения поль­ зы, которую они могут принести, так как оно силь­ но ослабляет сознание управляющего в личной ответст­ венности, которую он должен нести один.

Но народное собрание еще менее способно управ­ лять или давать точные инструкции тем, в руках ко­ торых сосредоточивается управление. Вмешательство, даже с наилучшими намерениями, почти всегда быва­ ет вредно. Всякая отрасль государственного управле­ ния является делом очень сложным, имеющим свои особые принципы и традиционные правила. Многие из них бывают известны лишь лицам, уже занимав­ шимся делом, и, по всей вероятности, не могут быть надлежащим образом оценены теми, кто с ними прак­ тически не знаком. Я не хочу этим сказать, что госу­ дарственное управление заключает в себе какие­то тайны, доступные лишь посвященным. Его принци­ пы совершенно понятны каждому здравомыслящему человеку, представляющему себе верно совокупность обстоятельств и условий, с которыми надо считаться.

87

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

Но для этого он должен знать эти обстоятельства

иусловия, а подобное знание не может быть делом наития. Существует много правил величайшей важ­ ности в каждой отрасли государственного управления (как их немало в каждом частном деле), значение ко­ торых незнакомое с делом лицо не может себе уяснить

ио существовании которых оно даже не подозревает, потому что они предназначены для устранения опас­

ностей и затруднений, над которыми оно никог­ да не задумывалось. Я знал общественных деятелей и министров со значительными природными способ­ ностями, которые при первых своих шагах на новом для них административном поприще вызывали улыбки своих подчиненных тем тоном, в каком они возвещали, как о никому неведомой, впервые ими только откры­ той истине, о такой элементарной идее, которая, веро­ ятно, всякому приходит в голову при первом знаком­ стве с предметом и которая тотчас же им оставляется при более серьезном его изучении. Правда, что вся­ кий государственный деятель знает, когда надо отсту­ пать от традиций и когда надо их держаться. Но не­ льзя думать, что он выполнит свое дело лучше, если совсем не будет знать традиций.

Человек, не знакомый с приемами, освященными общим опытом, не способен судить об обстоятельст­ вах, требующих отступления от установленных при­ емов. Интересы, зависящие от мер, принимаемых тем или другим ведомством, последствия, проистекающие от того или другого заведования его делами, требу­ ют для правильной своей оценки особого рода знаний

88

Глава V

испециально выработанного смысла, столь же ред­ ко встречающихся среди неподготовленных к этому делу, как способность вводить законодательную ре­ форму среди тех, кто никогда их специально не изу­ чал. Все эти трудности, наверно, будут игнорировать­ ся представительным собранием, которое возьмется судить о чисто административных мероприятиях.

Влучшем случае, это будет неопытность, произно­ сящая приговор над опытностью, невежество, осуж­ дающее знание — такое невежество, которое, не по­ дозревая о существовании того, чего оно не знает, оди­ наково беззаботно и надменно, если не с озлоблением, отвергает всякое право другого лица высказать мысль, более достойную рассмотрения, чем его собственная. Так бывает, когда к делу не примешан корыстный мо­ тив; в противном случае результатом является более беззастенчивое и смелое взяточничество, чем какое встретится при самом развращенном режиме. И для этого вовсе не требуется, чтобы большинство в соб­ рании руководствовалась корыстолюбием. Во многих случаях достаточно, чтобы им были заражены два или три члена. Эти два или три члена будут гораздо силь­ нее заинтересованы в том, чтобы направить собра­ ние на ложный путь, чем каждый из остальных членов в том, чтобы вернуть его на верную дорогу. Большин­ ство может не замарать рук, но оно не может проявить ясности суждения и должного внимания в вопросах, которые им не изучались: беспечная группа людей, как

иотдельный беспечный человек, принадлежит тому, кто приложит наибольшие старания завладеть ею.

89

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

Неудовлетворительные мероприятия и назначе­ ние министра могут быть контролируемы парламен­ том. Равным образом интерес министров защищаться, а интерес их противников нападать — обеспечивают более или менее беспристрастное рассмотрение вопро­ сов. Но, quis custodiet custodes1, кто будет контролиро­ вать парламент? Министр или директор департамен­ та чувствует, что на нем лежит некоторая ответствен­ ность. В подобных же случаях собрание не чувствует себя нисколько ответственным. Действительно, разве видано, чтобы член парламента лишен был своих пол­ номочий за то или другое решение какого­нибудь част­ ного или административного вопроса? Для министра или директора канцелярии гораздо важнее мнение, ко­ торое сложится о его мероприятиях по истечении не­ которого времени, чем мнение, установившееся в дан­ ный момент; но собрание интересуется только мнени­ ем данной минуты, как бы оно ни было легкомысленно или искусственно, и если это мнение оказывается в его пользу, то как оно само себя, так и другие считают его совершенно правым, как бы последствия ни были ги­ бельны. Кроме того, собрание никогда лично не ис­ пытывает неудобств от своих мероприятий, за исклю­ чением того случая, когда они достигли размеров на­ ционального бедствия. Министры и администраторы предусматривают их и принимают на себя беспокой­ ство и заботы, сопряженные с их устранением.

1 [Кто будет стеречь сторожей? (лат.). — Прим. ред.]

90

Глава V

Представительное собрание не должно решать ад­ министративных вопросов, а заботиться о том, чтобы решение зависело от лиц, наиболее к этому пригодных. Но назначением должностных лиц оно не может до­ стигнуть этой цели. Нет дела, которое требовало бы так безусловно личной ответственности, как назначе­ ние должностных лиц. Всякий, знакомый с государс­ твенными делами, подтвердит, что едва ли найдется другой вопрос, по отношению к которому заурядный человек был бы менее щепетилен, и другой случай, где бы меньше обращалось внимания на пригодность человека для данной должности, отчасти потому, что люди не знают кандидатов, отчасти потому, что они не заботятся о том, чтобы их узнать. Когда министр, как принято говорить, делает надлежащий выбор, т.е. когда он не выдвигает близких ему людей или своих сторонников, то непосвященный человек может пред­ положить, что он старается предоставить место наибо­ лее достойному лицу. А между тем это далеко не так. Обыкновенный министр считает себя чудом совер­ шенства, когда он предоставляет место заслуженному лицу или такому, которое имеет право на признатель­ ность со стороны общества, хотя бы эта заслуга или это право не имели отношения к должности. Il fallait un calculateur, ce fut un danseur qui l’obtint1 — это едва ли реже оправдывается в наши дни, чем во времена Фигаро, и министр несомненно считает себя не только

1 [Требовался счетчик, и посему на это место взяли танцора

(франц.). — Прим. ред.]

91

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

безупречным, но даже заслуживающим одобрения, когда избранный им человек танцует хорошо.

Кроме того, пригодность человека для данной обя­ занности может быть оценена только теми, кто зна­ ет этого человека или кто специально сам следит за чужой работой, или руководствуется свидетельством лиц, которые в состоянии судить о ней. Если даже эти условия так мало принимаются во внимание крупны­ ми государственными деятелями, ответственными за назначения должностных лиц, то чего же можно ожи­ дать от собраний, не подлежащих ответственности? Даже в настоящее время худшие назначения те, ко­ торые делаются ради приобретения поддержки пред­ ставительного собрания или для обезоружения ее оп­ позиции: чего же мы можем ожидать, если бы право назначения принадлежало самому собранию? Много­ численные собрания никогда не обращают внимания на специальные способности. Пока человек еще не заслу­ жил виселицы, он считается почти так же пригодным, как и всякий другой, к любой должности, которую ему вздумается занять. Когда назначения, делаемые на­ родным собранием, не зависят, как это почти всегда бывает, от партийных связей или от частных интриг, то человек назначается или потому, что он пользуется часто незаслуженной репутацией способного человека, или потому, что он располагает популярностью.

Никогда не признавалось желательным, чтобы на­ значение даже членов кабинета исходило от парламен­ та. Достаточно, если он действительно избирает пер­ вого министра или указывает на двух­трех лиц, из ко­

92

Глава V

торых он может быть избран. Поступая так, он просто признает факт, что известное лицо является канди­ датом партии, которая, по соображениям общей по­ литики, должна пользоваться поддержкой. В сущно­ сти, единственное, что парламент решает, это — воп­ рос, которой из двух или самое большее трех партий или групп должна принадлежать административная власть, а сама партия уже решает, который из ее чле­ нов наиболее пригоден занять место первого министра. Согласно с существующей конституционной практи­ кой в Англии, это дело, по­видимому, поставлено так хорошо, как только можно желать. Парламент не на­ значает ни одного министра, но корона избирает главу административной власти, сообразуясь с общими же­ ланиями и склонностями, выраженными парламентом, а других министров — по рекомендации главы каби­ нета; в то же время на каждом министре всецело лежит нравственная ответственность за назначение подходя­ щих лиц на остальные административные должности, которые не принадлежат к числу пожизненных.

В республике необходим какой­нибудь другой по­ рядок, но, чем более он будет приближаться к тому, который издавна существует в Англии, тем лучше, по всей вероятности, он будет действовать. Как в Аме­ риканской республике, глава исполнительной власти должен избираться совершенно независимо от пред­ ставительного собрания, или собрание должно до­ вольствоваться только назначением первого министра и возложить на него ответственность за выбор его то­ варищей и подчиненных.

93

Дж. Ст. Милль О представительном правлении

Я уверен, что по крайней мере теоретически эти со­ ображения встретят общее сочувствие, но на практике

впредставительных собраниях проявляется сильная склонность все более и более вмешиваться в частности управления, в силу того общего закона, что кто обла­ дает наибольшим вниманием, тот склонен и злоупот­ реблять им. Это одна из практических опасностей, уг­ рожающих будущности представительных правлений.

Равным образом не подлежит сомнению, — хотя эта истина прокладывала себе дорогу очень медленно и стала признаваться лишь недавно, — что многочис­ ленное собрание так же мало способно к непосредст­ венной законодательной деятельности, как и к адми­ нистративной. Едва ли есть какая­нибудь другая сфера умственного труда, которая бы в такой степени нуж­ далась не только в опыте, но и в специальной подго­ товке путем долгого и кропотливого обучения, как со­ ставление законов. Если бы не было других причин, то и этой достаточно, чтобы понять, почему законы мо­ гут быть хорошо разработаны только немногочислен­ ной комиссией. Не менее убедительным аргументом

впользу этого мнения служит то, что всякое поста­ новление закона должно быть редактировано с самым полным пониманием его связи со всеми остальными постановлениями, и что разработанный закон должен составлять одно целое с прежним законодательством. Эти условия не могут быть осуществлены, если зако­ ны вотируются статья за статьей в собрании, состав­ ленном из разнородных элементов. Несообразность такой законодательной деятельности поражала бы

94