Современные избирательные системы т.2 - Аргентина, Германия, Швеция

Введение	191

Особое внимание в работе уделяется специфике избирательной процедуры в Швеции, рассматриваются особые формы реализации шведскими избирателями своих избирательных прав — голосование по доверенности и через почтальона, на почте, на специальных избирательных станциях, формируемых отдельно от избирательных участков. Затрагиваются проблемы, связанные с отсутствием четкого законодательного регулирования вопросов отчетности и контроля за финансированием избирательных кампаний политических партий и кандидатов, участвующих в выборах в представительные органы Швеции на разных уровнях, анализируется подход шведских исследователей к данной проблеме, рассматриваются пути ее разрешения.

Отдельной структурной частью работы являются приложения, которые содержат статистические данные, отражающие динамику участия избирателей в выборах, итоги последних избирательных кампаний и распределение мест в высшем представительном органе Швеции — Риксдаге, участие в выборах избирателей разных возрастных групп.

Целью настоящей работы является введение читателей в современное состояние и проблематику избирательного права вообще, а также в специфику избирательной системы Швеции в частности, ознакомление с избирательным законодательством, методами организации и проведения центральных, провинциальных и коммунальных выборов и референдумов.

Общие вопросы, связанные с институтом избирательного права, уже исследовались в российской науке. Среди работ, посвященных этой проблематике, стоит отметить следующие: Коркунов Н. М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896; Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов. М., 1998; Ковлер А. И. Основы политического маркетинга (технология организации избирательных кампаний). М.; 1993; Князева С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999; Новиков Ю. А. Избирательная система Российской Федерации. М., 1995; Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996; и др. Среди работ, посвященных исследованию проблем избирательного права в зарубежных странах, особого внимания заслуживают следующие издания: Лысенко В. И. Выборы в представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80—90-х годов. М., 1994; Маклаков В. В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1987; Избирательное право стран — членов Ев-

192	Избирательная система Швеции

ропейских сообществ. М., 1992; Референдум в странах — членах Европейского Союза. М., 1997; и др.

Из учебников последних лет, посвященных избирательному праву и избирательному процессу, особо следует отметить: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов. М., 1999; Зарубежное избирательное право: учеб. пособие. М., 2003.

Несмотря на широкую освещенность проблематики института избирательного права в отечественной науке, к сожалению, специальные работы, посвященные избирательному праву и избирательной системе Швеции, в нашей стране не издавались. Определенный пробел в этом вопросе был восполнен в работах Могуновой М. А. «Скандинавские государства: центральные органы власти» (1975 г.), «Государственный строй Швеции» (1983 г.), «Скандинавский парламентаризм. Теория и практика» (2001 г.), а также в работе Исаева М. А. «Механизм государственной власти в странах Скандинавии» (2004 г.). Настоящее исследование призвано всесторонне рассмотреть особенности избирательного права и избирательной системы Швеции, комплексно проанализировать основные институты избирательного права этой страны, а также действующее избирательное законодательство.

Особого внимания в разработке проблематики настоящей работы заслуживают фундаментальные труды современных шведских исследователей, представляющие собой рассмотрение характерных черт и особенностей шведской избирательной системы. Эти труды содержат большое количество фактического материала, который подвергается анализу в настоящем исследовании. Среди шведских авторов, исследовавших особенности избирательной системы данной страны, следует выделить М. Бротена, Н. Хокассона, С. Холмберга, Х. Оскарссона, П. Эсейссона, Г. М. Гидлунда и их работы: Шведские избиратели, голосующие по почте / под ред. Ì. Бротена. Г¸теборгский университет, 2003; Хокассон Н. Избирательная риторика. О политическом языке в партийной пропаганде. Г¸теборгский университет, 1999; Холмберг С. Выбрать партию. Стокгольм, 2000; Холмберг С., Оскарссон Х. Поведение шведских избирателей за 50 лет. Стокгольм, 2004; Эсейссон П. Шведские избирательные кампании 1866—1988. Стокгольм, 1990; Гидлунд Г. М. Партийная помощь. Лунд, 1983. Все перечисленные работы на русский язык не переводились, а потому остаются у нас доступ-

Введение	193

ными лишь немногочисленным специалистам, владеющим шведским языком.

Настоящая работа позволит также обогатить научное познание весьма важных процессов, происходящих в общественнополитической жизни Швеции, работа вводит в научный оборот значительное число новых источников, главным образом, шведских авторов.

Общая характеристика избирательной системы Швеции

Выборы являются важнейшим институтом демократии, одной из главных форм выражения воли народа и его участия в политическом процессе. Они выполняют функцию механизма формирования представительных органов (парламента, местного самоуправления) и замещения некоторых высших государственных должностей, например президента, играют важную роль в определении политических сил, партий, лидеров, которые в случае победы будут осуществлять руководство государством в целом или отдельными его регионами и территориями. Выборы легитимируют власть. Через выборы народ выбирает своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Путем выборов передается право на реализацию народного суверенитета в установленных Конституцией и законами пределах1.

Этот институт используется не только в демократических государствах, но также и в странах с антидемократическими режимами, что свидетельствует об особой его значимости и ценности в политической культуре.

Порядок организации и проведения выборов составляет избирательную систему. Сам термин избирательная система в юридической науке используется в двух смыслах: узком è øèðî-

êîì.

Âшироком смысле избирательная система — это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, составляющие порядок выборов.

Âузком смысле избирательная система — это способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц.

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. Ì., 1995. Ò. 1—2. Ñ. 319.

194	Избирательная система Швеции

В Швеции применяется пропорциональная избирательная система, при которой избиратель голосует не за конкретного кандидата, как при мажоритарной избирательной системе, а за избирательный список, составленный политическими партиями, допущенными к участию в выборах. Применение этого вида избирательной системы обусловлено в том числе сложившейся в Швеции многопартийной системой. Именно пропорциональная система дает больше возможностей представить в выборном органе весь спектр политических сил страны. «Безличностный» характер пропорциональной избирательной системы в Швеции преодолевается тем, что она дополняется преференциальным голосованием, т. е. избиратель голосует не только за ту или иную политическую партию, но он вправе проголосовать отдельно за определенное лицо из партийного списка. Это усиливает влияние избирателей на конечное распределение мест в выборном органе среди конкретных кандидатов и предоставляет дополнительные шансы кандидатам, не попавшим в начало партийного списка. Очередность же в списках и имена кандидатов устанавливаются самой партией.

Избирательная система оказывает влияние как на положение парламента, так и на его отношения с правительством, а значит, в конечном итоге и на форму правления. При мажоритарной избирательной системе в странах с двухпартийной системой в парламенте по итогам выборов образуется большинство одной политической партии, что приводит к формированию правительства, которое опирается на такое большинство, и тем самым — к господству правительства над парламентом и установлению министериализма. В Швеции, как и в других Скандинавских странах, сформировался другой государственный режим — парламентаризм, укрепление которого шло параллельно с демократизацией избирательной системы, в частности с закреплением в этой стране пропорциональной избирательной системы и ее совершенствованием в целях достижения более точного соответствия между итогами выборов и представительством основных политических сил в парламенте1.

Ñдругой стороны, отсутствие парламентского большинства

âтечение длительного времени, характерное для парламентарных государств, способно привести к сложностям в управлении страной, поэтому в этих государствах предпочитают иска-

1 Ñì.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 140—141.

Введение	195

жение пропорциональности в пользу крупных партий. И обратная тенденция свойственна для стран, где крупные партии и блоки регулярно завоевывают большинство мест в парламенте. Избирательную систему таких стран корректируют таким образом, что пропорциональность несколько искажается в пользу мелких партий1. Достигается это разными способами: нарезкой избирательных округов (их укрупнением или уменьшением), применением различных методов подсчета голосов и распределения мест в представительном органе, установлением заградительных барьеров.

С 1970 г. выборы в Риксдаг, собрания уполномоченных ландстингов и коммун проходят в Швеции в один день. Как правило, явка избирателей на всеобщих парламентских выборах на несколько процентов превышает тот же показатель для выборов в собрания уполномоченных ландстингов и коммун. Причина менее активного участия в местных выборах заключается не столько в том, что избирателей более интересует большая политика, сколько в том, что постоянно проживающие в Швеции иностранцы, имеющие право голоса на местных выборах, но не избирающие депутатов Риксдага, не столь активны, как шведские граждане.

Более того, в избирательном праве Швеции наметилась еще одна тенденция. Количество голосов, поданных за ту или иную партию на выборах в Риксдаг, все реже совпадает с показателями той же партии на местных выборах. Наиболее распространенное объяснение этому явлению таково: на выборах в центральные и местные органы власти избиратели склонны поддерживать разные партии. Подобный раскол политических симпатий стал результатом специфического сочетания общенациональных и местных факторов. Такое поведение особенно типично для тех избирателей, которые интересуются политикой всерьез, но не имеют при этом четко выраженной партийной ориентации. Исследователи отмечают возросшее непостоянство шведских избирателей, ослабление политических привязанностей, чем можно объяснить голосование избирателей за разные политические партии на выборах в Риксдаг и в собрания уполномоченных ландстингов или коммун. При этом такое расщепление становится более глубоким там, где местные проблемы отделяются от общегосударственных.

1См.: Зарубежное избирательное право: Учеб. пособие. М., 2003.

Ñ.30.

196	Избирательная система Швеции

На местных выборах шведские избиратели все чаще отдают предпочтение не традиционным партиям, представленным в Риксдаге, а местным партиям, которым не свойственны далеко идущие политические амбиции и которые сосредоточены на решении сугубо местных проблем. До конца 80-х гг. прошлого века действующая избирательная система на региональном уровне обеспечивала прочное большинство той или иной традиционной партии. Однако результаты последующих региональных выборов показали, что формирование на местном уровне правящего большинства стало весьма затруднительным,

âрезультате малым партиям впервые удалось сказать свое слово

âрегиональной политике. Аналогичные процессы происходили и на низовом, коммунальном уровне1.

Технологии голосования, используемые в Швеции, отлича- ются своеобразием и во многом основываются исключительно на доверии к избирателям. Анализ форм и процедур голосования, применяемых в этой стране, показывает, что некоторые из них не являются совершенными и могут стать поводом для различного рода фальсификаций. Например, избирательные бюллетени печатаются на обычной бумаге, без водных знаков. Эти бюллетени доступны всем и везде: на почте они лежат как простые бланки телеграмм. Процедура досрочного голосования очень упрощена. Избиратель может проголосовать в любом почтовом отделении. Конверты с бюллетенями в таком случае отправляются по почте в окружную избирательную комиссию и вскрываются при подсчете голосов. Поскольку вся система голосования основана на высочайшем уровне общественного доверия, то в Швеции не распространен институт сторонних независимых наблюдателей, зато при голосовании и при подсчете голосов может присутствовать любой гражданин и никто у него не спросит, кто он такой и что он здесь делает2.

Любой гражданин Швеции имеет доступ не только к налоговой декларации кандидата в депутаты, но и к документу, касающемуся частной жизни своего избранника. Незначительные изъятия из этого правила предусмотрены лишь для сведений о здоровье. Однако справедливости ради стоит отметить, что эта открытость носит двоякий характер: любая властная структура

1Ñì.: Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998. С. 116—118.

2Ñì.: Якунин М. Выборы в Швеции: перемены не состоялись // Независимая газета «Юг»: http://yugarchiv.narod.ru.

Введение	197

вправе завести и пополнить досье на каждого из своих граждан. Но шведы не усматривают в таком положении ущемления своих прав, они живут с этим как с данностью.

Нормативное правовое регулирование выборов в Швеции

В Швеции нормативную базу, регламентирующую организацию и проведение выборов, составляют следующие нормативные правовые акты.

Форма правления 1974 г., будучи одним из конституционных законов Швеции, закрепляет основополагающие нормы, касающиеся избирательного права и избирательной системы страны, которые дополняются и конкретизируются иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Закрепляя государственный суверенитет за народом, Форма правления в

§1 гл. 1 предусматривает, что правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем избирательном праве. Более развернутые положения, касающиеся порядка проведения всеобщих выборов, содержатся в гл. 3 Формы правления, которая называется «Риксдаг». По существу, вся эта глава и посвящена вопросам избирательного права. Так, в ней закрепляются принципы избирательного права («свободные, тайные и прямые выборы» — § 1 гл. 3), очередность проведения парламентских выборов («Очередные выборы проводятся каждый четвертый год» — § 3 гл. 3), возможность проведения внеочередных парламентских выборов («Правительство может вынести постановление о проведении внеочередных выборов в Риксдаг в период между очередными выборами» —

§4 гл. 3), порядок распределения мандатов в Риксдаге (§ 6—9 гл. 3), обжалование результатов парламентских выборов в Комитет по проверке результатов выборов, члены которого назна- чаются самим Риксдагом (§ 11 гл. 3).

Акт о Риксдаге 1974 г., являющийся органическим законом, также содержит отдельные положения, касающиеся регулирования выборов. Так, § 1 гл. 1 Акта о Риксдаге дополняет положение, закрепленное в § 3 гл. 3 Формы правления о времени проведения выборов в Риксдаг, устанавливая, что очередные выборы в шведский парламент проводятся в сентябре. В § 5 гл. 1 Акта о Риксдаге предписывается обязанность Комитета по проверке результатов выборов выступить с отчетом о результатах проверки документов по выборам депутатов и их заместителей. Такой отчет должен быть представлен уже на первом заседании палаты и обнародуется без промедления. Сам же порядок фор-

198 Избирательная система Швеции

мирования Риксдагом этого Комитета регламентируется в § 2 гл. 8 Акта о Риксдаге.

Кроме того, Акт о Риксдаге содержит положения относительно порядка назначения общенационального референдума по вопросу о шведской Конституции. Требования о таком референдуме должны включаться первым пунктом в повестку дня палаты (доп. 2.7.1 к § 7 гл. 2 Акта о Риксдаге), должны быть переданы в письменной форме (§ 17 гл. 3) до начала второго заседания после заседания, на котором были выдвинуты соответствующие требования, а решение должно быть принято не позднее следующего заседания (§ 2 гл. 5).

Закон о выборах 2005 г. заменил ранее действовавший Закон о выборах 1997 г. Закон 2005 г. довольно подробно рассматривает вопросы, связанные с организацией и проведением выборов в Риксдаг, Европарламент, собрания уполномоченных ландстингов и коммун. Этот закон содержит также предписания, касающиеся организации и проведения референдумов в стране, несмотря на то что в Швеции принят специальный Закон о референдуме, о котором речь пойдет ниже. Закон о выборах состоит из 15 глав, посвященных вопросам, связанным с порядком назначения очередных и внеочередных выборов, избирательным корпусом, избирательными органами, формированием избирательных округов, назначением чиновников по выборам, выдвижением кандидатов, требованиями, предъявляемыми к избирательным бюллетеням, избирательным конвертам и избирательным карточкам. Закон регулирует порядок проведения голосования, а также голосования специальными способами (по доверенности или через почтальона, по почте, на специальных избирательных станциях, в дипломатических представительствах Швеции за рубежом), подсчет голосов и порядок распределения мандатов, обнародование результатов выборов и процедуру их обжалования.

Коммунальный закон 1991 г. детально регулирует вопросы, связанные с выборами представительных органов ленов (провинций) и коммун. Законом регламентируются вопросы, связанные с численностью депутатов соответствующих выборных органов:

— 31 депутат в коммунах, насчитывающих менее 12 000 граждан, обладающих правом голоса, и в ландстингах, насчитывающих 140 000 граждан, обладающих правом голоса;

— 41 депутат в коммунах, насчитывающих от 12 000 до 24 000 граждан, обладающих правом голоса;

Введение	199

— 51 депутат в коммунах, насчитывающих от 24 000 до 36 000 граждан, обладающих правом голоса, а также в ландстингах, насчитывающих от 140 000 до 200 000 граждан, обладающих правом голоса;

—61 депутат в коммунах, насчитывающих свыше 36 000 граждан, обладающих правом голоса;

—71 депутат в ландстингах, насчитывающих свыше 200 000 граждан, обладающих правом голоса;

—не менее 101 депутата в коммуне г. Стокгольма, а также в ландстингах, насчитывающих свыше 300 000 граждан, обладающих правом голоса.

Коммунальный закон также регламентирует, кому принадлежит право голоса при выборах в местные представительные органы, срок полномочий таких органов (он составляет четыре года), назначение заместителей депутатов. Что же касается вопросов организации и проведения выборов в местные выборные органы, подсчета голосов и обнародования их результатов, а также иные связанные с избирательным процессом вопросы, то они регулируются упомянутым выше Законом о выборах.

Закон о пропорциональном распределении голосов 1999 г. (далее — Закон о пропорциональном распределении голосов) предусматривает применение пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов собраний уполномоченных ландстингов, коммун, правления или совета коммуны, лена, или коммунального союза, а также представителей или дирекции коммунального союза. В соответствии с этим законом выборы считаются пропорциональными, если количество избранных представителей соответствует квоте, полученной в результате деления числа действующих депутатов на количество лиц, участвующих в выборах, плюс 1 (§ 2 Закона о пропорциональном распределении голосов).

Закон об изменениях в делении коммун и ландстингов в Швеции

1979 ã. предусматривает, в каких границах действуют избирательные округа при выборах в собрания уполномоченных ландстингов и коммун в случае изменений, произошедших в адми- нистративно-территориальном делении. Так, в соответствии с § 1 гл. 3 «Выборы», если нормы об изменении границ коммун и ландстингов вступают в силу 1 января года, следующего за годом проведения очередных выборов в собрания уполномоченных ландстингов и коммун, то выборы проводятся уже с учетом изменения границ.

200	Избирательная система Швеции

Закон об инструкции Комитету по проверке результатов выборов 1974 г. регулирует статус, состав, внутреннюю организацию и полномочия этого органа.

Закон об обработке личных данных в связи с выборами и референдумами 2001 г. содержит положения, предусматривающие, что данные об избирателях необходимы для составления избирательных списков, изготовления избирательных карточек, для изготовления бюллетеней и подсчета голосов избирателей, а также для надзора, контроля, планирования деятельности избирательных органов. Настоящим законом предусмотрено, что ответственными за обработку личных сведений являются центральное избирательное ведомство (в настоящее время Центральное избирательное управление Швеции) и правление соответствующего лена.

Закон о тайне 1980 г. содержит нормы, провозглашающие тайной сведения о том, как избиратель проголосовал на выборах (§ 49 гл. 7). Этот закон дополняется положениями Постановления о тайне 1980 г.

Закон о референдуме 1979 г. дополняет положения Закона о выборах 2005 г. в части, касающейся особенностей организации и проведения референдумов в стране. Данный закон содержит предписания об избирательных округах, формируемых в стране для целей проведения референдума (такие избирательные округа называются Законом о референдуме референдумными округами), о бюллетенях, используемых для голосования на референдуме, о формуле референдума и т. д.

Референдумы, проводимые на местном уровне, регулируются, помимо упомянутого выше Закона о референдуме 1979 г., также специальным Законом о коммунальных референдумах 1994 г.

Уголовное уложение è Процессуальное уложение регламентируют уголовную ответственность за преступления против общественной деятельности, в частности за преступления, связанные с выборами.

Помимо законов, регламентирующих порядок проведения выборов и референдумов, в Швеции действует целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения соответствующих законов, например постановление министерства юстиции «О выборах» 2005 г., которое было принято в дополнение к новому Закону о выборах 2005 г. В соответствии с этим постановлением центральным государственным органом, отвечающим за выборы и референдумы в стране,