Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях

11

3)заключать с федеральными органами государственной власти, общественными объединениями и организациями соглашения о взаимодействии;

4)заключать в соответствии с законодательством Российской Федерации международные договоры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

5)издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (приказы, распоряжения и другие акты), обязательные для исполнения государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и гражданами;

6)учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для опубликования нормативных правовых актов Минюста России

иподведомственных ему федеральных служб, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб;

7)направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и законодательству Российской Федерации;

8)в случае выявления несоответствия Конституции России и законодательству Российской Федерации действующего нормативного правового акта либо акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, представлять в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или о приостановлении действия такого акта вместе с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации и др.

Государственный контроль в сфере деятельности общественных объединений осуществляется и иными федеральными органами исполнительной власти. Так, соответствие расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям устанавливают федеральные органы государственного финансового контроля, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Общественные объединения подлежат контролю со стороны налоговых органов за источниками и размерами получаемых ими доходов и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах. Причем, учитывая, что по смыслу действующего законодательства общественным объединениям (только юридическим лицам) дана возможность ведения предпринимательской деятельности, налоговыми органами может осуществляться контроль и надзор не только за их финансово-хозяйственной деятельностью вплоть до установления правомерности ведения самой

12

предпринимательской деятельности (ее осуществления лишь для достижения уставных целей, ради которых создано общественное объединение, и соответствующую этим целям), но и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, за применением контрольно-кассовой техники при осуществлении денежных расчетов с населением и пр.

Кпримеру, в соответствии со ст. 19. Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» ежегодный отчет представляется благотворительной организацией в орган, принявший решение о ее государственной регистрации, в тот же срок, что и годовой отчет о финансово-хозяйственной деятельности, представляемый в налоговые органы; обеспечивается открытый к этим отчетам доступ, включая доступ средств массовой информации, так как сведения о размерах и структуре доходов благотворительной организации, а также сведения о размерах ее имущества, ее расходах, численности работников, об оплате их труда и о привлечении добровольцев не могут составлять коммерческую тайну. Более того, в ежегодно направляемом в орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, отчете обязательно отражаются нарушения требований данного Федерального закона, выявленные в результате проверок налоговых органов и принятых мерах по их устранению.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий также возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Минфин России, Федеральную налоговую службу (далее - ФНС России), Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по финансовым рынкам, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Сфера контрольной деятельности указанных структур охватывает все финансовые потоки общественных объединений, затрагивает вопросы надлежащего и эффективного использования государственных преференций.

В соответствии с п. 1.1 ст.38 Федерального закона «О политических партиях» контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц осуществляют Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, соответствующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Кчислу основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере действия законодательства об общественных объединениях отнесено обеспечение в пределах собственных полномочий организации защиты прав и свобод человека и гражданина, предупреждения, выявления,

13

пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений.

Кроме того, с общественными объединениями по роду своей деятельности соприкасаются и иные федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний,- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и др.), которые хотя и не имеют по отношению к таким объединениям прямых контрольных полномочий, однако являются каждый уполномоченным органом исполнительной власти в соответствующей сфере. Отсюда вопросы о соблюдении общественными объединениями прав и свобод человека и гражданина, Конституции и законодательства Российской Федерации, а также о непротиворечии деятельности общественных объединений их уставным целям самостоятельно фиксируются уполномоченным в каждой конкретной сфере контроля федеральным органом власти в рамках своего правового статуса.

Средствами, указанными в Федеральном конституционном законе от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию отечественного законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, в том числе в сфере реализации права граждан на объединение.

Помимо федеральных органов исполнительной власти реализации права граждан на объединение содействуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (обеспечивают участие своих представителей для контроля в публичных мероприятиях, организуемых общественными объединениями; осуществляют решение вопросов предоставления помещений в пользование общественным объединениям; оказывают социальную защиту населения, а также финансовую поддержку общественно значимых и совместно организуемых мероприятий общественных объединений - проведение культурно-массовых и патриотических мероприятий; организуют совместный досуг отдельных категорий граждан (дети-сироты, малолетние правонарушители и пр.); проводят информационное обеспечение, в том числе популяризацию общественно полезных видов деятельности общественных объединений и др.).

14

Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что в Российской Федерации сегодня создан целостный правовой механизм реализации и защиты права граждан на объединение, сформировалась система государственных органов, осуществляющих контроль в данной сфере.

§ 3. Состояние законности и типичные нарушения в сфере деятельности общественных объединений

Результаты обобщения практики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации права граждан на объединение свидетельствуют о том, что органами государственного контроля и правоохраны выявляется значительный массив нарушений закона.

Так, в 2007 г. органами Росрегистрации по фактам многочисленных выявленных нарушений законов было вынесено 20 847 письменных предупреждений общественным объединениям, в том числе 1 - о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; направлено 1686 письменных представлений; о приостановлении деятельности общественных объединений принято 297 решений (в 48 случаях деятельность после устранения нарушений была возобновлена), в суд направлено 7056 заявлений о прекращении деятельности и 297 - о ликвидации общественных объединений, по которым вынесено 5390 судебных решений о прекращении деятельности и 952 решения судов о ликвидации вступили в законную силу.

Данные показатели свидетельствуют о негативной оценке состояния законности в данной сфере, так как они отражают общий фон и основную часть нарушений закона, допускаемых общественными объединениями.

По своему характеру, направленности и содержанию нарушения законов об общественных объединениях неоднородны и могут быть классифицированы по предметно-объектному основанию по следующим группам.

1. Нарушения законов в деятельности общественных объединений: неинформирование или несвоевременное информирование

общественными объединениями об использовании своего имущества, о продолжении деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц, а также об изменении указанных сведений;

непредставление по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решений руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

незаконное использование муниципальных нежилых помещений; несоблюдение норм собственных уставов и иных учредительных

документов; нарушения, сопряженные с трудовыми отношениями;

15

нарушения при проведении общественными объединениями публичных мероприятий

нарушения, допускаемые в связи с совершением действий экстремистской направленности;

нарушения в сфере благотворительной деятельности; нарушения, допускаемые в связи с использованием государственной

символики; нарушения, допускаемые при получении государственной поддержки;

незаконное создание общественных фондов для оказания безвозмездной финансовой помощи и финансирования расходов на содержание правоохранительных и контролирующих органов за счет внебюджетных источников.

2. Нарушения законов, допускаемые государственными органами в отношении общественных объединений:

принятие региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие право граждан на объединение, свободу деятельности общественных объединений - митингов и собраний и пр.

несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов об общественных объединениях, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности; ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации общественных объединений и осуществлению иных возложенных контрольных функций.

Анализ надзорной практики прокуроров субъектов Российской Федерации показывает, что наиболее распространенным основанием для прокурорского вмешательства служат нарушения общественными объединениями положений ст. 29 Закона об общественных объединениях, в соответствии с которой данные образования обязаны ежегодно информировать о продолжении своей деятельности, представлять по запросу органа, принимающего решение об их государственной регистрации, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, подаваемых в налоговые органы. Выражается это как в полном неинформировании (неежегодном информировании) общественными объединениями регистрирующего органа, так и в ненадлежащем его информировании (представление неполных данных либо с несоблюдением установленных сроков).

Имеют место факты неисполнения или несвоевременного (в течение трех дней) исполнения общественными объединениями обязанности по информированию регистрирующего органа об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Не

16

соответствуют закону и те положения учредительных документов общественных объединений, которые предусматривают более продолжительный срок для уведомления регистрирующего органа об изменении этих сведений.

Зачастую общественные объединения идут на представление в регистрирующий орган фиктивных документов о месте своего нахождения, их фальсификацию и иные ухищрения, связанные с письменным подтверждением ложных сведений псевдособственниками либо псевдоарендаторами недвижимости.

В качестве нарушений допускается самовольное использование муниципальных нежилых помещений лицами, фактически осуществляющими предпринимательскую деятельность, в то время как изначально данные помещения формально по договору безвозмездного пользования муниципальным имуществом якобы передавались общественным объединениям. Другая разновидность нарушений закона - незаконное пользование общественными объединениями данной категорией помещений, в том числе в связи с нарушениями порядка передачи - без распоряжения и (или) постановления главы муниципального образования и акта приема-передачи с приложением технических документов.

Допускаемые общественными объединениями нарушения также связаны с несоблюдением норм собственных уставов и иных учредительных документов, призванных задать в числе прочего отличительные корпоративные правила поведения этих субъектов в рамках единого правового поля страны. Согласно заявленным целям и задачам деятельности нередко общественные объединения необоснованно претендуют на выполнение несвойственных им функций либо общегосударственных задач, декларируют преследование взаимоисключающих целей. Допускаются случаи превышения представителями общественных объединений при проведении общественного контроля пределов полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации.

Прокурорами нередко выявляются факты нарушений порядка управления (относительно состава и процедуры формирования руководящих органов, срока полномочий их членов, порядка и условий их созыва и функционирования), порядка приема членов общественной и религиозных организаций, закрепленных уставами общественных и религиозных организаций.

На местах распространены случаи осуществления религиозными объединениями деятельности, противоречащей уставным целям и в силу требований п.1 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» являющейся незаконной.

Большую группу в рассматриваемой сфере составляют выявляемые прокурорами нарушения, сопряженные с трудовыми отношениями. Среди них имеют место неисполнение работодателем обязанности по передаче действующим в организациях профсоюзам в бесплатное пользовании необходимых для их деятельности оборудования, помещений, транспортных средств и средств связи, невозможность пользоваться ими (ввиду непригодности, малого размера выделенного помещения и др.), а также

17

непредоставление профсоюзам возможности размещения информации в местах, доступных для всех работников; нарушения права профсоюзных представителей беспрепятственно посещать организации и рабочие места, где работают члены соответствующих профсоюзов, для реализации установленных задач и предоставленных профсоюзам прав и некоторые другие.

Нередко общественными объединениями допускаются нарушения федерального законодательства при проведении публичных мероприятий, в частности, не соблюдаются нормы, регламентирующие уведомительный порядок проведения таких мероприятий. На поверку именно невыполнение этих, весьма скромных условий кратно продуцирует при своевольном проведении массового мероприятия нарушения гарантированных законами Российской Федерации прав граждан, санитарных и экологических норм и правил, правил пожарной безопасности, правил благоустройства, правопорядка, общественной безопасности.

Помимо несоблюдения условий организации публичных мероприятий, нередко в ходе их проведения также допускаются отступления от закона, связанные с нарушением принципа добровольности участия в публичном мероприятии, выражающихся в отсутствии у организатора и уполномоченных организатором пикетирования лиц отличительных знаков, в передвижении участников пикета, а также в участии в нем без уведомления органа местного самоуправления представителей незарегистрированных общественных организаций, бездействии организаторов в требовании от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента его проведения, игнорирование и недоведение до сведения участников публичного мероприятия требований уполномоченного представителя органа местного самоуправления о прекращении данного мероприятия.

По оценкам экспертов, что подтверждается также надзорной практикой органов прокуратуры, иногда под предлогом выражения активной гражданской позиции на митингах и демонстрациях, организуемых общественными объединениями, отдельными субъектами преследуются собственные, откровенно экстремистские цели, чуждые по своей природе основной массе людей, участвующих в подобных мероприятиях. Тем самым, под видом мирного собрания граждан, общественных объединений ведется эскалация противоправной деятельности, что дискредитирует как сам институт общественного объединения, так и соответствующую форму выражения общественного мнения, трансформирует ее роль и значение в негативную сторону.

Особую значимость имеют нарушения экстремистской направленности, требующие незамедлительного прокурорского реагирования, направленного на упреждение экстремистской деятельности.

В последнее время в некоторых регионах отмечались случаи использования электорального ресурса экстремистски настроенных организаций со стороны ряда легально действующих политических партий. Причем наблюдается стремление со стороны политических партий получить политические дивиденды от использования в своей предвыборной деятельности

18

существующие в обществе ультрарадикальные настроения, обусловленные проблемами в области миграции, межнациональных и межконфессиональных отношений. В целях привлечения новых членов некоторые политические партии предоставляют таким объединениям карт-бланш и возможность участия в организуемых ими публичных мероприятиях, прибегают к их помощи для срыва и дезорганизации действий своих идеологических противников и конкурентов.

Значимой при таком настрое общественных объединений является и борьба с распространением их представителями материалов экстремистского толка - предназначенных для обнародования документов либо информации на иных носителях, призывающих к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, а также материалов, содержащих лингвистические признаки религиозной вражды.

Многочисленные нарушения допускаются общественными объединениями в сфере осуществления благотворительной деятельности. Выступая организационной основой аккумулирования значительных денежных средств и материальных ценностей, благотворительная деятельность сегодня, к сожалению, становится привлекательной и для лиц, ориентированных на противоправное извлечение выгоды от занятия ею.

Как отмечается Союзом благотворительных организаций России, благодаря особенностям ныне действующего законодательства благотворительной деятельностью занимаются не только организации, зарегистрированные как благотворительные, но и многочисленные коммерческие и некоммерческие организации иной направленности - правозащитные организации, религиозные объединения, учреждения культуры, финансовые структуры, политические партии и др.1

Входе проверок ряда реабилитационных центров, созданных при благотворительных фондах, прокурорами выявлялись случаи проживания там без регистрации лиц, проходящих курсы реабилитации от алкогольной и наркотической зависимости. Практика показывает, что в ходе таких проверок следует также обращать внимание на исполнение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и пожарной безопасности.

Вдеятельности общественных объединений встречаются нарушения законодательства об использовании государственной символики (Государственного герба Российской Федерации и Государственного флага Российской Федерации), изображения которой до степени сличения воспроизводится, как правило, на печатях и штампах; допускается использование в названии общественных объединений наименования органа государственной власти, а также неуказания в названии территориальной сферы его деятельности.

Несколько схожая симптоматика нарушений наблюдается, как правило, у

1 См.: Благотворительность в России: Концепция трансформации в эффективный инструмент социальной политики. М., 2001. С. 14.

19

тех общественных объединений, которые провозглашая в своих учредительных документах такие общественно значимые цели, как борьба с нарушениями закона, коррупцией, охрана правопорядка, и иные ценности, традиционно опекаемые государственной правоохранительной системой, также стремятся использовать схожую символику, материализовать собственные стереотипы и зачастую извращенное представление о деятельности соответствующих государственных структур.

Существенные нарушения были выявлены Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Общероссийской общественной организации «Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка», активно позиционировавшей себя как государственную структуру, наделенную соответствующими полномочиями. В числе прочего Академией были утверждены идентичные государственным ордена, медали, нагрудные знаки, ученые степени, форма одежды и воинские звания, при этом возможности награжденных лиц (видных российских и зарубежных политических, военных и общественных деятелей) использовались для расширения влияния Академии, лоббирования интересов коммерческих структур. Отдельным лицам указанные «награды» вручались за денежное вознаграждение, что влекло их использование в личных целях, в том числе для совершения преступлений.

Отмеченные обстоятельства послужили основанием для направления заявления о ликвидации Академии в Верховный Суд Российской Федерации и были доведены до сведения прокуроров субъектов Российской Федерации в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 14.10.2008 № 72/3-58-08.

Согласно п. 1.6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1997 № 34 (ред. от 16.10.2000) «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» прокурорам надлежит поддерживать возрождение и создание не противоречащих законодательству общественных объединений по охране правопорядка и новые формы профилактики антиобщественного, преступного поведения: внедрение религиозных нравственных постулатов, привлечение к мероприятиям негосударственных охранных структур и предприятий безопасности и другие.

Однако практика показывает, что при оказании государственной материальной поддержки общественным объединениям правоохранительной направленности зачастую присутствуют серьезные нарушения. Данными общественными структурами финансовые отчеты об использовании бюджетных средств не представляются, внутриорганизационная документация (список членов, планы работ и графики выхода на работу) не ведется. Тем самым нарушается не только финансовая дисциплина, но и становится под сомнение выполнение работ по осуществлению правоохранительных функций.

Типичное нарушение - создание различного рода общественных фондов для оказания вопреки требованиям действующего законодательства безвозмездной финансовой помощи и финансирования расходов на содержание правоохранительных и контролирующих органов за счет внебюджетных источников. В соответствии с интересами правоохранительных и

20

контролирующих структур деятельность этих фондов ориентирована на решение различного рода «социальных» вопросов - финансирование организации и проведения праздничных мероприятий, премирования сотрудников, строительство всевозможных культурных и памятных объектов и др.

Анализ причин и условий, способствующих совершению общественными объединениями нарушений закона в рассмотренных сферах правоотношений, показывает, что в целом ситуация усугубляется бездействием полномочных государственных органов, отсутствием надлежащего контроля за соответствием деятельности общественных организаций требованиям законодательства, уставным целям и задачам.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что нарушения законов, регламентирующих право граждан на объединение, допускаются со стороны органов власти и их должностных лиц повсеместно.

Имеют место нарушения, связанные с изданием региональными органами представительной (законодательной) и исполнительной власти нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие право граждан на объединение, свободу митингов и собраний и пр.

Прокурорами установлены многочисленные факты ненадлежащего исполнения специально уполномоченными контролирующими органами обязанностей, по регистрации общественных объединений. Так, выявлены случаи небрежного отношения к формированию установленной ст. 21 Закона об общественных объединениях номенклатуры документов, необходимых для государственной регистрации указанных формирований; регистрации изначально недостоверных сведений о юридическом адресе общественного объединения или признание таковым адреса жилого помещения вопреки требованиям ст. 288 ГК РФ; нарушения месячного срока при рассмотрении заявления общественного объединения о его государственной регистрации, немотивированные отказы в государственной регистрации, предъявления «порционных» и растянутых во времени замечаний на представляемые для регистрации документы, а также неинформирования заинтересованной стороны о результатах рассмотрения, в том числе несоблюдение обязательно письменной формы информирования об отказе в государственной регистрации.

Материалы органов прокуратуры также свидетельствуют, что при государственной регистрации национальных культурных автономий (далее - НКА) и религиозных объединений допускаются следующие нарушения закона: вопреки требованиям ст. 6 Федерального закона «О национально-культурной автономии» и ст. 14 Закона об общественных объединениях нередко на территории муниципального образования учреждены и действуют несколько НКА одной этнической общности; встречаются неправомерные отказы в государственной регистрации по причине нецелесообразности создания общественного объединения или незаконное оставление заявлений о регистрации без рассмотрения; без надлежащей проверки и оценки представляемых документов, а также несмотря на непредставление необходимых документов либо их несоответствие установленным требованиям, регистрирующим органом принимались решения о государственной реги-