Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях

31

производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий прокурорам других городов и районов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющим критерием в выборе правовых средств являются характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед прокурором задач.

Целесообразно начинать проведение проверки с запроса в органах юстиции данных о регистрации общественного объединения, ознакомления с учредительными документами. В связи с этим необходимо обратить внимание на ст. 21 Закона об общественных объединениях, где указано, что для регистрации общественного формирования подается заявление, подписанное членами его руководящего органа, с указанием места жительства каждого из них. К заявлению прилагаются: устав в двух экземплярах; выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; сведения об учредителях; документ об оплате регистрационного сбора; документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международных, общероссийской и межрегиональных общественных организаций.

Надлежит установить, какому государственному органу (по статусу и территориальности) поднадзорно и подконтрольно общественное формирование, права которого (по поступившей информации) нарушаются или которое якобы само нарушило закон.

В случае, когда право граждан на объединение нарушено в результате принятия правового акта представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации, а общественное объединение, нарушившее закон, зарегистрировано региональным управлением (отделом) юстиции, прокурор района (города), не начиная проверку, должен незамедлительно уведомить о поступившем сигнале прокурора субъекта, после чего действовать по его указанию.

Направляя для проверки полученные жалобы и заявления о нарушении законов общественной организацией контролирующему органу, прокурор должен убедиться, подконтрольна ли она ему. Нередко прокуроры необоснованно направляют полученные материалы о нарушении законов профсоюзными, религиозными и некоммерческими организациями для проверок в органы юстиции, хотя те не обладают в отношении их контрольными полномочиями3.

Процессу проверки повсеместно сопутствует аналитическая обработка полученной информации с определением основных направлений и форм ее

3 В соответствии со ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» органы юстиции осуществляют контроль за деятельностью тех объединений, на которые распространяется данный Закон. Причем осуществляют они контроль не за соблюдением законов общественными объединениями, а за соответствием их деятельности уставным целям.

32

реализаций. Аналитическая работа строится на основе сопоставления и сравнения полученных в ходе проверки материалов с целью установления наличия или отсутствия нарушений. По ее результатам подлежат установлению событие, обстоятельства совершения и характер нарушений, виновные в этом лица, размер причиненного материального ущерба, определены причины и способствующие нарушениям условия. В ходе анализа разрабатываются необходимые мероприятия для устранения нарушений закона, производится выбор форм и подготовка проектов актов прокурорского реагирования, установление их адресатов. Итоги выполнения проверочных действий отражаются в аналитических справках, обобщениях, докладываются руководителю прокуратуры.

Таким образом, деятельность прокурора по надзору за исполнением законов об общественных объединениях имеет разносторонний характер. В целом же с учетом имеющейся информации о нарушениях закона, при проверке законности деятельности общественного объединения могут охватываться следующие основные вопросы:

своевременно ли были представлены документы для регистрации (они должны быть представлены в 3-месячный срок со дня проведения учредительного съезда, конференции или общего собрания);

законно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа;

законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции Российской Федерации, федеральным законам (не направлены ли цели или действия общественных объединений на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований,

разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни); не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за

пределы целей и задач, определенных его уставом (попытки присвоения функций законно избранных органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления; занятие коммерческой деятельностью; принятие незаконных решений о выдаче их членам билетов с указанием прав на льготы и преимущества; принятие решений, направленных на ущемление прав граждан, и т.д.);

не принимаются ли руководителями общественных формирований меры и действия (издание письменных или устных приказов, инструкций и т.д.), нарушающие интересы его членов;

не вмешиваются ли соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица в деятельность общественных объединений.

В процессе проверки законности в деятельности органов государственного контроля и надзора следует выяснить следующий основной

33

перечень вопросов:

осуществляют ли органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контроль за соответствием их деятельности уставным целям;

обеспечивают ли финансовые органы контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов;

осуществляют ли надзор и контроль за выполнением общественными организациями существующих норм и стандартов экологические, пожарные, эпидемиологические и другие органы государственного надзора и контроля;

соблюдается ли государственными органами, их должностными лицами установленный законом порядок учета и разрешения жалоб и заявлений (имеются в виду обращения о нарушении прав граждан на объединение, свободы и законности деятельности общественных формирований), правомерны ли принятые по этим обращениям решения;

какие именно нормы закона нарушены, в чем это нарушение выражается; каковы последствия нарушения законов и кто конкретно в этом виновен; каковы причины нарушений закона и способствующие им условия; законность и обоснованность принятых мер по выявленным нарушениям. Особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия

законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение.

Обеспечение средствами прокурорского надзора соблюдения конституционного права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений особую, решающую роль может играть в условиях введения чрезвычайного положения, когда применяются следующие меры: запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, иных массовых мероприятий; запрещение забастовок; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений и т.д.

В этих условиях прокурор обращает особое внимание на следующие вопросы: соблюдены ли требования Конституции и Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» при введении этого положения; правомочно ли органом (должностным лицом) применены названные выше меры, законно ли это решение; не действуют ли перечисленные меры после окончания срока чрезвычайного положения и т.д.

Важно отметить, что законодательство о чрезвычайном положении не вводит ограничений в отношении органов прокуратуры и других субъектов, уполномоченных осуществлять надзор за соблюдением прав граждан. Более того, сам факт объявления (введения) чрезвычайного положения на той или иной территории России требует активизации всех средств, форм и методов надзора за соблюдением законности на указанной территории.

Перечень приведенных выше вопросов, подлежащих выяснению, не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь основные, наиболее

34

важные обстоятельства с точки зрения защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности этих объединений, соблюдения ими требований законов. В процессе надзора за исполнением законов об общественных объединениях могут возникнуть и другие вопросы, в том числе специфичные для конкретного общественного объединения. Ни один из них не должен быть оставлен без внимания.

Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях следует уделять должное внимание выяснению причин и условий, способствующих нарушениям закона, проведению профилактической работы. В ходе проверки для выяснения перечисленных выше вопросов при необходимости целесообразно привлекать членов общественных формирований, специально созданных для защиты интересов граждан.

Проверки исполнения законов общественными объединениями, как правило, должны проводиться в присутствии руководителей этих формирований (представителей органов, осуществляющих руководство ими).

К участию в проверке конкретных сигналов о фактах нарушений законодательства прокурор может привлекать специалистов из числа членов проверяемых общественных объединений.

Это может иметь важное значение для выявления нарушений, которые установлены при просмотре документов. Кроме того, от участников общественных формирований в ходе прокурорской проверки могут поступить дополнительные сведения о совершенных нарушениях закона, которые ранее не были известны.

Определенную специфику имеет методика осуществления надзора за законностью правовых актов, которая избирается, во-первых, исходя из задачи своевременного выявления уже изданных несоответствующих законам правовых актов и принятия мер к тому, чтобы предотвратить их реализацию. Во-вторых, как указывается в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в целях предотвращения принятия противоречащих законам правовых актов прокурорам необходимо установить взаимодействие с представительными (законодательными) органами субъектов Федерации и обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, участие в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т.д.).

Применительно к сфере религиозных отношений возможные нарушения, допускаемые общественными объединениями, можно определять через установленный в п. 2 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести, и о религиозных объединениях» перечень оснований для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке - это нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление

35

экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий; склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствование получению обязательного образования; принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий.

Кроме того, нарушения как в деятельности религиозных общественных образований, так и по отношению к ним иных общественных структур нередко связаны с несоблюдением законоположений о том, что никто не обязан сообщать о своем отношении к религии, не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении религии; игнорированием запрета на вовлечение малолетних в религиозные объединения, а также обучением малолетних религии вопреки их воли и без согласия их родителей или лиц, их заменяющих; воспрепятствованием осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе сопряженным с насилием над личностью, с умышленным оскорблением чувств граждан в связи с их отношением к религии, с пропагандой религиозного превосходства, с уничтожением или повреждением имущества либо с угрозой совершения таких действий; проведением публичных мероприятий, размещением текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вопреки прямому запрету, вблизи объектов религиозного почитания.

Практикой отмечены незаконные попытки участия религиозных объединений в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участия в деятельности политических партий и политических движений, в том числе оказания им материальной и иной помощи, в выполнении функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений (особенно медицинского профиля) и органов местного самоуправления.

Зачастую в органы прокуратуры поступают сигналы от граждан о том, что члены религиозных групп, пропагандируя превосходство собственных религиозных убеждений, настойчиво звонят гражданам по телефону, ходят по

36

квартирам и против воли хозяев пытаются войти в жилище для навязывания разговора о религии, стремятся посеять среди населения идею о плохой жизни в стране и превосходство лиц, вступивших в представляемую ими религиозную группу. Отмечены факты разрушения семей, члены которых состоят в какойнибудь религиозной группе.

Такие действия не должны оставаться без внимания прокуроров и их следует тщательно проверять, привлекая соответствующие правоохранительные органы и общественные организации.

Следует отметить, что практическая деятельность прокуратуры и органов государственного контроля в сфере действия законов об общественных объединениях предлагает также широкий выбор специфичных форм их взаимодействия.

К примеру, в соответствии с Соглашением Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Минюста России от 25.03.1998 № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений» и принятом для организации исполнения данного Соглашения распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации от 30.07.1998 №49/7р можно назвать следующие формы взаимодействия прокуратуры с Минюстом России:

совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, разработке, принятию и выполнению комплексных программ и определению приоритетов по борьбе с правонарушениями и преступлениями;

взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законодательства;

автоматизированный учет сведений о неправомерных действиях общественных и религиозных объединений и принятых мерах реагирования на основании информации соответствующих подразделений Генеральной прокуратуры;

осуществление согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, для чего Генеральная прокуратура каждое полугодие информирует Минюст России омерах реагирования по поступившим из министерства материалам о незаконных правовых актах и действиях общественных и религиозных объединений;

систематическое обсуждение на совместных заседаниях коллегий результатов совместной деятельности;

разработка согласованных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и

37

правоприменительной практикой федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных объединений; организация совместных семинаров, иных учебно-методических мероприятий по вопросам исполнения законодательства об общественных

объединениях.

Понятно, что осуществление совместной деятельности во всех случаях недопустимо смешивать с подменой ведомственных функций и правомочий ее участников. Поэтому взаимодействие органов прокуратуры с органами государственного контроля должно учитывать организационно-правовой статус этих структур.

Практика показывает, что взаимодействие прокуроров с органами контроля - необходимое средство повышения эффективности функционирования и устранения дублирования в работе последних, соотнесения применяемых средств, обладает при этом обоюдно значимым действием и придает завершенный вид системе государственной защиты права граждан на объединение.

Высокий уровень требований, предъявляемых сегодня к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное значение вопроса о выборе средств прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены пп. 2 и 3 ст. 22, ст. 23 - 2 5 2 7 и 28 Закона о прокуратуре, а также Законом об общественных объединениях (гл. V), федеральными законами «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ст. 14), «О противодействии экстремистской деятельности» (ст. 6, 7, 9, 10), «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ст. 10, 29-31), «О национально-культурной автономии» (ст. 6), «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (ст. 15 - 17), «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (ст. 10, 13, 14), «О некоммерческих организациях» (ст. 18 - 21), установивших основания и порядок приостановления и ликвидации общественных объединений соответствующих организационно-правовых форм и видов.

Ворганизационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, определить средства реагирования, адекватные характеру выявленных нарушений. Правовые средства прокурорского реагирования в каждом конкретном случае избираются в

зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий4.

Всоответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре на противоречащий закону правовой акт (на акт, нарушающий права человека и гражданина) приносится протест, который формулирует юридически обоснованное требование об

устранении имеющихся противоречий, отмене либо приведении акта в

4 Общие методические рекомендации прокурорам по реагированию на устанавливаемые правонарушения изложены в работе И.С. Викторова «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения» 2004 года.

38

соответствие с действующим законодательством.

Всоответствии с абз. 2 п. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 (в ред. 23.12.2009) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам предписано обращаться с заявлением в суд при условии отклонения адресатом ранее принесенного протеста либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законодательством.

Следует отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ внесены изменения и дополнения в Закон о прокуратуре, в том числе введена новая статья 9.1, в соответствии с которой при выявлении в нормативном правовом акте, в том числе принятом в сфере деятельности общественных объединений, коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

На необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями в рассматриваемой сфере, а также на привлечение виновных к установленной законом ответственности может быть обращено внимание в представлении прокурора об устранении нарушений закона.

Всоответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление прокурора вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом представление может быть принесено как непосредственно допустившим нарушение органу или должностному лицу, так

ииным органам и должностным лицам, имеющим право вмешаться в деятельность подчиненных им субъектов-нарушителей. Вне зависимости от этого в месячный срок со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер сообщено прокурору в письменной форме.

Особо следует отметить, что полномочия прокурора о мерах реагирования на нарушения в рассматриваемой сфере регулируются и другими законами. Так, согласно ст. 42 Закона об общественных объединениях Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор при неустранении общественными объединениями нарушений Конституции Российской Федерации и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, вправе

приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена прокурором в порядке и по основаниям, предусмотренным ст.

39

10 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», - с момента обращения в суд с заявлением о ликвидации либо запрете деятельности общественного объединения, носящей экстремистский характер и повлекшей нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда. Важно отметить, что данное решение ориентировано на обеспечение интересов потерпевшей стороны, потому сохраняет силу до рассмотрения судом соответствующего заявления о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности.

Внастоящее время вопрос о субъектах, правомочных принимать решение

оприостановлении деятельности общественных объединений, в законодательстве решен неоднозначно: решение о приостановлении деятельности политической партии согласно ст. 39 Закона «О политических партиях» может быть принято исключительно судом по заявлению уполномоченных органов.

Приостановление деятельности общественного объединения фактически означает, что приостанавливается его деятельность как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации и другие массовые публичные мероприятия, принимать участие в выборах всех звеньев органов власти, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов. В то же время общественное объединение по-прежнему вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни; вносить предложения в органы государственной власти; осуществлять в соответствии с положениями своего устава предпринимательскую (хозяйственную) деятельность и т.д.

Кроме вышеназванного, неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Закона об общественных объединениях является основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора через суд.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации, влечет прекращение его деятельности без перехода прав и

40

обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Федеральным законом от 10.01.2006 № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в ст. 44 Закона об общественных объединениях введено положение, согласно которому заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором Российской Федерации, а заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения - прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», или соответствующим территориальным органом федерального органа государственной регистрации.

Вслучае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности общественного объединения признаков экстремизма, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении устанавливается не менее чем 2-месячный срок для их устранения.

Впоследующем по заявлению прокурора общественное объединение может быть ликвидировано в случае, если внесенное предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо инбй организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности (ч. 4 ст. 7), либо в случае осуществления общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда (ч. 2 ст. 9).

Интересна позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 30.05.2006 по делу № 79-Г06-11 по заявлению заместителя прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о ликвидации региональной общественной организации Усть-Ордынской окружной оборонной спортивно-технической организации.

Вчастности, подтверждая позицию прокурора и признавая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, Судебная коллегия среди