Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях

21

страции НКА и религиозных объединений, в том числе когда наименование религиозной организации не содержит сведений о ее вероисповедании, или без подтверждения существования религиозной группы на определенной территории на протяжении 15 лет при регистрации религиозной организации.

Установлено, что полномочными государственными органами должным образом не осуществляются и иные возложенные на них контрольные функции. Проверки соответствия деятельности общественных объединений уставным целям нередко длительное время не осуществляются, носят единичный и формальный характер, проводятся поверхностно и некачественно. В ряде регионов такой контроль вообще отсутствует. Зачастую при проверке деятельности общественных организаций работники регистрирующего органа вопреки требованиям ст. 38 Закона об общественных объединениях не посещают их мероприятия и не исследуют все направления их деятельности, не запрашивается информация из финансовых, налоговых и правоохранительных органов.

О бездействии контролирующих органов свидетельствуют выявляемые в ходе прокурорских проверок многочисленные факты нарушений, выразившихся в непредоставлении общественными объединениями в регистрирующий орган сведений о продолжении деятельности, документов, содержащих отчет об их деятельности и иных необходимых сведений.

Не во всех случаях соответствуют действительности (ввиду последующего изменения) указанные в учредительных документах данные о месте нахождения руководящих органов общественных объединений, что служит наглядным подтверждением отсутствия текущего контроля за их деятельностью со стороны органов юстиции. Не принимаются должностными лицами полномочных контрольно-надзорных органов необходимые меры и к установлению субъектов фактически прекративших свою деятельность.

Вследствие отсутствия должного контроля со стороны финансовых органов за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств, уплатой налогов, а со стороны регистрирующего органа - за соответствием фактической деятельности целям и задачам, провозглашенным учредительными документами общественных объединений, в деятельности последних получили распространение случаи преследования коммерческой выгоды и ведения предпринимательской деятельности, под предлогом осуществления общественно значимых и полезных устремлений.

Не отличается последовательностью, настойчивостью и, наконец, адекватностью позиция ряда контролирующих органов и по отношению к выявленным нарушениям в деятельности общественных объединений. Несмотря на случаи неоднократного непредставления общественными объединениями необходимой информации, в том числе ежегодной информации о продолжении деятельности на протяжении нескольких лет, регистрирующим органом нередко реализуется порочная по своей сути практика многократного направления предупреждений взамен более действенных мер воздействия. При этом имеет место избирательное привлечение общественных объединений к административной ответственности за непредставление или несвоевременное

22

представление в государственный орган сведений, представление которых предусмотрено законом (ст. 19.7 КоАП РФ). Тем самым нарушается конституционно закрепленный принцип справедливости наказания и не обеспечивается реализация превентивной цели наказания, заключающаяся в предупреждении совершения новых нарушений закона как виновными, так и иными лицами.

Не во всех случаях осуществляется контроль за фактическим устранением нарушений и выполнением требований, изложенных в представлениях органов государственного контроля, направляемых в адрес общественных организаций. Без должного внимания и адекватного реагирования остаются случаи игнорирования общественными объединениями обоснованных требований должностных лиц контролирующего органа; неоднократно при наличии неустраненных нарушений закона по одним и тем же вопросам вносятся предостережения.

Не соответствуют требованиям КоАП РФ материалы инициируемых уполномоченным органом государственного контроля дел об административных правонарушениях (в протоколах не указаны событие правонарушения, место, время совершения и правонарушитель); в нарушение установленного порядка административного производства копия протокола вручается ненадлежащему лицу, не являющемуся законным представителем юридического лица.

Допускаемые нарушения нередко служат основанием для возвращения протоколов без рассмотрения в соответствии с ч. 4 ст. 29.4 КоАП РФ, но несмотря на то что срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, по ним не истек, сотрудниками контролирующего органа нарушения не устраняются и материалы повторно в суд не направляются.

Не всегда получает надлежащую оценку со стороны контролирующих и надзорных органов деятельность некоторых политических партий, которые в целях привлечения новых членов предоставляют общественным объединениям экстремистской направленности возможность участия в организуемых ими публичных мероприятиях. Проведение указанных публичных мероприятий не приостанавливается в связи с участием в них не заявленных ранее организаций или изменением ранее представленнойитематики. Политические партии - организаторы мероприятий не привлекаются к установленной законом ответственности за допущенные нарушения.

Кроме того, по результатам прокурорских проверок установлено, что сотрудники уполномоченных федеральных органов контроля и представители органа местного самоуправления в целях осуществления контроля за исполнением общественными объединениями законодательства Российской Федерации, как правило, посещают организуемые последними публичные мероприятия, с составлением справок о результатах подобных посещений. Между тем при наличии явных нарушений закона правомочные представители указанных органов власти зачастую не дают надлежащей правовой оценки действиям организаторов, уполномоченных им лиц и участников акций, а

23

потому не принимают мер к своевременному выявлению, пресечению и недопущению впредь нарушений закона, т.е. фактически не выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению соблюдения законности.

Также отмечены случаи незаконных требований прекращения публичных мероприятий, в том числе по результатам своевольной «цензуры» используемых в ходе их проведения средств наглядной агитации. Прокурорского реагирования требует и такая новая технология, как «резервирование» (в последний момент обычно отзываемое) общественными объединениями, лояльными региональным властям, основных городских территорий не с целью проведения публичных мероприятий, а для ограничения права на мирные собрания других лиц. На указанные и иные негативные явления, в том числе когда соблюдается буква, но не дух законов об общественных объединениях, неоднократно обращал внимание Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем ежегодном докладе2. Очевидно, что подобные сведения являются ценным информационным подспорьем для работников прокуратуры.

В целом выявляемые прокурорами многочисленные нарушения свидетельствуют о ненадлежащем уровне работы уполномоченных в рассматриваемой сфере органов государственной власти по выявлению и пресечению нарушений закона, недостаточной активности и неполноте принимаемых ими мер по установлению нарушений закона и привлечению виновных к ответственности, что является недопустимым.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации неоднократно на протяжении последних четырех лет обобщалась практика исполнения законов об общественных и религиозных объединениях, противодействии экстремистской деятельности и в соответствии, с полученными результатами принимались меры прокурорского реагирования.

2 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Рос. газ. 2009. 17 апр.; Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Рос. газ. 2010. 28 мая.

24

Глава 2. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях

§ 1. Предмет, цели и задачи прокурорского надзора Правовой основой прокурорского надзора за исполнением законов об

общественных объединениях являются следующие нормативные правовые акты: Закон о прокуратуре (ст. 21 - 28); приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также иные приказы целевого характера.

Вст. 38 Закона об общественных объединениях, выступающего в силу своего специального свойства исходным в реализации других нормативных правовых актов об общественных формированиях, подчеркивается, что надзор за исполнением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Между тем хотя в действующем Законе о прокуратуре в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, общественные объединения напрямую не названы, однако они в полной мере подпадают под этот перечень как некоммерческие организации, в силу ст. 21 Закона о прокуратуре.

Всвязи с этим возникает потребность в рассмотрении вопроса о предмете прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях. Кроме того, необходимость его определения обусловлена тем, что без четкого представления о предмете достаточно трудно выявить специфику организации и осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре применительно к рассматриваемой теме исследования, предмет надзорной деятельности прокуратуры следует определить следующим образом:

соблюдение конституционного права граждан на объединение и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов об общественных объединениях федеральными органами государственной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности общественных объединений, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами

идолжностными лицами по вопросам деятельности общественных объединений и реализации прав граждан на объединение.

Установленный ст. 21 Закона о прокуратуре исчерпывающий круг органов и должностных лиц, являющихся объектами прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, ранее уже был рассмотрен. Здесь же необходимо уточнить, что в систему объектов надзора

25

прокурора не входят Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды и персонифицированные граждане. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции и законам страны Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента.

Применительно к сфере действия законов об общественных объединениях цели прокурорского надзора состоят в следующем.

1.Надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции Российской Федерации о правах граждан, в том числе на объединение.

2.Мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в сфере функционирования общественных объединений и правовой защиты прав участвующих в них граждан.

В системной связи с целями прокурорского надзора, осуществляемого в исследуемой области, находятся его задачи.

Следуя требованиям, содержащимся в Законе о прокуратуре и приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в числе основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов об общественных объединениях следует назвать:

выявление, предупреждение, пресечение и установление обстоятельств нарушений законов об общественных объединениях;

установление лиц, виновных в нарушении законов об общественных объединениях и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности;

восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства.

Вместе с тем современная социально-экономическая и политическая обстановка в Российской Федерации определяет новые тенденции в понимании задач органов прокуратуры, реализация которых также сопряжена с привлечением общественных объединений.

Так, в соответствии с Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокурорам надлежит акцентировать усилия, в числе прочего, и на пресечении фактов незаконной деятельности общественных организаций и граждан, разжигающих межнациональную рознь, использования трудностей в экономике для дестабилизации обстановки в регионах. Одновременно указано на необходимость налаживания тесных контактов и взаимодействия с профсоюзными и другими общественными организациями при осуществлении полномочий по сбору, анализу и проверке сведений о нарушениях законодательства.

Ширятся ныне задачи органов прокуратуры и в сфере противодействия

26

коррупции, достижение которых небезосновательно связывается с осуществлением общественного контроля и активным привлечением возможностей общественных формирований.

Всоответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2010 № 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, другим территориальным, военным и иным прокурорам специализированных прокуратур предстоит наладить и поддерживать деловое сотрудничество с общественными организациями с целью получения данных о коррупционных проявлениях.

Следует отметить, что разъяснение законодательства, как самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры, является неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, особенно в молодежной среде, противодействия экстремизму, ксенофобии, коррупционным проявлениям. Задача в этой связи прокуратуры - при взаимодействии с различными общественными институтами вести правовое просвещение населения, что не подменяет рассмотрение и разрешение жалоб и обращений граждан.

Вцелях совершенствования работы прокуроров по повышению правовой культуры населения приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» предусмотрено проведение ряда организационных мер, а также указано прокурорам активно взаимодействовать с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите прав граждан, обращая при этом внимание на правовую основу для разрешения наиболее значимых проблем, разъясняя социальную сущность и конкретное содержание нормативных предписаний. Наряду с этим прокурорам предложено с зарекомендовавшими себя формами пропаганды права внедрять новые организационные формы правового просвещения, в том числе используя современные информационные технологии.

§2. Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений требует надлежащей организации информационноаналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры. В связи с этим в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» подчеркивается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации, а также других материалов о допущенных нарушениях законов, требующих использования прокурорских

27

полномочий.

Прокурорская практика показывает, что в настоящее время сведения о нарушениях права граждан на объединение, несоблюдении законов самими общественными формированиями (их руководителями) могут быть получены прежде всего из писем, заявлений, поступающих в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций по почте или высказанных (заявленных) на личном приеме прокурорам. Жалобы и заявления являются одним из важнейших источников информации для выявления нарушений прав граждан и их объединений.

Не менее значимы сведения органов юстиции, которые уполномочены производить регистрацию общественных объединений, ведут их реестр с указанием даты создания и регистрации, юридического адреса, наименования и целей организации. Здесь же имеются копии их уставов и других учредительных документов, а также материалы об отказе в государственной регистрации, сведения по обжалованию подобных решений и о результатах их рассмотрения в судах.

Кроме того, в соответствии со ст. 38 Закона об общественных объединениях органы юстиции, зарегистрировавшие общественное объединение, осуществляет контроль за соответствием его деятельности уставным целям. Данному положению корреспондируют установленные в ст. 29 данного Закона обязанности общественных объединений:

ежегодно информировать регистрирующий орган о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;

представлять по запросу регистрирующего органа решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

допускать представителей регистрирующего органа на проводимые общественным объединением мероприятия;

оказывать содействие представителям регистрирующего органа в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации;

информировать регистрирующий орган об объеме получаемых общественным объединением от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании по форме и в сроки, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

информировать регистрирующий орган об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации

28

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней с момента таких изменений.

Тем самым органы юстиции располагают сведениями не только по всем изложенным позициям, но и материалами проверок, инициированных как по причине несоблюдения данных требований, так и иным нарушениям законов, а также информацией о принятых по результатам проверок мерах.

Помимо органов юстиции, зарегистрировавших общественные объединения, при необходимости информацию можно получить от финансовых органов, осуществляющих контроль за источниками доходов общественных объединений (в том числе и незарегистрированных), размерами получаемых ими средств и уплатой налогов, а также от экологических, пожарных, эпидемиологических и иных государственных органов, контролирующих выполнение общественными объединениями соответствующих норм и стандартов.

Информация об общественных объединениях содержится также в их заявках (сообщениях) в соответствующие органы власти о проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; в материалах о запрещении таких мероприятий, решениях территориальных органов власти, милиции и ФСБ России, касающихся деятельности общественных организаций.

Поскольку общественные объединения (избирательные объединения и блоки) принимают активное участие в выборах различных органов власти, органов местного самоуправления, сведения о нарушениях прав общественных формирований, о нарушении законов самими общественными объединениями могут содержаться в материалах избирательных комиссий.

Еще одним источникам информации, которым обязательно должен располагать прокурор, являются материалы судебной практики по гражданским делам об отказе органами юстиции в регистрации общественных объединений; материалы следственной и судебной практики по уголовным и административным делам, свидетельствующие о нарушении законов об общественных объединениях, о митингах и демонстрациях, а также иных законов, направленных на защиту конституционных основ власти и правопорядка.

Следует отметить, что Уголовным кодексом Российской Федерации установлена уголовная ответственность за создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением. Сведения о данного вида преступлениях могут быть получены как в судах, так и в правоохранительных органах.

Необходимые прокурору сведения о нарушениях права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений могут содержаться также в материалах администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (в аппарате уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации), в частности, в ежегодных

29

докладах Уполномоченного Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший

Арбитражный Суд и Генеральному прокурору России, в его специальных докладах в Государственную Думу по отдельным вопросам.

Важная информация может содержаться в публикациях газет и журналов, сообщениях других средств массовой информации, в том числе когда по изложенным в них фактам уже приняты соответствующие меры. В последнем случае проверке подлежит законность принятых мер при одновременном выяснении вопроса о полноте устранения причин и условий, способствовавших нарушениям закона.

В качестве источников информации могут быть использованы и результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.

Анализ полученной сводной информации о совершенных нарушениях в сфере действия законов об общественных объединениях является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий на этом объекте.

Как показало проведенное исследование, в прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов конкретные мероприятия по надзору за исполнением законов об общественных объединениях, как правило, предусматриваются в полугодовых планах работы.

§ 3. Проверки исполнения законов об общественных объединениях и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения

Проверка является одним из важнейших и эффективных полномочий прокурора по выявлению нарушений законов об общественных объединениях.

Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре основанием для проведения прокурорами проверок могут служить только информация о фактах нарушения законов, предусматривающих право каждого на объединение, свободу деятельности общественных объединений, основные гарантии их обеспечения, а также несоблюдения норм международного права, международных договоров Российской Федерации (в рассматриваемой области), которые в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением права каждого на объединение, свободы деятельности общественных формирований, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную, внутриуставную деятельность организаций.

Из материалов прокурорского надзора видно, что проверки исполнения законов об общественных объединениях в большинстве случаев производятся прокурорами в связи с конкретными сигналами о нарушениях закона либо несоблюдении персонифицированных прав граждан. Прокурорами также организуются проверки в соответствии с планами своей работы на основании

30

результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности в данной сфере и с учетом заданий, поступающих из вышестоящих прокуратур.

Структурно всякая прокурорская проверка охватывает ряд стадий, соотносительно к которым меняется характер надзорных действий прокуроров, их цели и задачи.

При подготовке к проведению проверки исполнения поднадзорными объектами законов об общественных объединениях прокурор должен аккумулировать весь имеющийся в его распоряжении информационный ресурс: исследовать его содержание, определить необходимый и недостающий объем материалов, а также средств их получения, провести анализ и оценку имеющихся данных, в том числе путем сопоставления их между собой. В связи с этим должно быть организовано постоянное накопление и обработка материала, налажен оперативный обмен сведениями по наиболее важным информационным каналам - прежде всего с территориальными подразделениями Минюста России.

Прокурором также определяется состав участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство. Как правило, о целях, задачах, сроках предстоящей проверки могут быть проинформированы руководители соответствующих поднадзорных объектов, что позволяет последним подготовиться к ее проведению. Требование внезапности прокурорской проверки должно соблюдаться в случае, если объектом предстоящей проверки являются органы государственного контроля либо общественные объединения, а ее основание - конкретные сигналы о нарушениях закона. Объясняется это тем, что следы совершения правонарушения либо документы, имеющие к нему отношение, могут быть уничтожены, сфальсифицированы заинтересованными лицами.

Приступая к собственно проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях и реализовывать для этого в полной мере закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия.

С этой целью прокурор вправе истребовать в прокуратуру или ознакомиться на объекте с документами, статистическими данными и со всеми иными необходимыми материалами. В ходе проводимой проверки деятельности общественных объединений прокурор изучает учредительные и программные документы, переписку с органами государственной власти, отчеты о проделанной работе, документы внутреннего учета и регистрации и иные необходимые материалы на предмет выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также нарушений законов либо осуществления деятельности, противоречащей уставным целям общественного объединения. Во всех случаях целесообразно начинать изучение с тех документов, в том числе материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам,

Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных