4 4 5 5

Изложенные обстоятельства позволяют сделать вы­вод о своевременности и значимости теоретического анали­за вопросов, связанных с законодательным описанием и про­блемами квалификации преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ, и разработки на этой основе предложений и рекомен­даций по совершенствованию уголовного законодательства и прак­тики его применения.

Глава 1. Развитие уголовного законодательства

о превышении должностных полномочий

в России и странах ближнего зарубежья

1.1. История развития нормы об ответственности

за превышение должностных полномочий

в российском законодательстве

Историко-сравнительный анализ развития отечественного законодательства об ответственности за превышение должност­ных полномочий позволяет выявить тенденции и выделить пози­тивные моменты его эволюции, определить направления совер­шенствования действующего уголовного закона.

Истоки формирования состава превышения полномочий следует относить к судебникам 1497¹ и 1550² гг., принятие ко­торых было связано с усилением власти государя и созданием в XIV-XVI вв. новой системы государственного управления. Являясь своего рода «"инструкцией" для организации судебно­го процесса»³, судебники вместе с тем предусматривали ответ­ственность лиц, осуществлявших властные полномочия в сфере судопроизводства, за частные случаи нарушения этих полно­мочий. Так, Судебник 1550 г. содержал нормы о неосторожном вынесении неправосудного решения и об умышленном непра­восудии, связанном с взятием посула. Субъектами такого не­правосудия были «государевы служилые люди» - боярин, дво­рецкий, казначей, дьяк и подьячий, подлежавшие персональной ответственности (ст. 3-5). Для высших чиновников наказание по принципу права-привилегии определял государь, низшие

¹См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. М., 1955. Вып. 3. С. 346-373.

² См.: Там же. М., 1956. Вып. 4. С. 233-261.

³ Исаев И.А. История государства и права России: Курс лекций. М., 1994. С. 40.

6

6

7

7

чины суда заключались в тюрьму или подвергались торговой казни¹.

Запреты на частные случаи превышения власти были закре­плены и в Соборном уложении 1649 г. В ст. 150 гл. X «О суде» го­ворилось: «А которые Воеводы и Дьяки и всякие приказные люди, будучи у Государевых дел в городех, учнут городским и уездным всяких чинов людем чинити продажи и убытки, и в том на них бу­дут челобитчики, и сыщется про их продажи и про насильство до-пряма: и на тех Воеводах по сыску всятое правити тем людем, кого они чего изобидят, да них же имати на Государя пеню, что Государь укажет, смотря по делу»². За незаконное освобождение губным це­ловальником разбойника или татя либо похищение изъятого у него имущества виновный подлежал наказанию кнутом и отстранению от должности (ст. 84 гл. XXI)³.

Тенденция к установлению ответственности отдельных катего­рий служащих сохранялась в законодательных актах XVIII - начала XIX вв. В частности, артикул 33 Артикула воинского 1715 г. предус­матривал ответственность офицеров за насилие над подчиненными солдатами «без важных и пристойных причин»⁴. В артикуле 183 под страхом наказания «смертию» запрещалось отбирать деньги у лю­дей, идущих сквозь караул⁵.

Собственно понятие «превышение власти» впервые было ис­пользовано применительно к действиям министров в § 279 Обще­го учреждения министерств 1811 г. Превышением власти считались случаи, «когда министр, превысив пределы своей власти, постано­вит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреж­дений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления»⁶. В законах «О престу­плениях чиновников по службе», составивших разд. V т. XV Свода

¹См.: Памятники русского права / Под ред. Л.В. Черепнина. Вып. 4. С. 233.

² Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1985. Т. 3: Акты Земских Соборов. С. 125.

³ См.: Там же. С. 244.

⁴ Там же. М., 1986. Т.4: Законодательство периода становления абсолютиз­ ма. С. 334.

⁵ См.: Там же. С.361.

⁶ Там же. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. С. 122.

8

законов 1832 г., это понятие было распространено на всех должност­ных лиц (ст. 278)¹.

Наиболее детально в дореволюционном законодательстве ответ­ственность за преступления по службе регламентировалась в Уло­жении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., действо­вавшем до октября 1917 г.² Профессор А.Н. Трайнин характеризовал соответствующие нормы уложения как «особое должностное уложе­ние, содержащее немногим менее статей (183), чем весь Уголовный Кодекс РСФСР»³.

В гл. II «О превышении власти и противозаконном оной бездей­ствии» разд. V «О преступлениях и проступках по службе государ­ственной и общественной» уложения в нормах-дефинициях раскры­валось содержание превышения власти и в отличие от ч. 1 ст. 286 УК РФ перечислялись конкретные формы превышения властных полномочий. Служащий признавался «превысившим власть, ему вверенную, когда, выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по его званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или же вопреки существую­щих узаконений, учреждений, уставов или данных ему наставлений, или же вопреки установленному порядку предпишет или примет меру, которая не иначе может быть принята, как на основании нового закона, или, присвоив себе права, ему не принадлежащие, самоволь­но решит какое-либо дело, или же дозволит себе какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было разрешение высшего на­чальства, не испросив оного надлежащим образом» (ст. 367)⁴.

Не рассматривались как превышение власти согласно ст. 369 уложения следующие случаи: «1) когда Министр или другой госу-

¹См.: Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. С. 368.

² В последующем, если не указано иное, имеется в виду уложение в редак­ ции 1845 г.

³ Трайнин А. О должностных преступлениях (должностное преступление, должностное лицо, соучастие частных лиц в должностных преступлениях и система должностных преступлений по уголовному кодексу) // Право и жизнь. 1924. №9. С. 45.

9

9

⁴ Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова. Т. 6. С. 266.

дарственный сановник отступит в своих действиях от обыкновен­ных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от Верховной Власти уполномочию; 2) когда чиновник или иное должностное лицо, в каких-либо чрезвычайных обстоятельствах, возьмет на свою ответственность принятие также чрезвычайной, более или менее решительной меры, и потом дока­жет, что оная в видах государственной пользы была необходима, или что по настоятельности дела он не мог, без видимой опасности или вреда для службы, отложить принятие сей меры до высшего на то разрешения»¹.

Система наказаний за превышение власти была достаточно сложной, на что обращалось внимание в юридической литературе². Законодатель различал три вида превышения власти в зависимости от «важности дела» и «сопровождавших оное обстоятельств». Если последствия действий виновного не были важны, тот подвергался замечанию, выговору или вычету из времени службы (ст. 372). Пре­вышение власти без отягчающих обстоятельств влекло либо отре­шение от должности, либо исключение из службы, либо заключение в крепость, а в случаях «особо важных» лишение всех особенных, лично и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ со ссылкой (ст. 370). Опасным признавалось превышение власти в це­лях совершения преступления - виновный приговаривался к высшей мере наказания, определенного за это преступление (ст. 371)³.

Отметим, что в редакции уложения 1885 г. наказание за превы­шение власти без отягчающих обстоятельств было смягчено⁴, что вы­звало одобрение некоторых правоведов. По мнению А. Лохвицкого, например, «слишком строгое наказание за превышение власти, в осо­бенности чиновников исполнительной части, может совершенно по­давить в них энергию и произвести другое зло - бездействие власти»⁵.

¹Российское законодательство X-XX веков /Под общ. ред. О.И. Чистякова. Т. 6. С. 266.

² См., напр.: Есипов В.В. Уголовное право. Часть особенная. Преступления против государства и общества. М., 1912. С. 97-99.

³ См.: Российское законодательство Х-ХХ веков / Под общ. ред. О.И. Чи­ стякова. Т. 6. С. 267.

⁴ См.: Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государствен­ ной и общественной. Ташкент, 1913. С. 100, 101.

⁵ Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 435.

10

Позитивным моментом в эволюции законодательства стало выделение норм о превышении власти с применением насилия и оружия (ст. 373 уложения). В уголовных кодексах России XX в. по­добные обстоятельства всегда учитывались при конструировании квалифицированного состава данного преступления. Вместе с тем современные исследователи справедливо отмечают, что уложение 1845 г. «положило начало широкому применению оценочных поня­тий в качестве отягчающих обстоятельств»¹. Указав критерии при­менения того или иного наказания, законодатель не провел четкой границы между важными и неважными последствиями превышения власти. Установление степени их важности, как и в настоящее время, было передано на усмотрение суда. По толкованию Сената, «все раз­личие, какое существует между 341 и 343 ст. уложения², заключается в том, насколько превышение власти представляется важным само по себе и по тем обстоятельствам и последствиям, которыми оно сопровождалось (В.Д.П. 6 марта 95 г., д. № 1)», но «условием при­менения 343 ст. ставится не только то, чтобы последствия превыше­ния власти не были важны, но чтобы они и не могли быть таковыми (Приг. 1-XI-88 г., Манькова)»³.

В целом преступления по службе в дореволюционный период определялись как нарушение служебного долга⁴, под которым юри­сты понимали «закономерность и целесообразность деятельности» в «порядке подчиненного государственного управления»⁵. С объек­тивной стороны превышение власти альтернативно выражалось в расширении предоставленных или присвоении не предоставленных законом служащему прав, совершении законных действий без надле­жащего разрешения начальства. В решениях Сената по конкретным

¹Шнитенков А.В. Отягчающие обстоятельства в преступлениях против го­ сударственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 51.

² Статьи 370 и 372 в редакции уложения 1845 г.

³ Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 101, 102.

⁴ См.: Трайнин А. О должностных преступлениях (должностное преступле­ ние, должностное лицо, соучастие частных лиц в должностных преступлениях и система должностных преступлений по уголовному кодексу). С. 43.

⁵ Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. СПб., 1897. Т. 8. С. 6.

11

делам подчеркивалось, что виновный должен совершить «что-либо вопреки существующим законам, выступив из пределов и круга дей­ствий, которые ему предписаны по должности»¹.

Для обозначения субъекта превышения власти - служащего -законодатель использовал разные термины, наиболее распростра­ненными из которых были: «чиновник», «иное должностное лицо», «лицо, состоящее на службе государственной или общественной». Авторы проекта нового Уголовного уложения к служащим относили «лиц, ставших вследствие порученного им участия в государствен­ном управлении в особые юридические отношения как к государ­ственной власти, делегировавшей им власть, так и к гражданам, под­чиненным управлению»². Эти отношения связывались с наличием у служащих правомочий и служебных обязанностей³. Указанные признаки характеризуют субъекта должностного преступления и в настоящее время.

При признании субъектом превышения власти не имело значе­ния, находился он на службе государственной или общественной, по­стоянной, пожизненной или срочной или его полномочия касались одного какого-либо случая⁴. Под службой общественной подразуме­валась служба «в сословных, земских, городских или волостных уста­новлениях по определению правительства или по выборам, на таких постах, которые учреждены законом в значении должностей»⁵.

В общей норме-дефиниции также закреплялось положение о на­делении лица властными полномочиями по «званию, должности, ме­сту или особенному поручению» (ст. 367). В целом в понятии «слу­жащий», сложившемся применительно к уложению 1845 г., были заложены основы для выделения признаков должностного лица в законодательстве России XX в.

¹Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С.97.

² Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. С. 15.

³ См.: Там же. С. 20-25.

⁴ См.: Там же. С. 19.

⁵ Фойницкий И.Я. Курс уголовного права. Часть особенная. Посягатель­ ства личные и имущественные. СПб., 1912. С. 314. См. также: Познышев С.В. Особенная часть русского уголовного права: Сравн. очерк важнейших отделов Особенной части старого и нового уложений. М., 1912. С. 203.

12

В ст. 367 уложения элементы субъективной стороны превыше­ния власти не выделялись, не последовательны были и разъяснения Сената. Например, в одном из них указывалось, что для составов превышения и бездействия власти «достаточно лишь сознательное действие или бездействие при отправлении своих служебных обя­занностей, противополагаемое неосторожному или невниматель­ному отношению к своим служебным обязанностям, а вовсе не не­обходимо со стороны обвиняемого желание, чтобы от допущенного сознательно нарушения служебных обязанностей наступили проти­воправные последствия, или по крайней мере безразличное отно­шение к возможности наступления таковых (О. С. 909/17)» \ Следо­вательно, допускались разные формы вины субъекта преступления по отношению к его действиям и их последствиям. В другом случае Сенат посчитал, что требование о том, «чтобы со стороны превысив­шего власть было умышленное нарушение закона, не разрешающего ему тех или других действий или полагающего известный предел его правам, представляется несогласным... с внутренним содержанием статьи 33 8², прямо устанавливающей, вовсе не упоминая об умысле, внешние признаки нарушения»³.

Отмеченные недостатки уложения 1845 г. частично были учте­ны при подготовке Уголовного уложения 1903 г., гл. 37 которого «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» в действие так и не вступила.

Согласно ч. 1 ст. 636 уложения 1903 г. превышением власти счи­талось умышленное или неосторожное действие по службе, не пред­ставленное законом, возложенным поручением или хотя и представ­ленное, но не вызывавшееся законными к тому основаниями либо осуществленное без разрешения подлежащей власти, если таковое разрешение требовалось законом. Ответственность за неосторожное действие наступала при наличии последствий в виде причинения важного вреда для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса⁴.

¹Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 100.

² Статья 367 в редакции уложения 1845 г.

³ Кенигсон А.В. Проступки и преступления по службе государственной и общественной. С. 96.

⁴ См.: Уголовное уложение 22 марта 1903 г. СПб., 1904. С. 958.

13

В ст. 636 уложения 1903 г. законодатель дифференцировал от­ветственность за превышение власти. Квалифицированный состав предусматривал наказание за умышленные действия, от которых по­следовали важный вред для порядка управления, казенного, обще­ственного или частного интереса или опасность такового, а также за употребление насилия над личностью или угрозы им либо за превышение власти по корыстному побуждению. Ответственность усиливалась в случае совершения деяния по корыстному побужде­нию с причинением важного вреда охраняемым законом интересам или возникновением опасности такого вреда. Наказанием за простое превышение власти был арест, квалифицированное - тюрьма и ис­правительный дом¹.

Криминализация содеянного в зависимости от наступивших по­следствий или их опасности, легальное определение субъекта пре­ступлений по службе - служащего, несомненно, были позитивными моментами в развитии нормы о превышении должностных полно­мочий. Служащим считалось «лицо, несущее обязанности или ис­полняющее временное поручение по службе государственной или общественной в качестве должностного лица, или полицейского или иного стража или служителя, или лица сельского или мещанского управления» (ч. 4 ст. 63 б)². Вместе с тем представляется, что призна­ние уголовно наказуемым превышением власти действий, совершен­ных по неосторожности, является очевидным недостатком уложения 1903 г.

В дореволюционный период внимание правоведов было обра­щено к вопросу о разграничении преступлений по службе и иных противоправных деяний и проступков. По мнению В.Н. Ширяева, «дисциплинарная провинность... не выходит за пределы нарушения служебного долга, должностное преступление всегда предполагает, кроме того, посягательство на какое-либо правовое благо»³, поэтому объектом такого преступления являются «те правовые блага, рас­поряжаться которыми должностное лицо может в силу предостав­ленной ему законом компетенции»⁴. Члены Редакционной комиссии

¹См.: Уголовное уложение 22 марта 1903 г. СПб., 1904. С. 958.

² Там же. С. 958.

³ Ширяев В.Н. Понятие должностного преступления // Юридический вест­ ник. М., 1913. Кн. 3. С. 92.

⁴ Тамже. С. 101.

14

отличали преступные деяния по службе от иных деяний по «служеб­ному способу посягательства», определяя его как «совокупность тех служебных образов и средств, коими обладают органы управления для учинения означенного злоупотребления»¹.

Таким образом, превышение и бездействие власти призна­вались «только способами злоупотребления властью, то есть со­вершения других преступных деяний, а не самостоятельными преступлениями»².

Другого подхода придерживался профессор В. Есипов, считая, что «преступления эти сохраняют свою самостоятельность, лишь поскольку они не переходят в иные общие или должностные пре­ступные деяния»³. Следует подчеркнуть, что в уложениях 1845 и 1903 гг. отсутствовала общая норма о злоупотреблении властью, а к превышению власти относилось и действие по службе, предостав­ленное законом или поручением, но не вызывавшееся законными к тому основаниями.

Российское уголовное законодательство XX в. сохраняло пре­емственность в регламентации ответственности за превышение должностных полномочий. В период некодифицированного зако­нодательства (1917-1921 гг.) понятием «злоупотребление властью» охватывались должностные преступления в целом⁴. «Преступле­ния по должности» определялись как использование обществен­ного или административного положения путем злоупотребления властью, предоставленной народом. Уголовному преследованию подвергались «не только лица, совершающие преступные деяния в момент исполнения ими своих служебных обязанностей, но и вообще совершающие какие-либо преступные деяния с использо-

¹Уголовное уложение. Проект Редакционной комиссии и объяснения к нему. С. 63; Ширяев В.Н. Об юридической природе должностных преступлений (доктрина должностных преступлений) // Журнал Министерства юстиции. 1914. № 3. С. 33.

² Преступления государственные (политические, против порядка управле­ ния и по службе). Записки по уголовному праву. Киев, 1904. С. 39.

³ Есипов В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. СПб., 1892. С. 7.

⁴ См.: Инструкция НКЮ РСФСР от 19 декабря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им нака­ заниях и о порядке ведения его заседаний» // Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. /Под ред. И.Т. Голя- кова. М.,1953. С. 19,20.

15

ванием в каком-либо отношении своего положения на советской службе»¹.

В нормативных актах обозначались и некоторые элементы со­става превышения полномочий. Так, в Положении о революцион­ных военных трибуналах, введенном декретом ВЦИК от 20 ноября 1919 г., указывалось на превышение власти как на преступное дея­ние «общедолжностного характера», уголовная ответственность за которое наступала в случаях причинения или возникновения воз­можности причинения существенного вреда для республики либо для дела революции или значительных убытков казны². Согласно постановлению НКЮ РСФСР от 26 февраля 1921 г. «Об усилении ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе» в революционные трибуналы на­правлялись дела о превышении власти продагентами с явно корыст­ной целью, а также сопровождавшемся дискредитированием Совет­ской власти и имевшем важные последствия³.

В УК РСФСР 1922 г. впервые в российском законодательстве были разграничены смежные составы злоупотребления властью (ст. 105) и превышения власти (ст. 106). Злоупотреблением властью считались действия должностного лица, «которые оно могло совер­шить единственно благодаря своему служебному положению и ко­торые, не будучи вызваны соображениями служебной необходимо­сти, повлекли за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интере­сов отдельных граждан»⁴.

В ст. 106 УК РСФСР в отличие от ст. 367 уложения 1845 г. за­конодатель отказался от перечисления конкретных форм действий, единственным условием их криминализации признавался явный выход за пределы предоставленных законом должностному лицу полномочий. Термин «превышение власти» был сохранен приме­нительно к данной норме. Санкция ч. 1 ст. 106 УК РСФСР 1922 г. в первоначальной редакции содержала ссылку на санкции ст. 105.

¹ Постановление Кассационного отдела ВТ ТИК от 6 октября 1918 г. «О под­судности революционных трибуналов» // Там же. С. 36, 37.

²См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / Под ред. И.Т. Голякова. С. 55.

³ См.: Там же. С. 89.

⁴Там же. С. 129.

16

Квалифицирующими признаками были применение насилия, ору­жия и особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство потерпевшего действия. Санкция ч. 2 ст. 106 предусматривала ли­шение свободы на срок не меньше трех лет. При наличии особо отягчающих обстоятельств, к которым относились расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения или расстройство транспорта, заклю­чение явно невыгодных для государства договоров или сделок или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся, применялась высшая мера наказания (ст. 110)¹.

Признаки субъекта превышения власти - должностного лица -закреплялись в примечании к ст. 105 УК РСФСР. К должностным относились «лица, занимающие постоянные или временные долж­ности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осу­ществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач»². Следовательно, лицо призна­валось должностным, если занимало должность в государственном аппарате или организации, которые согласно буквальному толкова­нию нормы и были наделены правами, обязанностями, полномочия­ми по выполнению государственных задач.

В УК РСФСР 1922 г. предусматривался специальный состав - превышение власти военным должностным лицом (ст. 209)³. В ч. 1 ст. 209 регламентировалась ответственность за превышение военным начальником пределов власти, «совершенное без злостно­го умысла, не повлекшее за собой дезорганизации вверенных ему вооруженных сил и материальных средств или других особо важных последствий». Ответственность за превышение власти «без злост­ного умысла» усиливалась, если наступали «особо важные послед­ствия»: общая дезорганизация «вооруженных сил и материальных средств, или военный бунт, или отсутствие надлежащего снабжения,

¹См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. / Под ред. И.Т. Голякова. С. 129.

² Там же.

³ См.: Там же. С. 141.

17

или гибель этих сил и средств, или разглашение тайн, стратегиче­ских планов». Особо отягчающим обстоятельством независимо от последствий было наличие злостного умысла, корыстных и иных целей¹. Тенденция к сохранению подобной нормы характерна также для уголовных кодексов РСФСР 1926 и 1960 гг.

Постановлением 2-й сессии ВЦИК X созыва от 10 июля 1923 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодексаРСФСР» в гл. «Должностные (служебные) преступления» были внесены суще­ственные изменения. В ч. 1 ст. 105 злоупотребление властью опреде­лялось как уголовно наказуемое деяние, в ч. 2 - как дисциплинарный проступок. Понятие злоупотребления властью стало родовым для превышения власти, что наглядно выражалось в наличии в тексте новой редакции ст. 106 ссылки на признаки преступления, предус­мотренного ст. 105. Эти признаки понимались как последствия не­законной деятельности должностного лица, выражающиеся в явном нарушении правильной работы учреждения или предприятия, либо в причинении имущественного ущерба, либо в нарушении обще­ственного порядка, либо в нарушении охраняемых законом прав или интересов отдельных граждан².

Вместе с тем в научной литературе высказывалось мнение о том, что описание состава превышения власти в УК РСФСР достаточно и не было оснований осложнять его наличием признаков, указанных в ст. 105³.

В УК РСФСР 1926 г., несмотря на изменение наименования, конструкция исследуемого преступления осталась прежней. Со­гласно ч. 1 ст. ПО превышением власти или служебных полно­мочий признавалось «совершение действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных законом совершив­шему их, при наличии признаков, предусмотренных в предыдущей статье»⁴. К злоупотреблению властью или служебным положением (ст. 109) относились «такие действия должностного лица, которые

оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение пра­вильной работы учреждения или предприятия, или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения обще­ственного порядка или охраняемых законами прав и интересов от­дельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но за­ведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия»¹.

Квалифицирующими признаками превышения власти или служебных полномочий были: применение насилия, оружия, особо мучительские или оскорбляющие личное достоинство по­терпевших действия (ч. 2 ст. 110). В ст. 112 одновременно уста­навливались уголовная ответственность за превышение власти или служебных полномочий с особо отягчающими обстоятель­ствами в виде «развала руководимого должностным лицом цен­трального аппарата управления или таких же хозяйственных государственных аппаратов производства, торговли, кредита и транспорта» (ч. 1) и дисциплинарная ответственность (ч. 2). По­нятие должностного лица (примеч. 1 к ст. 109) формулировалось схожим с УК РСФСР 1922 г. образом².

В науке уголовного права дискуссионными оставались во­просы об объекте и субъекте превышения полномочий, характере действий и форме вины должностного лица. В 20-40-е гг. XX в. объектами должностных преступлений признавались: «долг за­кономерно отправлять службу»³, «государственная дисциплина»⁴, интересы «управления государством и социалистическим хозяйством»⁵. Позднее большинство правоведов под объектом этих преступлений понимали правильную, отвечающую интересам со-

¹ См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917-1952 гг. /Под ред. И.Т. Голякова. С. 141.

²См.: Пионтковский А.А., Менынагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советско­го уголовного права. Особенная часть: В 2 т. М., 1959. Т. 2. С. 16, 17.

³ См.: Жижиленко А. О границе между уголовной и дисциплинарной не­ правдой по Уголовному кодексу 1922 г. //Право и жизнь. 1925. № 1. С. 57.

⁴ Уголовный кодекс РСФСР. М., 1953. С. 38.

18

¹ Уголовный кодекс РСФСР. С. 38.

² См.:Тамже. С. 38, 39.

³ Жижиленко АА. Должностные (служебные) преступления: Практ. ком- мент. М., 1927. С. 13.

⁴ Трайнин А. Должностные и хозяйственные преступления. М., 1938. С. 6.

⁵ Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М., 1948. С. 307.

19

циалистического и коммунистического строительства работу со­ветского государственного аппарата¹.

Действие должностного лица рассматривалось как превы­шение власти или служебных полномочий, при условии что «оно было связано с компетенцией того учреждения, в котором работа­ет данное должностное лицо, или того учреждения, которому оно подведомственно»². А.А. Жижиленко, например, выделял следую­щие формы превышения власти: когда «виновный расширяет, вопре­ки закону, права и полномочия, ему предоставленные», «присваивает себе права и полномочия, никакими законами ему не предоставлен­ные» или права, которые «вообще никому не предоставлены», «когда он совершает действия, вообще ему законом предоставленные, но не вызывавшиеся достаточными к тому основаниями», «совершает из­вестные действия без разрешения подлежащей власти»³.

А. Эстрин к превышению власти или служебных полномочий альтернативно относил действия, которые «прямо запрещены за­коном данному должностному лицу», совершаются «с явным нару­шением предписанных законом формы или порядка производства» либо «вне наличия тех обстоятельств, которые в соответствующем кодексе или законе признаны обязательными условиями самой воз­можности совершения такого рода действий», действия, которые «вовсе не входят в компетенцию данного должностного лица»⁴.

Различно в доктрине должностных преступлений трактовалось действие должностного лица, совершенное «единственно благо­даря служебному положению». В соответствии с одним подходом таковым считалось действие по службе в пределах должностной де­ятельности, непосредственно связанное с выполнением виновным должностных обязанностей⁵. Сторонники расширенного толкования

¹См.: Пионтковский А.А., Меньшагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советско­ го уголовного права. Особенная часть. С. 30; Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. М., 1956. С. 24; Филановский Н.Г. Борьба с злоупотреблениями по должности по советскому уго­ ловному праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. С. 8.

² Смолицкий Г.Р. Должностные преступления. М., 1947. С. 27, 28.

³ Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. С. 37-39.

⁴ Эстрин А. Должностные преступления. М., 1928. С. 80, 81.

⁵ См.: Пионтковский А.А., Менынагин В. Д., Чхивадзе В.М. Курс советско­ го уголовного права. Особенная часть. С. Зб^Ю.

20

полагали, что отправление должности «всегда сопровождается сово­купностью некоторых прав и фактических возможностей, обуслов­ленных должностным положением»¹, поэтому превышение власти может быть совершено не ««по службе», но единственно благодаря служебному положению»².

Неоднозначности трактовок объективных и субъективных при­знаков превышения власти способствовала их законодательная фор­мулировка. В частности, А. Эстрин считал, что по отношению к дей­ствиям возможен лишь прямой умысел в силу наличия требования «явности» выхода за пределы полномочий и ссылки на такие призна­ки, закрепленные в норме ст. 109 УК РСФСР 1926 г., как систематич­ность и корыстная заинтересованность³. По мнению А. Трайнина, «ссылка на признаки ст. 109, содержащаяся в ст. ПО и 111, имеет в виду в основном один из признаков, предусмотренных ст. 109, - на­ступление вредного результата или возможность его наступления»⁴.

В научной литературе выделилась позиция, согласно которой для превышения власти или служебных полномочий характерна смешанная форма вины: умысел по отношению к действию и умы­сел либо неосторожность в отношении наступивших вредных по­следствий⁵. Некоторые ученые допускали неосторожное превыше­ние власти, относя такие действия к дисциплинарным проступкам⁶.

Два подхода обозначились и к проблеме субъекта должностных преступлений. Представители одного из них считали, что «всякий служащий является в то же время должностным лицом, как бы ни была незначительна его функция в общей системе государственно­го устройства»⁷. Сторонники другого предлагали ограничить круг

¹Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по совет­ скому уголовному праву. С. 54, 55.

² Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. С. 327, 328. См. также: Смолицкий Г. Практика Верховного Суда СССР по делам о служеб­ ных злоупотреблениях // Социалистическая законность. 1946. № 6. С. 19-24.

³ См.: Эстрин А. Должностные преступления. С. 46.

⁴ Трайнин А. Должностные преступления // Советская юстиция. 1938. № 14. С. 10.

⁵ См.: Трайнин А., Меньшагин В., Вышинская З. Уголовный кодекс РСФСР. Комментарии / Под ред. И.Т. Голякова. М., 1946. С. 150.

⁶См.: Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. С. 41,42. ⁷ Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. С. 379-394.

21

должностных лиц¹, признавая в качестве основного их признака ха­рактер выполняемых функций (организационные, оперативно-рас­порядительные и административно-хозяйственные)².

В судебной практике в первые годы действия УК РСФСР 1926 г. преобладало расширенное толкование должностного лица³, тем не менее в дальнейшем она справедливо пошла по пути непри­знания должностными лицами некоторых категорий технических работников государственных и общественных учреждений и пред­приятий, рядовых рабочих и колхозников⁴.

Ученые обращали внимание на то, что редакции ст. 109 и ПО уголовного кодекса предполагали в качестве субъектов преступле­ний лиц, наделенных какими-либо служебными полномочиями или властью. При этом к представителям власти относились лица, ко­торые «по своему положению осуществляют функции власти или управления, например пользуются правом издавать лично или кол­легиально постановления, приказы или делать распоряжения, обяза­тельные для всех или определенных групп граждан»⁵. Юридическим основанием властных полномочий признавались законы, приказы, циркуляры, инструкции и положения, изданные уполномоченными на то лицами и учреждениями⁶.

Впервые более четко и самостоятельно по отношению к злоу­потреблению властью признаки превышения власти формулиро­вались в УК РСФСР 1960 г. Превышением власти или служебных полномочий признавалось умышленное совершение должностным

¹См.: Пионтковский А.А., Менынагин В.Д., Чхивадзе В.М. Курс советско­ го уголовного права. Особенная часть. С. 47, 48.

² См.: Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по советскому уголовному праву. С. 90-96; Филановский Н.Г. Борьба с злоупотре­ блениями по должности по советскому уголовному праву. С. 9.

³ См.: Прокопеня. Борьба с должностными преступлениями // Рабочий суд. 1928. №6. С. 482.

⁴См.: Приказ НКЮ РСФСР от 5 января 1937 г. «О судебной практике по де­лам о должностных преступлениях (ст. 109, ПО и 111 УК РСФСР)» // Советская юстиция. 1937. № 6. С. 56; О квалификации преступлений (методическое письмо, составленное СА. Голунским под ред. М. Панкратьева) // Социалистическая за­конность. 1939. № 10-11. С. 13.

⁵ Трайнин А., Меньшагин В., Вышинская З. Уголовный кодекс РСФСР. Комментарии. С. 6.

⁶См., напр.: Смолицкий Г.Р. Должностные преступления. С. 28.

22

лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраня­емым законом правам и интересам граждан (ч. 1 ст. 171). Санкция ч. 1 ст. 171 предусматривала альтернативные виды наказания: ли­шение свободы, исправительные работы, увольнение от должности¹. Квалифицирующим признаком, как и в прежних уголовных кодек­сах РСФСР, являлось применение насилия, оружия, мучительских и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий. От­метим, что законодатель признавал значительную общественную опасность такого деяния по сравнению с квалифицированным видом злоупотребления властью или служебным положением, установив в относительно определенной санкции ч. 2 ст. 171 наказание в виде лишения свободы на срок до десяти лет².

Тенденция к ограничению круга субъектов должностных пре­ступлений привела к новому изложению дефиниции должностного лица. Должностными стали считаться лица, постоянно или временно осуществлявшие функции представителей власти, а также занимав­шие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях, на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или администра­тивно-хозяйственных обязанностей, или выполнявшие такие обязан­ности в указанных учреждениях, организациях, на предприятиях по специальному полномочию (примечание к ст. 170).

Таким образом, критериями выделения должностных лиц из группы служащих стали: характер выполняемых функций и обязанностей, временные рамки и место выполнения функций и обязанностей. Однако согласно буквальному толкованию текста примечания к ст. 170 по специальному полномочию могли осу­ществляться организационно-распорядительные или администра­тивно-хозяйственные обязанности, а понятие должностного лица формально, как и в УК РФ 1996 г., распространялось на одну главу УК РСФСР 1960 г.

¹См.: Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об утверждении Уголовного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.

² Злоупотребление властью или служебным положением, повлекшее тяж­ кие последствия, наказывалось лишением свободы на срок до 8 лет (ч. 2 ст. 170 УК РСФСР 1960 г.).

23

В УК РСФСР 1960 г. был сохранен специальный состав пре­вышения власти военными должностными лицами (ст. 260). От­ветственность за такое деяние наступала в случаях его совершения систематически либо из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности, а равно при причинении существенного вреда. За совершение данного деяния в военное время или в боевой обста­новке предусматривалось наказание в виде смертной казни.

Политические и социально-экономические изменения в России обусловили необходимость реформирования уголовного законода­тельства, в том числе регламентации ответственности за служебные преступления. В УК РФ 1997 г. разграничена ответственность лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных ор­ганизациях, и должностных лиц, закреплено понятие представителя власти (примечание к ст. 318). Новеллой УК РФ стало признание в качестве должностных лиц тех, кто осуществляет организацион­но-распорядительные, административно-хозяйственные функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В 2007 г. круг должностных лиц был расширен за счет отнесения к ним лиц, вы­полняющих названные в примеч. 1 к ст. 285 УК РФ функции в го­сударственной корпорации (ст. 8 федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ). В декабре 2008 г. ст. 285 УК РФ была дополне­на примеч. 5, содержащим норму об ответственности иностранных должностных лиц и должностных лиц публичной международной организации, совершивших преступление, предусмотренное статья­ми гл. 30 УК РФ, однако в мае 2011 г. данная норма была исключена (ст. 7 федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, федераль­ный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ).

В УК РФ 1996 г. изменилось наименование рассматриваемого преступления: оно стало называться «превышение должностных полномочий» (ст. 286). Квалифицирующими признаками данного деяния законодатель назвал совершение его лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправ­ления, применение насилия или угрозы насилием, применение ору­жия или специальных средств, причинение тяжких последствий. По-новому были представлены санкции ст. 286 УК РФ, в которые

24

впоследствии неоднократно вносились изменения¹. В 2010 г. была выделена в качестве специальной норма об ответственности за не­исполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286 УК РФ)².

Итак, в условиях формирования централизованного Россий­ского государства возникновение запрета на превышение власти обусловливалось социальной потребностью в ограничении произ­вола со стороны лиц, уполномоченных на реализацию функций го­сударственного управления. В уголовном законодательстве России, за исключением УК РСФСР 1922 г. в первоначальной редакции, со­став превышения должностных полномочий всегда конструировался с учетом последствий деяния. Неизменно со времен уложения 1845 г. дифференцировалась ответственность за превышение должностных полномочий, соединенное с применением насилия и оружия. Коли­чество квалифицирующих признаков деяния менялось в сторону их увеличения в том числе путем включения в УК РФ 1996 г. признаков, ранее неизвестных данному составу.

В целом историческое изучение процесса развития нормы о превышении должностных полномочий свидетельствует о том, что соответствующие положения УК РФ 1996 г. адекватны современ­ному характеру преступности должностных лиц, однако отдельные моменты регламентации ответственности за данное преступление нуждаются в дальнейшем совершенствовании.