2) Участники водных отношений.

К ним в соответствии со статьей 7 ВК РФ отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами;

3) содержание водных правоотношений.

Содержание водных правоотношений - это права, обязанности и ответственность его участников, закрепленные в соответствующих статьях Водного кодекса РФ (ст. ст. 39, 68 и др.).

При определении характера регулируемых отношений следует учитывать, что Водный кодекс РФ регулирует водные отношения, возникающие на всех категориях земель. Если водный объект находится не на землях водного фонда, то при регулировании отношений по использованию и охране такого объекта помимо водного законодательства применяются нормы иных отраслей законодательства (земельного, лесного законодательства, законодательства о водном транспорте и т.д.). Например, в случае, когда водный объект находится на землях лесного фонда, соответствующие отношения могут регулироваться нормами водного и лесного законодательства; отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством о недрах и водным законодательством.

Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Налоговые, бюджетные, административные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в соответствии с общими положениями законодательства о налогах и сборах, бюджетного и административного законодательства.

В части второй комментируемой статьи закреплен принцип, в соответствии с которым имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным кодексом. Данный принцип соответствует другому общему началу водного законодательства, закрепленному в п. 1 ст. 3 ВК РФ, - принципу значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека.

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

Комментарий к статье 5

К одному из основных понятий, используемых ВК РФ, относится понятие водного объекта. Согласно ст. 1 ВК РФ под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водный режим, в свою очередь, определен как изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте.

В целях разграничения правового регулирования использования и охраны различных водных объектов часть 1 комментируемой статьи подразделяет водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей на два вида - поверхностные водные объекты и подземные водные объекты. Как отмечается многими исследователями, такого рода модель дифференциации была заимствована еще из ВК РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ <62> (далее - ВК РФ от 1995 г.). При этом ВК РФ от 1995 г. подразделял водные объекты не только на поверхностные и подземные, но отдельно выделялись внутренние морские воды, а также территориальное море РФ. Кроме того, объектам водных отношений была посвящена отдельная глава, которая содержала дефиниции ключевых понятий (определялись поверхностные водотоки, поверхностные водоемы, ледники и снежники, водоносный горизонт, бассейн подземных вод, месторождение подземных вод, естественный выход подземных вод).

--------------------------------

<62> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

В современном ВК РФ понятия практически всех разновидностей и поверхностных, и подземных водных объектов отсутствуют, в ряде случаев дается лишь перечисление. Конечно, такое регулирование привносит много неясностей в правоприменительную деятельность, объекты водных отношений сложнее отграничить от всех иных, в том числе это касается и подземных вод. Проблема соотношения подземных вод как водного объекта и как ресурса недр и соответствующего разграничения законодательств будет рассмотрена ниже.

Систематизировать свод документированных сведений о водных объектах призван государственный водный реестр (см. комментарий к ст. 31 ВК РФ).

В соответствии с частью 2 настоящей статьи к поверхностным отнесены шесть групп водных объектов:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

1. К поверхностным водным объектам прежде всего относятся моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), для анализа статуса и правового режима которых следует обратиться к положениям Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <63> (далее - ФЗ N 155-ФЗ).

--------------------------------

<63> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.

Согласно ст. 1 ФЗ N 155-ФЗ внутренние морские воды РФ - это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ. К внутренним морским водам относятся воды:

- портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;

- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат РФ, перечень которых устанавливается Правительством РФ и публикуется в "Извещениях мореплавателям".

Согласно ст. 2 ФЗ N 155-ФЗ территориальным морем РФ признается примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий.

Исходными линиями при этом являются:

- линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в РФ морских картах;

- прямая исходная линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;

- прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;

- прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат РФ;

- система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими РФ.

Определение территориального моря применяется также ко всем островам РФ. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ.

Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.

На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

В ст. 22 ФЗ N 155-ФЗ сформулировано понятие прилежащей зоны РФ. Это морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

2. Поверхностными водными объектами являются водотоки, к которым отнесены реки, ручьи, каналы. В действующем ВК РФ понятие водотоков отсутствует. Тогда как ВК РФ от 1995 г. под водотоками понимал поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения. К водотокам были отнесены реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов (ст. 10).

3. Следующий поверхностный водный объект - водоемы, включая озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища. Понятие водоемов также отсутствует. ВК РФ от 1995 г. водоемы определял как поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена. К ним относил озера, водохранилища, болота и пруды (ст. 11).

4. В отличие от ВК РФ от 1995 г., который относил болота к разновидности водоемов (воды находятся в состоянии замедленного водообмена), действующий ВК РФ выделяет болота отдельно, опять же не давая дефиниций.

5. Природные выходы подземных вод (родники, гейзеры) - это поверхностные водные объекты. Для сравнения следует отметить, что ВК РФ от 1995 г. относил естественный выход подземных вод, определяя его как выход подземных вод на суше или под водой, к подземным водным объектам (ст. 17).

6. К поверхностным водным объектам без соответствующих дефиниций также отнесены ледники и снежники.

ВК РФ от 1995 г. определял ледники как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники - это неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части (ст. 13).

Согласно части 3 комментируемой статьи поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Что касается ВК РФ от 1995 г., то в нем было сформулировано понятие поверхностных водных объектов. Они определялись как постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима. Отмечалось, что они состоят из поверхностных вод, дна и берегов и имеют многофункциональное значение, а также могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно (ст. 9).

В части 4 комментируемой статьи установлены особенности определения береговых линий, т.е. границ водного объекта отдельно для 1) моря; 2) реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера; 3) пруда, водохранилища; 4) болота.

Границы водных объектов определяются следующим образом:

1) по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива (следует соотносить с понятием исходных линий в соответствии с ФЗ N 155-ФЗ, см. выше);

2) по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

3) по нормальному подпорному уровню воды;

4) по границе залежи торфа на нулевой глубине.

Согласно части 5 комментируемой статьи к подземным водным объектам отнесены два объекта: бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Их дефиниция отсутствует. В свою очередь, ВК РФ от 1995 г. определял подземные водные объекты как сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. К ним были отнесены три объекта: водоносный горизонт - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; месторождение подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод; естественный выход подземных вод - выход подземных вод на суше или под водой (ст. 17). Следует отметить, что поверхностные и подземные водные объекты тесно взаимосвязаны между собой, в особенности это касается случаев загрязнения и иного негативного воздействия на водные объекты.

В части 6 комментируемой статьи прописано, что границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

Хотелось бы отметить, что ВК РФ от 1995 г. наглядно демонстрирует двойственный характер ранее действовавшего правового регулирования отношений, связанных с использование подземных вод. К примеру, в ст. 5 ВК РФ от 1995 г. было прямо закреплено, что отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, регулируются законодательством РФ о недрах и водным законодательством РФ. Предоставление в пользование подземных водных объектов также должно было осуществляться в соответствии с водным законодательством РФ и законодательством РФ о недрах (ст. 91).

Комментируемым Кодексом такого рода положения восприняты не были, однако ссылки на законодательство о недрах присутствуют (при определении границ подземных водных объектов, форм собственности, оснований приобретения и прекращения прав пользования, сборе и хранении документированных сведений о подземных водных объектах, при установлении порядка использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых).

Такое "двухслойное" нормативное регулирование обусловлено тем, что подземные водные объекты, входя в предмет отношений, регулируемых водным законодательством, одновременно выступают объектом регулирования законодательства РФ о недрах, являясь специфическим минеральным ресурсом - подземными водами (это объект геологического изучения, разведки, добычи и охраны).

Согласно ст. 1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <64> (далее - Закон РФ "О недрах") законодательство РФ о недрах состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

--------------------------------

<64> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Однако недра - это "сложная природо-социальная система, представляющая собой и объект хозяйственной деятельности, и компонент экосистемы" <65>.

--------------------------------

<65> См.: Вылегжанина Е.Е. Международно-правовые подходы к защите окружающей среды при недропользовании // Нефть, газ и право. 2007. N 4. С. 41.

В связи с чем в ст. 1 Закона РФ "О недрах" прямо указано на то, что отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Законодательное закрепление термина "недра" содержится в преамбуле Закона РФ "О недрах", где недра определены как "часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения".

Согласно преамбуле Закон РФ "О недрах" также регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной таких специфических минеральных ресурсов, как подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Недра содержат в себе множество полезных свойств, в том числе подземное пространство, содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы. Все эти богатства, пока они содержатся в недрах, составляют государственную собственность (ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ "О недрах"). После добычи полезные свойства по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности (ч. 3 ст. 1.2 Закона РФ "О недрах").

Недра предоставляются в пользование также для контроля за режимом подземных вод (ст. 6). Участки недр предоставляются в пользование для геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ; а также для добычи подземных вод - на срок до 25 лет (ст. 10). В качестве примера приведена только часть норм Закона РФ "О недрах", регулирующих деятельность по геологическому изучению, разведке, добыче и охране подземных вод. Стоит заметить, что в целом законодательство РФ о недрах достаточно поверхностно регулирует вопрос подземных вод как ресурсов недр.

Согласно Общероссийскому классификатору полезных ископаемых и подземных вод <66> (далее - Классификатор), утвержденному Постановлением Госстандарта России от 25 декабря 2002 г. N 503-ст, к подземным водам относятся питьевые (1, 2, 3 класса), технические, минеральные (бальнеологические, питьевые, лечебно-столовые), теплоэнергетические (низкопотенциальные, среднепотенциальные, высокопотенциальные) и промышленные подземные воды (бромные, йодные, йодобромные).

--------------------------------

<66> М.: Издательство стандартов, 2003.

В приложении "Б" к Классификатору даны пояснения наименований подземных вод, в соответствии с которыми сформулированы следующие понятия:

- воды подземные - сосредоточение вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима;

- воды подземные питьевые - воды, в которых бактериологические, органолептические показатели и показатели токсических химических веществ находятся в пределах норм питьевого водоснабжения;

- воды подземные технические - воды, кроме питьевых, минеральных и промышленных, пригодные для использования в экономике;

- воды подземные минеральные - воды, компонентный состав которых отвечает требованиям лечебных целей;

- воды подземные теплоэнергетические - термальные воды, теплоэнергетические ресурсы которых могут быть использованы в любом секторе экономики;

- воды подземные промышленные - воды, компонентный состав и ресурсы которых достаточны для извлечения компонентов в промышленных масштабах.

Легальное понятие "полезное ископаемое" содержится только в главе 26 НК РФ "Налог на добычу полезных ископаемых" (п. 1 ст. 337) <67>, причем сформулировано оно как объект налогообложения налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ), с учетом соответствия определенным стандартам качества и понимается как продукция, что несет в себе иную смысловую нагрузку (в Законе РФ "О недрах" это прежде всего природный ресурс, подлежащий охране и восстановлению). Понятие полезного ископаемого в НК РФ формулируется с целью максимально эффективного изъятия рентного дохода <68>.

--------------------------------

<68> В целях налогообложения добычи полезных ископаемых полезное ископаемое определяется как "продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого - стандарту (техническим условиям) организации (предприятия)".

При этом согласно ст. 35 Закона о недрах "основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ".

Подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды выделены в главе 26 НК РФ в качестве самостоятельного вида добытого полезного ископаемого (ст. 337 НК РФ).

При этом объектом налогообложения НДПИ не признаются подземные воды, не числящиеся на государственном балансе запасов полезных ископаемых, добытые индивидуальным предпринимателем и используемые им непосредственно для личного потребления; а также дренажные подземные воды, не учитываемые на государственном балансе запасов полезных ископаемых, извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых или при строительстве и эксплуатации подземных сооружений (п. 2 ст. 336 НК РФ).

Следует отметить, что категория "водные объекты" используется также в главе 25.2 НК РФ "Водный налог". В частности, одним из объектов налогообложения водным налогом является забор воды из водных объектов. В данном случае имеется в виду забор как из поверхностных, так и подземных водных объектов. Не признаются объектами налогообложения водным налогом забор из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы, а также термальных вод; а также забор из подземных водных объектов шахтно-рудничных и коллекторно-дренажных вод (ст. 333.9 НК РФ).

Границы подземных водных объектов следует определять в соответствии с положениями ст. 7 Закона РФ "О недрах". Это зависит от того, в каком виде предоставляется участок недр в соответствии с лицензией на конкретный вид пользования недрами - в виде горного или геологического отвода.

Горный отвод представляет собой геометризованный блок недр, предоставляется для добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов; а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья <69>.

--------------------------------

<69> См.: Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; глава 26.4 НК РФ "Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции".

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Геологический отвод - участки недр, предоставляемые в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых). В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

Также следует обратить внимание на положения ст. 19 Закона РФ "О недрах", согласно которым собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме того, необходимо иметь в виду существование Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <70> (далее - ФЗ N 26-ФЗ) и отграничивать его предмет регулирования от отношений, регулируемых водным законодательством и законодательством РФ о недрах. ФЗ N 26-ФЗ определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории РФ. Природными лечебными ресурсами (в понимании ФЗ N 26-ФЗ) являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

--------------------------------

<70> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

К примеру, при предоставлении участков недр для добычи питьевых и минеральных подземных вод границей горного отвода является граница зоны строгого режима санитарной охраны <71>.

--------------------------------

<71> См.: Постановление ВС РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

Статья 6. Водные объекты общего пользования

Комментарий к статье 6

Комментируемой статьей регламентируются вопросы общего водопользования, иначе говоря, общедоступности водных объектов. ВК РФ от 1995 г. подразделял водопользование на особое и специальное, закрепляя соответствующие понятия. Комментируемый Кодекс эти положения не воспринял. Однако НК РФ в главе 25.2 "Водный налог" признает в качестве налогоплательщиков водного налога организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 333.8 НК РФ). Очевидно, что указанную статью необходимо привести в соответствие с действующим законодательством РФ.

В соответствии с частью 1 комментируемой статьи водные объекты будут являться водными объектами общего пользования (общедоступными) в случае, если одновременно:

1) отнесены к поверхностным водным объектам,

2) составляют публичную собственность, а именно находятся в государственной или муниципальной собственности (сюда не могут быть отнесены пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, т.к. они будут находиться соответственно в собственности физического лица, юридического лица (см. комментарий к ст. 8 ВК РФ).

Согласно частям 2 и 3 настоящей статьи общедоступность водопользования (использование водных объектов общего пользования) включает в себя следующее:

1) право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования;

2) право каждого гражданина бесплатно использовать водные объекты общего пользования для личных и бытовых нужд;

3) обозначенные выше права реализуются в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также правилами использования водных объектов для личных и бытовых нужд;

4) общедоступное водопользование может быть ограничено самим ВК РФ и другими федеральными законами.

Общее водопользование следует отличать от пользования водными объектами на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий главы 2 ВК РФ). В частности, таким договором прописывается не только конкретный порядок водопользования, но и предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью (см. комментарий к ст. 20 ВК РФ).

Следует отметить, что предшествовали режиму общего водопользования положения о водном сервитуте, закрепленные в ВК РФ от 1995 г. Так, в ст. 43 ВК РФ в качестве права ограниченного пользования водным объектом признавались публичный и частный водные сервитуты.

Согласно части 3 комментируемой статьи использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии:

- с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (на сегодняшний день продолжает действовать Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" <72> (далее - Постановление N 769));

--------------------------------

<72> СЗ РФ. 2006. N 51. Ст. 5469.

- исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

Согласно Постановлению N 769 утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования (см. также п. 8 ст. 25 ВК РФ):

- с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ;

- с Министерством природных ресурсов и экологии РФ;

- с Министерством здравоохранения и социального развития РФ;

- с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.

Также следует обратить внимание на доселе не отмененные Правила охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей <73>, утвержденные Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 23 декабря 1988 г. N 351.

--------------------------------

<73> Документ опубликован не был.

Что касается правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд, то, например, в Московской области на сегодняшний день разработаны правила в следующих муниципальных образованиях: муниципальные районы - Красногорский <74>, Люберецкий <75>, Серпуховской <76>; городские округа - Балашиха <77>, Домодедово <78>, Климовск <79>, Рошаль <80>, Фрязино <81>.

--------------------------------

<74> Решение Совета депутатов Красногорского муниципального района Московской области от 25 июня 2009 г. N 408/22 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования на территории Красногорского муниципального района" (документ опубликован не был).

<75> Решение Совета депутатов Люберецкого муниципального района Московской области от 1 июля 2009 г. N 393/46 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории Люберецкого муниципального района Московской области" (документ опубликован не был).

<76> Постановление главы Серпуховского муниципального района Московской области от 10 февраля 2009 г. N 293 "О правилах использования водных объектов общего пользования, находящихся на территории Серпуховского муниципального района, для личных и бытовых нужд" (документ опубликован не был).

<77> Постановление городского округа Балашиха МО от 17 марта 2008 г. N 9/276 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории городского округа Балашиха" // Факт. 29.04.2008. N 33.

<78> Постановление руководителя администрации городского округа Домодедово Московской области от 19 мая 2009 г. N 1458 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории городского округа Домодедово, для личных и бытовых нужд" (документ опубликован не был).

<79> Решение Совета депутатов городского округа Климовск МО от 20 декабря 2007 г. N 3/16 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории городского округа Климовск Московской области" // Местные вести. 26.12.2007. N 101.

<80> Решение Совета депутатов городского округа Рошаль Московской области от 15 июля 2009 г. N 3/49 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории городского округа Рошаль" (документ опубликован не был).

<81> Решение Совета депутатов городского округа Фрязино МО от 15 мая 2008 г. N 337 "О принятии Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории городского округа Фрязино Московской области" // Вестник (приложение к газете "Ключъ"). 18.06.2008. N 2.

Согласно части 4 комментируемой статьи на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Зачастую наложение такого рода запретов обусловлено большой антропогенной нагрузкой на водотоки и водоемы (заражение болезнетворными бактериями, загрязнения химическими веществами и т.п.), в результате чего вода может стать непригодной для питания <82>.

--------------------------------

<82> См.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) // Законодательство и экономика. 2007. N 5.

К примеру, в тексте Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, установленных Постановлением городского округа Балашиха МО от 17 марта 2008 г. N 9/276 (далее - Правила городского округа Балашиха МО), водный объект общего пользования определяется как поверхностный водный объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности, доступный для бесплатного использования гражданами для удовлетворения личных и бытовых нужд (п. 3).

Согласно п. 4 Правил городского округа Балашиха МО использование водных объектов общего пользования допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

В соответствии с п. 5 при осуществлении общего водопользования разрешается:

- пользоваться водными объектами для отдыха, туризма, спорта, любительского и спортивного рыболовства в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Московской области, а также для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, других целей, связанных с использованием водных объектов для личных (бытовых) нужд;

- пользоваться береговой полосой для передвижения (без использования транспорта) и пребывания у водного объекта общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов устанавливается для рек Пехорка, Чернавка (Черная), Вьюнка - 20 метров, для всех других рек и водных объектов, расположенных на территории городского округа Балашиха, - 5 метров;

- осуществлять общее водопользование в соответствии с водным законодательством РФ.

В соответствии с п. 6 при осуществлении общего водопользования запрещается:

- купание в запрещенных местах, где выставлены информационные знаки и предупредительные щиты;

- стирка белья и купание животных в местах, отведенных для купания людей, и выше их по течению до 500 м;

- движение автотранспортных средств (кроме автомобилей специального назначения) в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, за исключением их движения по дорогам, стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;

- мойка автотранспортных средств и другой техники в водных объектах и на их берегах (береговой полосе водного объекта);

- размещение отвалов размываемых грунтов, складирование бытового и строительного мусора (захламление), минеральных удобрений и ядохимикатов на береговой полосе водного объекта;

- сброс в водные объекты жидких и твердых бытовых отходов, химических веществ, в том числе сброс сельскохозяйственных и ливневых сточных вод;

- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн на прибрежной полосе водного объекта.

Согласно части 5 комментируемой статьи информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков (например, "Купание запрещено", "Якорь не бросать!" и др.), устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

К примеру, п. 8 Правил городского округа Балашиха МО предусмотрено, что о правилах осуществления общего водопользования или его запрещении население оповещается:

- через средства массовой информации;

- специальными информационными знаками, располагаемыми вблизи водных объектов;

- иными способами.

Части 6, 7 и 8 комментируемой статьи устанавливают правила пользования береговой полосой. Ее историческое название - бечевник ("бечева" - канат для тяги судов). Первоначально бечевником именовали полосу вдоль каналов и рек, которая использовалась для тяги судов за счет лошадиной или людской силы. В Российской империи закреплялось свободное пользование данной полосой (в 10 - 15 м) для нужд судоходства <83>.

--------------------------------

<83> Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) // Законодательство и экономика. 2007. N 5. Цит. по: Морской энциклопедический словарь / Под ред. В.В. Дмитриева. Ленинград: Судостроение, 1991. Т. 1. С. 144.

Например, в ВК РФ от 1995 г. полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования была названа бечевником (ст. 20).

Современный ВК РФ полосу земли вдоль береговой линии водного объекта (границы водного объекта) общего пользования называет береговой полосой. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 километров, составляет 5 метров. При этом береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется (ч. 7).

Следует также обратить внимание на ряд положений земельного законодательства. В частности, п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ <84>, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования <85>.

--------------------------------

<84> Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

<85> Федеральный закон от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3075.

Часть 8 определяет, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Согласно ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <86> граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно. В данном случае ограничения могут устанавливаться, как правило, только в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования. При этом любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников.

--------------------------------

<86> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.

Статья 7. Участники водных отношений

Комментарий к статье 7

В комментируемой статье определен субъектный состав водных правоотношений - Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Все они могут участвовать в водных отношениях в разных качествах - как собственники водных объектов, водопользователи, регуляторы водных отношений, то есть субъекты, формирующие водное законодательство, исполняющие его предписания и контролирующие процесс исполнения водного законодательства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Физические и юридические лица выступают в водных отношениях как водопользователи - лица, которым предоставлено право пользования водным объектом (п. 8 ст. 1 ВК РФ). При этом водопользователями могут быть как российские, так и иностранные лица (применительно к физическим лицам - граждане Российской Федерации, иностранцы и лица без гражданства). Они становятся субъектами водных правоотношений с момента возникновения у них конкретных прав на водные объекты.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут выступать в водных отношениях:

во-первых, как регуляторы водных правоотношений в отношении водных объектов, находящихся под их юрисдикцией на их территории;

во-вторых, как собственники водных объектов, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении.

В первом случае публично-территориальные (государственные и муниципальные) образования вступают в отношения, имеющие властный характер и отличающиеся неравенством участвующих в них сторон. Во втором случае они становятся участниками правоотношений, предполагающих юридическое равенство участвующих сторон.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Последние участвуют в водных отношениях в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами, в первую очередь - Водным кодексом РФ (ст. ст. 24, 25, 26 и др.).

Федеральными регуляторами являются: Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), осуществляющее законодательное регулирование водных отношений, а также органы исполнительной власти, наделенные регулятивными полномочиями в сфере водных отношений. В первую очередь это Правительство РФ, Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России). В водных отношениях могут участвовать и другие федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Минприроды России - Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

В водных отношениях могут участвовать и другие федеральные органы исполнительной власти - Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России), Министерство транспорта РФ (Минтранс России), находящееся в его ведении Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) и др.

Региональные регуляторы - это представительные и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, а также региональные органы исполнительной власти общей компетенции (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правительство субъекта Российской Федерации) и исполнительные органы специальной компетенции - органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции в области использования и охраны водных объектов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (например, Министерство природных ресурсов Калужской области, Комприроды Нижегородской области, Министерство природных ресурсов и экологии Забайкальского края, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и др.).

Органы местного самоуправления в своей деятельности реализуют полномочия муниципальных образований в сфере водных отношений (полномочия собственника водного объекта, полномочия в отношении водных объектов общего пользования и др.), предусмотренные статьей 27 Водного кодекса РФ.

Статья 7.1. Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов

Комментарий к статье 7.1

Данная статья была введена в действующий ВК РФ Федеральным законом от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Часть 1 настоящей статьи определяет, на ком лежит обязанность по осуществлению водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов. ВК РФ не содержит легального определения термина "водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов", однако в статье 1 ВК РФ дано определение понятия "водное хозяйство", под которым следует понимать деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод.

Водный кодекс РФ 1995 года также содержал определение аналогичного термина "водохозяйственная деятельность", под которой понималась деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.

Таким образом, законодатель, употребляя в части 1 настоящей статьи термин "водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов", под этим понимает деятельность государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц по изучению, использованию водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод.

Далее, в части 1 настоящей статьи определен круг лиц, обязанных осуществлять водохозяйственные мероприятия. Так, это могут быть (1) РФ или субъект РФ; (2) муниципальное образование; (3) юридические лица и (4) физические лица. От имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в соответствии с частью 2 статьи 7 ВК РФ выступают соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Важной особенностью данной статьи является тот факт, что обязанность по осуществлению водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов возникает у указанных субъектов только в том случае, если водные объекты находятся у них на праве собственности.

Право собственности на водные объекты регулируется статьей 8 ВК РФ, исходя из положений которой можно сделать вывод, что большинство водных объектов находится в федеральной собственности. В соответствии с частью 2 статьи 8 ВК РФ в собственности субъектов, муниципальных образований, юридических и физических лиц могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности данному субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу или юридическому лицу.

Более подробную информацию о круге полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов можно найти в комментарии к статьям 24 - 27 ВК РФ.

Часть 2 комментируемой статьи гласит, что государственные и муниципальные органы власти могут осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов путем проведения государственных закупок. Так, размещение заказа на выполнение таких мероприятий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ (ред. от 05.05.2010) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В этом случае государственный или муниципальный орган выступает в качестве заказчика. В то время как в качестве участника размещения заказов могут выступать любые лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Это могут быть юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, индивидуальные предприниматели и физические лица.

Размещение государственного заказа допускается несколькими способами: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, либо без проведения торгов путем запроса котировок. Выбор того или иного способа размещения государственного заказа зависит в большей степени от цены государственного контракта, так, в том случае, если цена государственного контракта не превышает 500000 (пятьсот тысяч) рублей, то возможно размещение государственного заказа без проведения торгов путем запроса котировок. В том же случае, если цена государственного контракта превышает 500000 (пятьсот тысяч) рублей, тогда должны быть проведены торги в форме конкурса или аукциона, по выбору заказчика.