Часть 7 комментируемой статьи устанавливает запрет на проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и токсичные вещества.

Федеральный закон от N 170-ФЗ радиоактивные вещества определяет как вещества, не относящиеся к ядерным материалам, испускающие ионизирующее излучение.

В соответствии с приложением 1 Федерального закона N 116-ФЗ токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 миллиграммов на килограмм до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 миллиграммов на килограмм до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 миллиграмма на литр до 2 миллиграммов на литр включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр.

Таким образом, с целью предотвращения причинения вреда здоровью человека, окружающей среде в целом, и водным объектам в частности, проведение взрывных работ, при которых используется ядерная и иные виды промышленных технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается.

Таким образом, комментируемая статья предусматривает охрану водных объектов от следующих видов причинения вреда водным объектам:

- загрязнения и засорения водных объектов вследствие сброса и захоронения в них отходов производства потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов);

- загрязнения и засорения водных объектов вследствие работ, в результате которых образуются твердые взвешенные частицы;

- загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций;

- загрязнения и засорения водных объектов радиоактивными веществами, пестицидами, агрохимикатами и другими опасными для здоровья человека веществами и соединениями в водных объектах вследствие превышения, соответственно, предельно допустимых уровней естественного радиационного фона, характерных для отдельных водных объектов, и иных установленных в соответствии с законодательством РФ нормативов;

- загрязнения и засорения водных объектов в результате захоронения в них ядерных материалов и радиоактивных веществ;

- загрязнения и засорения водных объектов вследствие сброса в них сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты;

- загрязнения и засорения водных объектов радиоактивными и (или) токсичными веществами в результате проведения на водных объектах взрывных работ.

Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 57

Согласно части 1 статьи 57 ВК РФ не допускается загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами.

Легального определения болота нет, но имеется научное определение, с которым согласны большинство ученых. Болото (также топь, трясина, зыбкое место) - участок суши (или ландшафта), характеризующийся избыточным увлажнением, повышенной кислотностью и низкой плодородностью почвы, выходом на поверхность стоячих или проточных грунтовых вод, но без постоянного слоя воды на поверхности. Для болота характерно отложение на поверхности почвы неполно разложившегося органического вещества, превращающегося в дальнейшем в торф. Слой торфа в болотах не менее 30 см, если меньше, то это заболоченные земли <382>.

--------------------------------

<382> Географический энциклопедический словарь / Гл. редактор А.Ф. Трешников. М.: Советская энциклопедия, 1988. 432 с.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 5 ВК РФ болота относятся к поверхностным водным объектам. Под охраной водных объектов, в соответствии с ч. 17 ст. 1 ВК РФ, следует понимать систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. В целях предупреждения и устранения загрязнения болот должны определяться его границы. В соответствии с ч. 4 ст. 5 ВК РФ береговая линия (граница водного объекта) определяется для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается для болот от их границы (нулевой глубины торфяной залежи). Для болот в истоках рек, а также для других болот, формирующих сток в водосборном бассейне, водоохранные зоны устанавливаются на прилегающих к ним территориях.

В целях предупреждения и устранения загрязнения болот должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, в которых осуществляются сброс или иное поступление в болота вредных веществ, ухудшающих качество болот, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов болот.

Болото считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне болота, а также из-за образования в нем вредных веществ изменились (ухудшились) нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов болот.

Основные водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Согласно нормам экологического законодательства, в частности Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Они могут складироваться и захоронятся в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты. Применение ядохимикатов, нефтепродуктов и других химических средств должно допускаться в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" говорится, что ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства в сельском хозяйстве могут использоваться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.

Неиспользованные ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители. Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среды, влечет запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно части 2 статьи 57 ВК РФ осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод.

В соответствии с п. 15 ст. 1 ВК РФ под истощением вод следует понимать постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод. Истощение вод проводится путем их осушения, устранения водных ресурсов. К созданию угрозы истощения вод, следовательно, могут привести действия, меняющие в негативную сторону не только их количественные, но и качественные (например, снижение способности к самоочищению, помутнение и т.п.) характеристики. Действиями, которые создают такую угрозу, являются в первую очередь превышения лимитов забора воды, проведение строительных или иных работ, нарушающих естественный баланс, нерациональное водоотведение, изменение стока и т.п.

В рамках охраны болот от загрязнения и засорения за нарушение данных норм предусмотрены административная и уголовная ответственность.

В соответствии с Рамсарской конвенцией от 2 февраля 1971 года "о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц" болота относятся к водно-болотным угодьям. В рамках Рамсарской конвенции создан список водно-болотных угодий международного значения (Рамсарских угодий), находящихся под особой охраной конвенции. Одним из основных условий присоединения к Рамсарской конвенции является объявление правительством страны хотя бы одного Рамсарского угодья на своей территории. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1050 утвержден список из 35 Рамсарских угодий России общей площадью около 10 млн. га.

Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 58

Согласно части 1 статьи 58 ВК РФ не допускается несанкционированный сброс сточных вод на ледники, снежники, а также засорение ледников, снежников отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. В настоящее время легальных определений ледника и снежника нет, но в ст. 13 ВК РФ 1995 года такие определения давались. Под ледником следовало понимать движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Под снежниками необходимо было понимать неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Так как ВК РФ 1995 года утратил силу, то данные определения утратили юридическую силу.

Согласно гляциологическому словарю под ред. В.М. Котлякова ледники можно определить как массу льда преимущественно атмосферного происхождения, испытывающую вязко-пластическое течение под действием силы тяжести и принявшую форму потока, системы потоков, купола (щита) или плавучей плиты. Образуются ледники в результате накопления и последующего преобразования твердых атмосферных осадков (снега) при их положительном многолетнем балансе. Снежники определяются как неподвижное скопление снега в местах, защищенных от ветра и солнца, ниже снеговой линии, сохраняющееся после стаивания окружающего снежного покрова (сезонный снежник) или не тающее в течение всего года (постоянный снежник, перелеток).

Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда. Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на крутых склонах и их подножьях, прочих защищенных от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны друг с другом. Возникающие у оснований горных склонов или близ береговых уступов снежники могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста <383>.

--------------------------------

<383> Малая советская энциклопедия / Ред. Б.А. Введенский. М.: Сов. энциклопедия, 1960. Т. 8. С. 636.

Согласно ч. 2 ст. 5 ВК РФ ледники и снежники относятся к поверхностным водным объектам. Под охраной водных объектов, в соответствии с ч. 17 ст. 1 ВК РФ, следует понимать систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.

В целях предупреждения и устранения загрязнения ледников и снежников должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляются сброс или иное поступление в ледники и снежники вредных веществ, ухудшающих качество ледников и снежников, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние ледяного и снежного покрова.

Болото считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или внутри ледника и снежника, а также из-за образования в нем вредных веществ изменились (ухудшились) нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние ледяного и снежного покрова.

Основные водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Согласно нормам экологического законодательства, в частности Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Они могут складироваться и захороняться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты. Применение ядохимикатов, нефтепродуктов и других химических средств должно допускаться в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" говорится, что ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства в сельском хозяйстве могут использоваться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.

Неиспользованные ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители. Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среде, влечет запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно части 2 статьи 58 ВК РФ забор (изъятие) льда из ледников не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод. В соответствии с п. 15 ст. 1 ВК РФ под истощением вод следует понимать постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод. Истощение вод проводится путем их забора. К созданию угрозы истощения вод, следовательно, могут привести действия, меняющие в негативную сторону не только их количественные, но и качественные (например, снижение способности к самоочищению, помутнение и т.п.) характеристики. Действиями, которые создают такую угрозу, являются в первую очередь превышения лимитов забора воды, проведение строительных или иных работ, нарушающих естественный баланс, нерациональное водоотведение, изменение стока и т.п.

В рамках охраны ледников и снежников от загрязнения и засорения за нарушение данных норм предусмотрены административная и уголовная ответственность.

Статья 59. Охрана подземных водных объектов

Комментарий к статье 59

В части 1 комментируемой статьи установлены обязанности в отношении всех лиц (физических и юридических), деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов.

Обязанности состоят в необходимости:

- принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод;

- соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.

Положения, касающиеся санитарной охраны водных объектов, утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 июля 2001 г. N 19 "О введении в действие санитарных правил - СП 2.1.5.1059-01" (вместе с "Гигиеническими требования к охране подземных вод от загрязнения. СП 2.1.5.1059-01", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16.07.2001) <384> (далее - Санитарные правила для подземных вод).

--------------------------------

<384> Российская газета. 2001. N 172.

Указанные Правила разработаны на основании Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <385> (далее - ФЗ N 52-ФЗ) и Постановления Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 "Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании" <386>.

--------------------------------

<385> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<386> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

Под государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (санитарные правила) в ФЗ N 52-ФЗ понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в свою очередь, включают в себя организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В Санитарных правилах для подземных вод установлено, что подземные воды считаются загрязненными при обнаружении динамических тенденций изменения состава и свойств воды, обусловленного проникновением загрязнений с поверхности почвы, из водотоков, смежных водоносных горизонтов; латерального подтока вод иного (относительно фона) минерального состава, изменением условий питания и разгрузки, уровнем эксплуатируемого и первого от поверхности водоносных горизонтов. Степень опасности загрязнения может оцениваться с использованием гигиенической классификации (п. 2.2).

Система мер, обеспечивающих санитарную охрану подземных вод, предусматривает:

- гигиеническое нормирование состава и свойств подземных вод, используемых для питьевых и лечебных целей;

- организацию и эксплуатацию зон санитарной охраны (ЗСО) источников централизованного питьевого водоснабжения и округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- регламентирование порядка представления в пользование недр для добычи полезных ископаемых (включая добычу питьевых вод), а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регламентирование различных видов хозяйственной или иной деятельности, оказывающих влияние на состояние подземных вод (включая источники нецентрализованного хозяйственно - питьевого водоснабжения), в том числе и на перспективу;

- санитарно-эпидемиологическую экспертизу технологий, проектов строительства, реконструкции объектов, прямо или косвенно влияющих на состояние подземных вод;

- привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством РФ за нарушение санитарных норм и правил (п. 2.4).

Мероприятия по защите подземных вод от загрязнения при различных видах хозяйственной деятельности должны обеспечивать:

- водонепроницаемость емкостей для хранения сырья, продуктов производства, отходов промышленных и сельскохозяйственных производств, твердых и жидких бытовых отходов;

- предупреждение фильтрации загрязненных вод с поверхности почвы в водоносные горизонты;

- герметизацию систем сбора нефти и нефтепродуктов;

- рекультивацию отработанных карьеров (п. 3.2).

В части 2 настоящей статьи особо отмечено, что на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.

В ст. 18 ФЗ N 52-ФЗ определено, что водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилам.

В Федеральном законе от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <387> прямо указано, что запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ (ст. 12).

--------------------------------

<387> СЗ РФ. 1998. Ст. 3009.

В части 3 рассматриваемой статьи определено, что использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.

Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 46 <388> были утверждены Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения, которые обязательны для организаций и специалистов, занимающихся проектированием и эксплуатацией земледельческих полей орошения. Под земледельческими полями орошения (ЗПО) понимаются специализированные мелиоративные системы, предназначенные для использования подготовленных сточных вод на орошение и удобрение земель и для осуществления естественной биологической их доочистки. Соответственно, на ЗПО могут быть использованы хозяйственно-бытовые, производственные и смешанные сточные воды городов, поселков, фермерских хозяйств, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции после соответствующей их подготовки на сооружениях механической и биологической очистки (п. 5.1). Запрещается использование на ЗПО: сточных вод отдельно стоящих предприятий по обработке сырья животного происхождения, боен, биофабрик (по производству вакцин и сывороток), лечебно-профилактических учреждений, предприятий по производству пестицидов, стоков, содержащих радионуклиды, и стоков гальванических производств (п. 5.2). При этом качество сточных вод и их осадков, используемых для орошения, регламентируется по химическим, бактериологическим и паразитологическим показателям (п. 5.4).

--------------------------------

<388> "Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения. Санитарные правила и нормы. СанПиН 2.1.7.573-96" (утв. Постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 46) // М., Информационно-издательский центр Минздрава России, 1997.

В части 4 особо отмечается, что в случае, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять меры по охране подземных водных объектов.

На пользователя недр также возлагаются обязанности:

- безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- соблюдения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

- приведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования и др. (ст. 22 Закона РФ "О недрах").

К основным требованиям по рациональному использованию и охране недр относятся: предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и др.

Важно отметить, что в случае нарушения требований по рациональному использованию и охране недр право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством (ст. 23 Закона РФ "О недрах").

Согласно части 5 комментируемой статьи при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды. Данный факт еще раз подтверждает взаимосвязь всех видов водных объектов, особенно это касается разных форм негативного воздействия на них.

Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы

Комментарий к статье 60

Статья 3 ВК РФ в качестве одного из основных принципов водного законодательства закрепляет приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Развитие данный принцип получает в комментируемой статье, которая во главу правового регулирования охраны водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов ставит влияние последних на состояние водных объектов. Данное положение (часть 1 статьи 60 ВК РФ) носит характер нормы-принципа, тогда как части 2 - 7 статьи 60 ВК РФ имеют прикладное значение и разъясняют частные случаи правового регулирования охраны водных объектов.

Следует отметить комплексное законодательное регулирование охраны водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы. Так, рассматриваемая деятельность, способная повлиять на состояние водных объектов, осуществляется в соответствии с положениями ВК РФ, ЗК РФ, Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009, с изм. от 17.12.2009) "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ), Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (ред. от 30.12.2008) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Федеральный закон N 117-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами.

Подлежит упоминанию и тот факт, что из области правового регулирования охраны водных объектов в новой редакции комментируемой статьи законодателем было исключено размещение гидротехнических сооружений. При этом глава VII Федерального закона N 7-ФЗ, устанавливающая требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, регулирует такие виды хозяйственной деятельности, как размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, способных оказать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду. Вследствие различных законодательных установлений складывается ситуация, при которой не ясно, регулируется ли охрана водных объектов при размещении гидротехнических сооружений. На наш взгляд, вследствие конституционного положения, гласящего, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, охрана водных объектов при размещении гидротехнических сооружений должна осуществляться в соответствии с положениями Федерального закона N 7-ФЗ.

Часть 1 комментируемой статьи использует понятие "гидротехнические сооружения", в связи с чем целесообразно привести законодательное определение данного термина. Так, Федеральный закон N 117-ФЗ в статье 3 дает следующее толкование: "гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов". В свою очередь, Строительные нормы и правила РФ 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения" под гидротехническими сооружениями понимают "сооружения, подвергающиеся воздействию водной среды, предназначенные для использования и охраны водных ресурсов, предотвращения вредного воздействия вод, в том числе загрязненных жидкими отходами, включая плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие золошлакоотвалы и хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, сооружения морских нефтегазопромыслов и т.п. ".

Комментируемая часть статьи 60 ВК РФ предписывает при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов учитывать их влияние на состояние водных объектов. Статья 34 Федерального закона N 7-ФЗ в качестве общих требований в области охраны окружающей среды устанавливает проведение мероприятий по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности при рассматриваемых видах деятельности.

Статьи 37 - 40, 43 указанного Закона устанавливают конкретные мероприятия при отдельных видах рассматриваемой деятельности. Так, при проектировании (в данном случае - гидротехнических сооружений) должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Строительство и реконструкция должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Ввод в эксплуатацию возможен в случае выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды, причем запрещается ввод в эксплуатацию сооружений, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ.

При эксплуатации гидротехнических сооружений юридические и физические лица, осуществляющие данную деятельность, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Статья 40 Федерального закона N 7-ФЗ устанавливает требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики, к которым, в частности, относится такой вид гидротехнических сооружений, как гидроэлектростанции. В отношении последних данной статьей предписывается учитывать реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.

При проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов.

Следует отметить взаимосвязь предписываемого частью 1 статьи 60 ВК РФ учета влияния проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и внедрения новых технологических процессов и установленной статьей 32 Федерального закона N 7-ФЗ оценки воздействия на окружающую среду, проводимой в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Последняя проводится независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

В отношении вновь строящихся и реконструируемых речных и морских гидротехнических сооружений всех видов и классов применяются Строительные нормы и правила РФ 33-01-2003 "Гидротехнические сооружения. Основные положения", которые в разделе 4.4 "Охрана окружающей среды" устанавливают меры по охране водных объектов, а также комплекс конкретных обязательных мероприятий, осуществляемых при строении и реконструкции гидротехнических сооружений. Следует отметить, что СНиП РФ 33-01-2003 имеют техническое значение, однако они отражают существующее правовое регулирование в рассматриваемой области.

В соответствии с пунктом 4.4.2 СНиП РФ 33-01-2003 мероприятия по охране окружающей среды следует проектировать комплексно на основе прогноза ее изменения в связи с созданием гидротехнических сооружений. Так, при проектировании гидротехнических сооружений необходимо предусмотреть технические решения, которые обеспечат оптимизацию экологического взаимодействия их и природного комплекса и предотвратят недопустимые последствия этого взаимодействия. Должны быть разработаны биотехнические мероприятия по сохранению редких видов растений, рыб, животных, птиц на участках непосредственного влияния основных сооружений, водохранилищ, нижних бьефов, каналов и т.п. При этом должны рассматриваться как условия строительства сооружений, так и условия их эксплуатации. В проектах гидротехнических сооружений следует также рассматривать влияние хозяйственной деятельности и инфраструктур, сопутствующих их созданию, на окружающую среду и предусматривать мероприятия по нейтрализации отрицательных факторов.

Пункт 4.4.4 СНиП РФ 33-01-2003 устанавливает положение, согласно которому решение природоохранных вопросов должно начинаться на самых ранних стадиях проектирования объекта и выбора типа сооружений и учитываться при рассмотрении остальных технических вопросов. Разработка природоохранных мероприятий должна включать: изучение исходного состояния природной среды, составление прогнозов ее изменений, установление допустимого уровня антропогенного вмешательства, разработку мер защиты, а также способов контроля за состоянием каждого элемента среды и возможные дополнительные мероприятия по сохранению и улучшению экологической обстановки в процессе эксплуатации сооружений. Для выполнения требований указанных положений рассматриваемым актом установлена обязательность произведения оценок и прогнозирования различных показателей.

Следует также отметить, что СНиП РФ 33-01-2003 устанавливают отдельные специальные мероприятия по охране окружающей среды при выполнении различных работ, кроме того, они предписывают обязательную экологическую экспертизу различных объектов (например, материалов, используемых при строительстве).

Реализация положений части 1 статьи 60 ВК РФ осуществляется также через проведение государственной экологической экспертизы, под которой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (статья 1 Федерального закона N 174-ФЗ), и которая проводится на основаниях и в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 174-ФЗ.

Часть 1 статьи 60 ВК РФ устанавливает обязательность соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Статья 19 Федерального закона N 7-ФЗ устанавливает положение, в соответствии с которым нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В свою очередь, статья 35 ВК РФ указывает, что поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

На основании статьи 22 Федерального закона N 7-ФЗ субъекты хозяйственной и иной деятельности за превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством. Так, одной из мер ответственности является обязательное полное возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. В соответствии со статьей 77 вышеуказанного Закона вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Часть 2 статьи 60 ВК РФ предписывает изымать земельные участки, расположенные в границах зоны затопления, при строительстве гидротехнических сооружений нового водохранилища в соответствии с земельным и гражданским законодательством. Земельное законодательство указывает, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд возможно только в исключительных случаях, среди которых, в соответствии со статьей 49 ЗК РФ, размещение объектов федеральных энергетических систем, объектов энергетических систем регионального значения и объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются статьей 55 ЗК РФ, которая регулирует принудительное изъятие земельных участков, и путем выкупа. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 55 ЗК РФ принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. В свою очередь, пункт 3 статьи 55 ЗК РФ в отношении выкупа земельного участка содержит отсылочные положения к гражданскому законодательству.

Статья 279 ГК РФ указывает, что в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп земельного участка осуществляется РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Порядок выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд определен указанной статьей ГК РФ. Так, первоначально федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления принимается решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Причем указанное решение подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка собственник письменно уведомляется об этом органом, принявшим решение об изъятии, причем выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Законодатель не указывает, должно ли извещение о произведенной регистрации решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд происходить одновременно с письменным уведомлением об изъятии. Если собственник земельного участка согласен с решением об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, то он и орган, принявший указанное решение, заключают соглашение, содержащее выкупную цену земельного участка, сроки и другие условия выкупа. Данное соглашение, в соответствии со статьей 281 ГК РФ, включает обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. Выкупная цена земельного участка определяется исходя из рыночной стоимости земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также всех убытков, причиненных собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Гражданское законодательство предусмотрело и возможность предоставления собственнику взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другого земельного участка с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Статья 282 ГК РФ указывает, что если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.

В отношении комментируемой части статьи 60 ВК РФ следует отметить, что порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируется статьей 30 ЗК РФ. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков, определяются статьей 29 ЗК РФ. Выбор земельных участков для строительства, нормы предоставления земельных участков, порядок принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства регулируются статьями 31 - 33 ЗК РФ.

Часть 3 статьи 60 ВК РФ предусматривает обязательность создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах при вводе в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами. Данное положение связано с государственным мониторингом окружающей среды, под которым в соответствии с пунктом 1 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) (утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Поскольку сточные воды представляют собой воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории, необходим государственный экологический мониторинг, так как данные воды представляют опасность для благополучия окружающей среды и человека. Как указывалось ранее, часть 1 статьи 60 ВК РФ имеет характер нормы-принципа, устанавливая обязательность учета влияния хозяйственной деятельности при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов на состояние водных объектов. В части 3 статьи 60 ВК РФ данный принцип получает развитие в регулировании конкретного аспекта - ввода в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами.

Государственный мониторинг водных объектов является частью комплексной системы государственного мониторинга окружающей среды, он регулируется Положением об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219. В соответствии с пунктом 10 указанного Положения Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы) в целях организации и осуществления мониторинга обеспечивает развитие сети пунктов наблюдений за водохозяйственными системами, эксплуатируемыми организациями, подведомственными Росводресурсам, а также за состоянием дна, берегов, водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Таким образом, при вводе в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, Росводресурсы создает пункты наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах.

Часть 4 комментируемой статьи ВК РФ запрещает проектирование прямоточных систем технического водоснабжения. Прямоточные системы технического водоснабжения негативно воздействуют на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и на состояние водных объектов, запрет их использования приводит к проектированию замкнутых систем водоснабжения, которые обеспечивают экологическую безопасность.

Часть 5 комментируемой статьи устанавливает ограничение на ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки в виде запрета ввода в эксплуатацию таких объектов без оборудования средствами предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных веществ. Поскольку нефть и продукты ее переработки представляют собой угрозу окружающей среде, безопасности водных объектов и здоровью человека, законодатель ввел данный запрет, развивая положения статьи 46 Федерального закона N 7-ФЗ, предусматривающей требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Так, статья 46 указанного Федерального закона указывает, в частности, что при вводе в эксплуатацию объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Часть 6 статьи 60 ВК РФ направлена на эффективное правовое регулирование охраны водных объектов, для этого законодатель предусмотрел комплекс запретов при эксплуатации комплекса водных объектов, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. Так, запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов. Для реализации данного положения устанавливаются санитарные правила, нормативы допустимого воздействия на водные объекты и нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов (об этом подробнее см. комментарий к статье 35 ВК РФ), а также технические регламенты и правила.

Далее, запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект. Данное негативное воздействие устанавливается на основании государственного мониторинга водных объектов и мероприятий по сохранению окружающей среды, и поскольку неправильное изъятие водных ресурсов может привести к нарушению экосистемы водного объекта и дальнейшему разрушению устоявшейся окружающей среды, то полагаем рассматриваемый запрет весьма целесообразным в рамках охраны водных объектов.

Законодателем был также установлен запрет осуществления сброса в водные объекты сточных вод, в которых содержатся возбудители инфекционных заболеваний, а также вредные вещества, для которых не установлены нормативы предельно допустимых концентраций. В связи с рассматриваемым положением следует отметить следующее: несмотря на то что данный запрет в целом направлен на защиту водных объектов и здоровья человека, в части запрета на сброс сточных вод, в которых содержатся вредные вещества, для которых не установлены нормативы предельно допустимых концентраций, он может привести к негативным последствиям для хозяйственной деятельности. Так, разработка и утверждение нормативных актов (в данном случае - содержащих нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ) является весьма трудоемким и длительным процессом, задержка с принятием данных актов может повлечь не только нарушение деятельности водохозяйственной системы, но и ее парализацию.

Частью 7 комментируемой статьи предусмотрены санкции за нарушение требований к использованию и охране водных объектов в виде ограничения, приостановления или запрещения эксплуатации объектов водохозяйственных систем в порядке, предусмотренном ВК РФ и другими федеральными законами. Федеральный закон N 7-ФЗ предусматривает общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Статья 34 данного Федерального закона предусматривает возможность приостановления и прекращения в полном объеме указанной деятельности по использованию водных объектов в случае нарушения требований в области охраны окружающей среды. В свою очередь, ВК РФ в статьях 10 и 41 предусматривает основания и порядок ограничения, приостановления и запрещения эксплуатации объектов водохозяйственных систем. Следует отметить разницу правового регулирования Федерального закона N 7-ФЗ и ВК РФ, так, первый из названных законодательных актов в числе санкций называет только приостановление и прекращение в полном объеме рассматриваемой деятельности, в то время как ВК РФ расширяет круг санкций, включая в него и ограничение водопользования.

Приостановление и ограничение водопользования осуществляется в судебном порядке или органами государственной власти, или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами. Основаниями приостановления или ограничения водопользования являются угроза причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновение радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, причинение вреда окружающей среде, иные предусмотренные федеральными законами случаи. Основаниями принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда являются нецелевое использование водного объекта, использование водного объекта с нарушением законодательства РФ, неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки. Требованию о принудительном прекращении права пользования водным объектом предшествует в соответствии со статьей 10 ВК РФ вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта, обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.

Таким образом, реализация положений части 7 статьи 60 ВК РФ осуществляется во взаимосвязи со статьями 10 и 41 ВК РФ.

Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ

Комментарий к статье 61

Статья 61 ВК РФ устанавливает положения, направленные на правовое регулирование охраны водных объектов при проведении различных видов работ. В отношении проведения конкретных работ законодатель установил определенные требования по охране окружающей среды.

Часть 1 комментируемой статьи регулирует охрану водных объектов при проведении строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий. При осуществлении указанной деятельности водопользователи должны соблюдать требования законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности, таким образом, рассматриваемые работы попадают также под сферу регулирования Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) и Градостроительного кодекса РФ.

Установление требований по охране окружающей среды при проведении строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ связано с их опасностью для экосистем и человека, поскольку они влекут изменения в окружающей среде. Так, строительные работы направлены на создание зданий, строений, инженерных сооружений, а также сопутствующих им объектов, дноуглубительные работы связаны с углублением и расширением водных объектов путем выемки грунта, взрывные работы проводятся с использованием взрывчатых материалов при дноуглубительных работах, прострелке скважин под воду и т.д., в свою очередь, буровые работы разрушают горные породы с помощью специальной техники. Как видно из сущности рассматриваемых работ, они направлены на изменение природной среды, в связи с чем должны проводиться с тщательным анализом их последствий и соблюдением требований Федерального закона N 7-ФЗ, таких как, например, проведение мероприятий по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Часть 2 комментируемой статьи предписывает водопользователям, которые осуществляют такой вид работ, как забор (изъятие) водных ресурсов, обязанность принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Данные меры направлены на защиту водных объектов от загрязнения, сохранение экологических систем, а также санитарно-эпидемиологическое благополучие человека.

В отношении комментируемой части статьи 61 ВК РФ следует отметить тот факт, что хотя законодатель и установил обязанность водопользователей осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня, а также принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, конкретные действия водопользователей по охране водных объектов не названы. На наш взгляд, данное упущение придает декларативный характер комментируемой части статьи 61 ВК РФ. Данный Федеральный закон устанавливает более конкретные виды мероприятий по охране водных объектов и предотвращению загрязнения грунтовых вод в статьях 39, 42, 55 и 56.

Так, собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения, а также вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. В соответствии со статьей 42 ВК РФ при использовании водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, не допускается изменение водного режима, то есть изменение во времени уровней, расхода и объема воды этих водных объектов, которое может привести к нарушению прав третьих лиц.

Часть 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность осуществления мероприятий по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных площадей одновременно с проведением орошения, в том числе с использованием сточных вод, качество которых соответствует требованиям нормативов допустимого воздействия на водные объекты, осушения и других мелиоративных работ. Подобное требование установлено также статьей 43 Федерального закона N 7-ФЗ, в соответствии с которой при осуществлении мелиоративных работ должны приниматься меры по охране водных объектов, земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем. Следует также отметить, что в рамках охраны водных объектов при проведении работ ВК РФ в статье 56 установил запрет на сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты. При нарушений требований, установленных водным законодательством и законодательством об охране окружающей среды, мелиоративные работы, особенно орошение, при котором используются сточные воды, могут привести к необратимым изменениям экосистем, загрязнению окружающей среды, нарушению санитарных правил, поэтому законодательное требование осуществления мероприятий по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных площадей является очень важным и развивает общие экологические нормы.

Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии

Комментарий к статье 62

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает обязанность водопользователей, использующих водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, соблюдать температурный режим водных объектов. Иными словами, предусматривает охрану водных объектов от теплового загрязнения, которое вызывается привносом подогретой воды в используемые водные объекты.

В силу того что температура в них повышается, а содержание кислорода уменьшается, токсичность загрязняющих воду примесей увеличивается. В результате нарушается биологическое равновесие, и осуществляется смена видового состава организмов. Кроме того, с повышением температуры в загрязненной воде наблюдается бурное размножение болезнетворных микроорганизмов и вирусов. Безусловно, привнос тепла, являясь одним из видов воздействия на водные объекты, влечет за собой серьезные негативные экологические последствия <389>.

--------------------------------

<389> Степановских А.С. Охрана окружающей среды: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 148 - 149.

В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" разработаны Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (далее - Методические указания) <390>, которые устанавливают нормативы допустимого воздействия в отношении привноса тепла.

--------------------------------

<390> Приказ МПР РФ от 12.12.2007 N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // Российская газета. N 62. 22.03.2008.

Согласно ст. 4 Методических указаний нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и/или водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, в том числе для:

1) обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем, сохранения биологического разнообразия и предотвращения негативного воздействия в результате хозяйственной и иной деятельности;

2) сохранения или улучшения состояния экологической системы в пределах водных объектов или их участков;

3) сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе водного объекта;

4) обеспечения устойчивого и безопасного водопользования в процессе социально-экономического развития территории.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты (НДВ) предназначены для установления безопасных уровней содержания загрязняющих веществ, а также других показателей, характеризующих воздействие на водные объекты, с учетом природно-климатических особенностей водных объектов данного региона и сложившейся в результате хозяйственной деятельности природно-техногенной обстановки.

Привнос тепла - показатель В (ст. 15 Методических указаний) характеризуется объемом и температурой теплой воды, поступающей от антропогенных источников и вызывающей допустимое повышение температуры воды в водном объекте относительно естественного температурного режима (градус x куб. м).

Следует отметить, что такой вид воздействия, как привнос тепла, касается преимущественно качественных показателей воды водных объектов и состояния их экологических систем. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, касающиеся качественных показателей, устанавливаются на основе нормативов качества воды, устанавливаемых в соответствии со ст. ст. 20 и 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <391> (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) для водного объекта или его участка. Качество воды характеризуется показателями состава и свойств воды, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта. Нормативы качества воды устанавливаются в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями. При их соблюдении удовлетворяются нормативные требования использования по приоритетным видам водопользования, обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем водного объекта и сохраняется биологическое разнообразие.

--------------------------------

<391> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ. 14 января 2002 г. N 2. Ст. 133.

Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами должно осуществляться с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Положение об использовании водных объектов, в частности, для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами, с учетом интересов других водопользователей коррелирует с п. 1 ч. 2 ст. 39 ВК РФ, который устанавливает обязанность собственников и водопользователей водных объектов не допускать нарушение прав других собственников и водопользователей водных объектов.

Следует отметить, часть вторая комментируемой статьи тесно связана с Федеральным законом N 7-ФЗ, в главе VII которого в целом установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики установлены ст. 40 Федерального закона N 7-ФЗ. Так, при размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, также должны приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Общие требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и обязанности собственника гидротехнического сооружения установлены также Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О безопасности гидротехнических сооружений" <392>.

--------------------------------

<392> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О безопасности гидротехнических сооружений" // Собрание законодательства РФ. 28.07.1997. N 30. Ст. 3589.

Кроме того, разработана Типовая инструкция по эксплуатации гидротехнических сооружений гидроэлектростанций <393>, которая содержит основные требования по эксплуатации гидротехнических сооружений гидроэлектростанций (ГЭС), включая вопросы контроля за их состоянием и проведением ремонтных работ. В соответствии с п. 1.1 данной инструкции основной задачей эксплуатации гидротехнических сооружений является обеспечение их работоспособного состояния при соблюдении требований по охране окружающей среды и создании условий для бесперебойной и экономичной работы основного технологического оборудования гидроэлектростанций.

--------------------------------

<393> Типовая инструкция по эксплуатации гидротехнических сооружений гидроэлектростанций. П 79-2000 (утв. РАО "ЕЭС России" 27.03.2000) // С.-Пб., ОАО "ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева", 2000.

Статья 63. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах

Комментарий статье 63

Норма, содержащаяся в данной статье, является отсылочной. Для того чтобы понять как осуществляется использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, необходимо обратиться не только к водному, но и к лесному законодательству.

Согласно части 1 статьи 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (см. комментарий к статье 65 ВК РФ).

Таким образом, в границах водоохранных зон устанавливаются различные ограничения на ведение хозяйственной деятельности, в связи с тем что водоохранные зоны выполняет важную экологическую задачу. Ограничения, установленные в ВК РФ, имеют цель охраны и защиты водного объекта. Если в пределах водоохранных зон расположены леса, то особенности их охраны и защиты установлены также лесным законодательством.

Согласно статье 102 ЛК РФ леса, расположенные в водоохранных зонах, относятся к защитным лесам, которые подлежат освоению в целях сохранения, в том числе водоохранных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12 ЛК РФ).

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (статья 104 ЛК РФ).

До недавно внесенных изменений законодатель не исключал возможности строительства линейных объектов (например, линий электропередач) и проведения при этом сплошных рубок в лесах водоохраной зоны и ценных лесах при условии отсутствия других вариантов размещения таких объектов (пункт 3 Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи и других линейных объектов, утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17.04.2007 N 99). Это подтверждалось и судебной практикой (Постановление ФАС ВСО от 06.08.2009 N А33-17777/2008).

Однако данный Приказ МПР от 17 апреля 2007 г. N 99 утратил силу. Действующий на сегодняшний день Приказ Минсельхоза РФ от 5 февраля 2010 г. N 28 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов" не содержит нормы, согласно которой возможно проведение сплошных рубок в лесах водоохраной зоны при отсутствии других вариантов размещения линейных объектов.

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см.: Приказ Минсельхоза РФ от 6 ноября 2009 г. N 543 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов").

Стоит отметить, что в отношении водоохранных зон, на которых расположен лес, нет правовой неопределенности по поводу того, к какой категории земель они относятся согласно статье 7 ЗК РФ. Так, из подпункта 3 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ следует, что земли, занятые защитными лесами (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий), относятся к категории земель природоохранного назначения. Чего нельзя сказать о водоохранных зонах, на которых лес не расположен (см. комментарий к статье 65 ВК РФ). Между тем, оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Получается, что правовой режим одного и того же вида территорий - водоохранных зон - регулируется по-разному. Это является недостатком земельного законодательства.

Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами

Комментарий к статье 64

В целом в природоресурсном законодательстве приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных влияний. Так, согласно ст. 3 комментируемого Кодекса водное законодательство, в первую очередь, основывается на принципе значимости водных объектов в качестве основы жизнедеятельности человека, тем самым допуская использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для лечебных и оздоровительных целей.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, включая водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, являются национальным достоянием народов РФ, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым природным объектам и территориям. В этой связи комментируемая статья предписывает в целях охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, установление зон и округов санитарной охраны в соответствии с законодательством РФ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории РФ регулируются Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <394> (далее - Федеральный закон N 26-ФЗ). Кроме того, отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об особо охраняемых природных территориях" <395>.

--------------------------------

<394> Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" // Собрание законодательства РФ. 27.02.1995. N 9. Ст. 713.

<395> Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об особо охраняемых природных территориях" // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995. N 12. Ст. 1024.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 26-ФЗ к природным лечебным ресурсам относятся минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Согласно ст. 16 указанного Закона охрана природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, а также курортов и их земли осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, которые определяются как особо охраняемые природные территории с установленным в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.

Во исполнение Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения <396>, которое определяет порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории.

--------------------------------

<396> Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 (ред. от 19.07.2006) "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" // Собрание законодательства РФ. 16.12.1996. N 51. Ст. 5798.

В соответствии с Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат следующие природные ресурсы (объекты):

месторождения минеральных вод (или их участки), предназначенных для использования в лечебных целях на месте и розлива;

месторождения лечебных грязей, предназначенных для использования в лечебных целях на месте и расфасовки;

месторождения природных газов и пара, имеющих лечебное значение;

месторождения других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и другие);

лечебный климат;

рапа лиманов и озер;

акватории морей, озер, рек и других водных объектов, предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей;

пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе;

леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции;

участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.

В составе округа выделяется до трех зон. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, не имеющих на своей территории гидроминеральной базы, месторождений лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, требующих строгой охраны, количество зон может быть сокращено до двух (второй и третьей), а для лечебно-оздоровительных местностей, которые представляют собой незаселенные и неосвоенные территории, - до одной (второй) зоны. Округа санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, имеющие в своем составе одну (вторую) зону, по мере освоения территории в курортных целях корректируются с выделением в их пределах третьей зоны.

Для отдельно расположенных природных объектов (высокодебитных восходящих источников, скважин, грязевых сопок и других), имеющих высокую степень естественной защищенности, может быть организована одна (первая) зона. Для указанных объектов, не имеющих высокой степени защищенности, выделяются первая, вторая и при необходимости третья зоны округа горно-санитарной охраны.

Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.

На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительства сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.

В пределах первой зоны, установленной для защиты лечебного пляжа, допускается строительство пляжных сооружений с централизованными системами водоснабжения и канализации. Режим работы питьевых галерей и бюветов, размещенных в первой зоне, допускает их посещение в лечебных целях.

Для скважин, источников и других очагов разгрузки минеральных вод границы первой зоны устанавливаются в зависимости от степени естественной защищенности месторождения, но на расстоянии не менее 15 метров от оголовка скважины или контура очага разгрузки.

Для месторождений лечебных грязей границы первой зоны устанавливаются в зависимости от естественной защищенности месторождения, его типа и гидрологического режима, но на расстоянии не менее 25 метров от нулевых границ залежи или от линии максимального многолетнего уровня водоема.

Для лечебных пляжей, выделенных с учетом геоморфологических элементов и расчетных норм, а также для акваторий, предназначенных для лечебных купаний, границы первой зоны устанавливаются на расстоянии не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта, а при ширине водного объекта менее 300 метров - по его противоположному берегу.

Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:

строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;

строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

строительство транзитных автомобильных дорог;

размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;

строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;

размещение кладбищ и скотомогильников;

устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;

массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения);

использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;

сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов;

вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

При массовом распространении опасных и карантинных вредителей и болезней растений в парках, лесопарках и других зеленых насаждениях разрешается применение по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нетоксичных для человека и быстро разлагающихся в природной среде ядохимикатов при условии выполнения этой работы специализированными организациями.

Границы второй зоны устанавливаются:

для месторождений минеральных вод с учетом геоструктурных и гидрогеологических условий территории;

для месторождений лечебных грязей по линии ближайших водоразделов поверхностного и грунтового стоков;

для других месторождений полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, с учетом геоструктурных и геоморфологических особенностей их залегания;

для природных лечебных факторов, не относящихся к недрам, с учетом рельефа и ландшафта местности, розы ветров, других возможных природных особенностей, а также с учетом соответствующих нормативных документов.

При необходимости границы второй зоны могут обосновываться гидродинамическими и другими расчетами.

Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.

Границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.

Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).

Обеспечение установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения осуществляют:

в первой зоне пользователи природных лечебных ресурсов;

во второй и третьей зонах пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (ред. от 28.03.2010) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" <397> Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

--------------------------------

<397> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 28.03.2010) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347.

Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

Комментарий к статье 65

1. Общей задачей установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос является защита окружающей среды, поддержание экологической безопасности водных объектов и объектов животного и растительного мира. Водоохранные зоны - территории, примыкающие к акватории водного объекта, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной деятельности.

Согласно части 2 статьи 3 ВК РФ основным принципом водного законодательства является приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы устанавливаются для экологической охраны водных объектов. Их главная цель - это предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Вступившая в силу с 1 января 2007 года новая редакция ВК РФ значительно либерализовала правовой режим водоохранных зон. Был уменьшен размер водоохранной зоны; значительно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, разрешено возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось); отсутствует обязанность согласовывать с водоохранным органом предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне.

Особенностью правового режима водоохранных зон является то, что его регулирование находится в сфере действия нескольких правовых актов: ВК РФ, ЗК РФ, Градостроительного кодекса РФ и других нормативных актов. До недавнего времени правовой режим водоохранных зон регулировался также и Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Особое внимание водоохранным зонам уделяется именно в ВК РФ.

В части 1 комментируемой статьи содержится определение водоохранных зон. Отсюда можно выделить следующие их признаки:

1) это территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ;

2) на них устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности;

3) целями их установления является предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Прибрежные защитные полосы устанавливаются в границах водоохранных зон, то есть являются неотъемлемой их частью. Иногда прибрежная защитная полоса совпадает с водоохраной зоной. Это происходит в случае, если протяженность реки или ручья небольшая и составляет менее десяти километров от истока до устья. В прибрежных защитных полосах вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, то есть устанавливаются повышенные меры охраны, связанные с тем, что такие участки территории находятся в непосредственной близости от охраняемых водных объектов.

Следует отметить также, что в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеются береговые полосы. Их установление не связано с охраной водного объекта. Береговая полоса - это полоса вдоль береговой линии (границы) водного объекта (статья 6 ВК РФ). Она определяется для всех водных объектов за исключением болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов (например, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности). Ширина береговой полосы 20 м, за исключением каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более 10 км, - для них 5 метров. Прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше ее: она всегда шире.

Береговая полоса является общедоступной. Это означает, что каждый гражданин вправе передвигаться и пребывать в любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Земельные участки в пределах береговой полосы не могут быть приватизированы (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ).

Водоохранные зоны (а также прибрежные защитные полосы) устанавливаются не для всех категорий водных объектов, а только для некоторых из них.

Согласно статье 5 ВК РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:

1) поверхностные водные объекты;

2) подземные водные объекты.

К поверхностным водным объектам относятся:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

Очевидно, что водоохранные зоны и природные защитные полосы создаются лишь для отдельных видов поверхностных вод - морей, водотоков, некоторых видов водоемов.

Из содержания комментируемой статьи можно также сделать вывод, что водоохранная зона не установлена для озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы.

Как следует из статей 5, 8 ВК РФ, водные объекты, для которых установлены водоохранные зоны, могут находиться только в собственности РФ.

Водоохранные зоны примыкают к береговой линии. Береговая линия - это граница водного объекта. Она определяется следующим образом (часть 4 статьи 5 ВК РФ):

1) для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;

2) для реки, ручья, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

3) для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;

4) для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.

2. Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос не означает, что собственники земель, землевладельцы, землепользователи лишаются каких-либо прав на данные земельные участки или то, что эти участки не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Из статьи 27 ЗК РФ следует, что земельные участки в пределах водоохраной зоны и природной защитной полосы не изъяты из оборота, и значит, могут находиться в частной собственности.

Однако владельцы земельных участков, в границах которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим предполагает, что на данной территории устанавливаются запреты и ограничения на ведение хозяйственной и иной деятельности.

Так, согласно части 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Важным новшеством по сравнению с предыдущей редакцией ВК РФ является норма части 16 статьи 65 ВК РФ, согласно которой в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Данная норма значительно либерализовала режим водоохранных зон. По сути, разрешены любые виды деятельности и строительства, кроме прямо запрещенных законодательством. Единственное условие - должна обеспечиваться должная охрана водного объекта, в противном случае эксплуатация хозяйственных объектов или иная деятельность не допускается (Постановление ФАС УО от 6 августа 2009 г. N Ф09-5605/09-С1 по делу N А47-2121/2009).

Следует помнить, что строительство объектов недвижимости в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, предназначенной для общего пользования, не допускается (Определение ВАС РФ от 03.02.2009 N 160/09 по делу N А53-19261/2007-С2-50).

Нарушение режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос влечет ответственность на основе действующего законодательства (ст. 8.12 КоАП РФ). Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы - федеральный государственный контроль и надзор;

- органы исполнительной власти субъектов РФ - региональный государственный контроль и надзор <398>.

--------------------------------

<398> Постановление Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 (ред. от 04.03.2009) "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".

3. Одной из наиболее важных задач является установление ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы, а также установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос.

Линия, которая является началом отсчета ширины водоохранных зон от берега, по-разному определяется в населенных пунктах и за их пределами. Если для водных объектов, расположенных за пределами населенных пунктов, ширина водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы устанавливается от соответствующей береговой линии, а для морей - от линии максимального прилива, то в городах при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. Однако при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.

Это можно представить в виде следующей таблицы:

┌─────────────┬──────────┬────────────────────────────────────────────────┐

│ширина │за │ от береговой линии (для морей - от линии │

│водоохранных │пределами │ максимального прилива) │

│зон и │населенных│ │

│прибрежных │пунктов │ │

│защитных ├──────────┼──────────┬─────────────────────────────────────┤

│полос │в │при │границы прибрежных защитных │

│ │населенных│наличии │полос совпадают с парапетами │

│ │пунктах │ливневой │набережных │

│ │ │канали- │ширина водоохранной зоны - от │

│ │ │зации │парапета набережной │

│ │ │набережных│ │

│ │ ├──────────┼─────────────────────────────────────┤

│ │ │при │от береговой линии │

│ │ │отсутствии│ │

│ │ │набережной│ │

└─────────────┴──────────┴──────────┴─────────────────────────────────────┘

Установление ширины водоохранной зоны может зависеть от разных факторов. Следует отметить, что ранее ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос определялась Постановлением Правительства РФ. Теперь данный вопрос получил законодательное закрепление. Размеры водоохранных зон и правила их установления по ВК и Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" (далее - Постановление Правительства РФ N 1404) различаются весьма существенно. Например, раньше Постановление Правительства РФ N 1404 устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 км - 50 м, от 10 до 50 км - 100 м, от 50 до 100 км - 200 м, от 100 до 200 км - 300 м; от 200 до 500 км - 400 м; от 500 и более километров - 500 м. Часть 4 статьи 65 ВК РФ ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 км независимо от ее протяженности 200 метрами. Таким образом, ширина водоохраной зоны для крупных рек сократилась с 500 м до 200 м. Очевидно, это сделано для того, чтобы повысить оборотоспособность земель, расположенных на расстоянии от 200 до 500 метров от воды, и также отменить ограничения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности в пределах данной территории.

Водный объект	Ширина водоохраной зоны
Море	500 метров
Реки, ручьи	50 метров - для рек и ручьев протяженностью до 10 км; 100 метров - для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 км; 200 метров - для рек и ручьев протяженностью от 50 км и более. Ширина водоохраной зоны совпадает с шириной прибрежной защитной полосы - для рек и ручьев протяженностью менее 10 км. 50 метров - для истоков реки, ручья.
Реки, их части, помещенные в закрытые коллекторы	Водоохранные зоны не устанавливаются.
Магистральные или межхозяйственные каналы	Совпадает по ширине с полосами отводов таких каналов.
Озеро, водохранилище (за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км)	50 метров Ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока.
Озеро Байкал	В части 7 статьи 65 ВК РФ сказано, что ширина водоохранной зоны озера Байкал устанавливается Федеральным законом от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". Однако анализ данного Федерального закона не позволяет точно установить ширину водоохранной зоны. В данном законе водоохранная зона упоминается лишь как часть центральной экологической зоны озера Байкал, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру водоохранную зону, а также особоохраняемые природные территории, прилегающие к озеру (пункт 2 статья 2). Сами границы центральной экологической зоны уста- навливаются по географическим координатам <399>. Ширина водоохранной зоны озера Байкал данным Федеральным законом или принятыми в соответствии с ним подзаконными актами не установлена. Из этого следует предположить, что размер водоохранной зоны озера Байкал определяется в общем порядке. Так как озеро Байкал имеет особо ценное рыбохозяйственное значение, то ширина его прибрежной защитной полосы должна составлять 200 м, а значит, водоохранная зона не может быть меньше этого расстояния.

--------------------------------

<399> Распоряжение Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории".

Ширина прибрежной защитной полосы

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в │

│ зависимости от уклона берега водного объекта │

├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤

│для обратного или │ 30 метров │

│нулевого уклона │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│для уклона до трех │ 40 метров │

│градусов │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│уклона три и более │ 50 метров │

│градуса │ │

├───────────────────────┴─────────────────────────────────────────────────┤

│ Независимо от уклона берега водного объекта │

│ устанавливаются прибрежные защитные полосы │

├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤

│Для расположенных в │ 50 метров │

│границах болот │ │

│проточных и сточных │ │

│озер и соответствующих │ │

│водотоков │ │

├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤

│Озера, водохранилища, │ 200 метров │

│имеющих особо ценное │ │

│рыбохозяйственное │ │

│значение (места │ │

│нереста, нагула, │ │

│зимовки рыб и других │ │

│водных биологических │ │

│ресурсов) │ │

├───────────────────────┼───────────┬─────────────────────────────────────┤

│На территории │При │границы прибрежных защитных полос │

│населенных пунктов при │наличии │совпадают с парапетами набережных │

│наличии ливневой │ливневой │ │

│канализации и │канализации│ │

│набережных │и │ │

│ │набережных │ │

│ ├───────────┼─────────────────────────────────────┤

│ │При │от береговой линии │

│ │отсутствии │ │

│ │набережной │ │

└───────────────────────┴───────────┴─────────────────────────────────────┘

Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее - Правила установления границ).

Согласно данным Правилам установление границ может осуществляться либо органами государственной власти субъектов РФ либо Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) и его территориальными органами. Эти же органы обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Образцы специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Минприроды России <400>.

--------------------------------

<400> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 августа 2009 г. N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

Следует отметить, что ссылка на тот факт, что границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы не установлены, в ряде случаев не является основанием для непривлечения к административной ответственности (Постановление ФАС ДВО от 28 сентября 2009 г. N Ф03-4966/2009).

4. Много споров и в судебной практике, и в доктрине вызывает вопрос о том, к какой категории земель согласно статье 7 ЗК РФ относятся земли водоохранных зон и природных защитных полос. Позиция законодателя относительно этого вопроса представляется неясной.

До принятия ВК РФ 2006 года земельные участки в пределах водоохранных зон зачастую относили к землям водного фонда. Эта позиция была основана на действующем на тот момент положении статьи 102 ЗК РФ, согласно которой к землям водного фонда в том числе относились земли водоохранных зон водных объектов <401>. В силу коллизии норм ЗК РФ земли в пределах водоохранных зон можно было отнести и к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно к землям природоохранного назначения, так как норма подпункта 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ на тот момент относила земли водоохранных зон рек и водоемов к землям природоохранного назначения.

--------------------------------

<401> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.12.2005).

Однако с принятием Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" подпункт 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ утратил силу, а статья 102 ЗК РФ была изложена в новой редакции, из которой следует, что земельные участки в пределах водоохранных зон исключаются из состава земель водного фонда.

Принятие ВК РФ не способствовало решению проблемы определения категории земель, в границах которых расположены водоохранные зоны. Если раньше категорию данных земель нельзя было точно определить из-за коллизии в ЗК РФ, то сейчас это сделать нельзя из-за отсутствия вообще какого-либо упоминания водоохранных зон в ЗК РФ.

Очевидно, законодатель хотел вывести регулирование водоохранных зон из сферы действия ЗК РФ и урегулировать правовой режим водоохранных зон в ВК РФ. Однако это вызвало путаницу. Так, статья 97 ЗК РФ также предусматривает, что к землям природоохранного назначения относятся и иные земли, выполняющие природоохранные функции, к которым вполне могут быть отнесены земли водоохранных зон водных объектов. По сути, отменой данной нормы законодатель не достиг намеченной цели. Об этом можно судить также и по тому, что согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 97 к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, к которым согласно статье 102 ЛК РФ относятся, в частности, леса, расположенные в водоохранных зонах.

Регулирование водоохранных зон не может существовать в отрыве от земельного законодательства. Как следует из ЗК РФ, все земли в РФ по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории. Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

На сегодняшний день вопрос отнесения земель к той или иной категории остается актуальным. "Отсутствие системного подхода (единого критерия) к формированию отдельных категорий земель в РФ является причиной, по которой земельные участки в пределах водоохранных зон в равной степени могут быть отнесены к землям различных категорий" <402>.

--------------------------------

<402> Эйриян Г. Об особенностях правового режима земельных участков в пределах водоохранных зон // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 104.

Например, на сегодняшний день существует практика, когда земли водоохранных зон относят к категории земель особо охраняемых природных территорий, приравнивая их к природным заповедникам, национальным паркам и т.д. <403>. Это фактически означает частичное изъятие таких земель из оборота, так как согласно подпункту 1 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте.

--------------------------------

<403> Закон г. Москвы от 26.09.2001 N 48 (ред. от 10.06.2009) "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; решение Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района от 22.05.2008 N 21.

Основной вопрос, на который можно ответить после определения категории земельного участка, - возможна ли его приватизация. До июля 2007 года Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержал норму, устанавливающую запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон (абз. 4 п. 8 ст. 28 данного Закона). По сути, данная норма противоречила ЗК РФ, а именно статье 36, предусматривающей исключительное право на приватизацию земельного участка собственниками объектов недвижимости. Коллизия ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ЗК РФ в целом решалась в пользу первого (Постановление ФАС ВСО от 8 декабря 2004 г. по делу N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2; Постановление ФАС УО от 11 февраля 2009 г. N Ф09-6257/08-С6).

С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" абзац 4 пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающий запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон, утратил силу. Однако было бы неверно говорить о том, что запрет на приватизацию земельных участков в составе водоохранной зоны таким образом был снят полностью.

Как отмечает А.П. Ходаковский, нормы вышеназванного Закона должны рассматриваться в комплексе с изменениями, внесенными незадолго до этого в ЗК РФ Федеральным законом от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <404>.

--------------------------------

<404> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.

В частности, п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнен пп. 14, в соответствии с которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что препятствует их приватизации в силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Также следует учитывать, что п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования.

Таким образом, конкретизировав перечень земельных участков, приватизация которых запрещена, законодатель тем самым устранил основания для судебных споров о неправомерности отказов в приватизации данных категорий земельных участков <405>.

--------------------------------

<405> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.

Статья 66. Особо охраняемые водные объекты

Комментарий к статье 66

Водная стратегия Российской Федерации определяет не только основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, но и охрану водных объектов, и их защиту от негативного воздействия.

В соответствии с частью первой комментируемой статьи к особо охраняемым водным объектам могут быть отнесены водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Данное положение является позитивным по многим основаниям, прежде всего, с позиции сохранения водных объектов, представляющих особую ценность по вышеназванным критериям. Однако эта норма является уязвимой, потому что всего лишь предполагает в случае необходимости признание водного объекта особо охраняемым. Право же реализации остается на усмотрение органов федеральной исполнительной власти.

Согласно части второй комментируемой статьи определение статуса, режима особой охраны и границ территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, проводится в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Норма бланкетная и отсылает к законодательству об особо охраняемых природных территориях. Согласно статье 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Конечно же, главным в этой системе является Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Преамбулой данного Закона особо охраняемые природные территории определены как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования; подчиняются режиму особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Все виды особо охраняемых водных объектов создаются двумя способами - решением Правительства РФ по представлению Министерства природных ресурсов и экологии РФ или они учреждаются только по решению Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Все зависит от статуса особо охраняемого водного объекта.

Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий

Комментарий к статье 67

Статья 67 ВК РФ комплексно регулирует возникновение и предотвращение чрезвычайных ситуаций на водных объектах и в речных бассейнах, устанавливая нормы по объявлению зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, нормы по предотвращению водопользователями негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Данные положения направлены на поддержание экологической безопасности, под которой в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает положение, в соответствии с которым водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, могут объявляться зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций. Таковыми они объявляются в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, помимо ВК РФ, водные объекты и речные бассейны, в которых происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, подпадают под сферу правового регулирования Федерального закона N 7-ФЗ и Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 57 Федерального закона N 7-ФЗ порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Следует отметить правовую лакуну в регулировании рассматриваемой области, так, отсутствует законодательство о зонах экологического бедствия, в настоящее время единственным актом, регулирующим данную область, являются Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (утверждены Министерством природных ресурсов 30 ноября 1992 г.), которые предназначены для оценки состояния территорий по выявлению зон экологического бедствия или чрезвычайных экологических ситуаций, возникших в результате антропогенного воздействия.

В действующем законодательстве отсутствует также понятие "зоны экологического бедствия", ранее оно содержалось в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 и определялось следующим образом: участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны, объявляются зонами экологического бедствия.

При чрезвычайных ситуациях Федеральный закон N 7-ФЗ указывает, что защита окружающей среды устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. В свою очередь, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Статья 5 названного Федерального закона указывает, что границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Во исполнении данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В соответствии с данным Постановлением чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на чрезвычайную ситуацию локального характера, чрезвычайную ситуацию муниципального характера, чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, чрезвычайную ситуацию регионального характера, чрезвычайную ситуацию межрегионального характера и чрезвычайную ситуацию федерального характера.

Действие Федерального закона N 68-ФЗ направлено на эффективное предупреждение чрезвычайных ситуаций и их ликвидацию. Так, данный законодательный акт устанавливает обязательность заблаговременного проведения комплекса мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. В соответствии со статьей 7 Федерального закона N 68-ФЗ планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.

При возникновении чрезвычайных ситуаций Федеральный закон N 68-ФЗ предписывает проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, причем при недостаточности данных сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Часть 2 комментируемой статьи ВК РФ устанавливает обязанность осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Субъектом данной обязанности являются собственники водного объекта и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Последние осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 комментируемого Кодекса.

Под негативным воздействием вод ВК РФ понимает затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты. Следует отметить неконкретность мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, так, законодателем не установлены определенные действия, которые должны осуществлять водопользователи в вышеуказанных целях. Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления также можно назвать неконкретными. Так, органы государственной власти РФ разрабатывают, утверждают и реализуют схемы комплексного использования и охраны водных объектов, осуществляют федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, организуют и осуществляют государственный мониторинг водных объектов, территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов, установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ, меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают, утверждают и реализуют программы субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ, осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, а также меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ. Органы местного самоуправления осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, и меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

В соответствии с частью 3 статьи 67 ВК РФ границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Таким образом, правовое регулирование границ указанных территорий, а также режим осуществления хозяйственной деятельности на этих территориях отнесены к сфере действия Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом N 190-ФЗ установление границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, происходит при территориальном планировании, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Границы территорий определенного вида и режим осуществления деятельности на них определяется в документах территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования РФ, документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований. В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 190-ФЗ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ и на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ. Так, в соответствии со статьями 10, 14 Федерального закона N 190-ФЗ на указанных картах определяются границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. Следует отметить, что в документах территориального планирования РФ и документах территориального планирования субъектов РФ указывается перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых относится риск затопления и подтопления территорий, а также негативного воздействия вод. При планировке территорий, в соответствии со статьей 42 Федерального закона N 190-ФЗ, в пояснительную записку проекта планировки территории включается описание и обоснование положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.

Часть 4 комментируемой статьи ВК РФ содержит запрет на размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений на территориях, подверженных затоплению, без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод. Данное положение направлено на защиту окружающей среды, предотвращение чрезвычайных ситуаций и разрушения экосистем, а также на санитарно-эпидемиологическое благополучие человека. Следует отметить, что в старой редакции данной части статьи 67 ВК РФ вместо "размещения новых населенных пунктов" упоминалось "размещение новых поселений", таким образом новая редакция данной части комментируемой статьи расширила количество объектов, попадающих под сферу правового регулирования данного положения. Ввиду того что затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие вод на определенные территории и объекты может привести к серьезным негативным последствиям, данный запрет представляется нам весьма целесообразным. Статья 39 ВК РФ установила обязанность собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, к числу таких мероприятий, безусловно, относятся специальные защитные мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, которые, таким образом, должны осуществляться своевременно.