Местное самоуправление во времена правления Александра III и Николая II

 

При Александре III Земское и Городовое  положения были час­тично пересмотрены. Причиной реформы послужил кризис зем­ских  учреждений. Исполнение земских дел в управах, при отсут­ствии должного контроля  со стороны гласных принимало все бо­лее формальные формы, отдаленные от задач  решения реальных проблем населения.  

В 1890 г. было опубликовано  новое «Положение о земских учреждениях», в результате которого было увеличено  значение со­словного начала: роль дворянства усилена. Значительные слои на­селения  были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был практически  повсеместно нарушен. Утверждению стали подлежать не только председатели управ,  но и все остальные чле­ны управы, причем земские собрания лишались права  обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящи­ми на  государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не  имеющих права на государственную службу. Губернатору было предоставлено право  останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных  нару­шений закона, но и с точки зрения их целесообразности.  

Самым существенным нововведением  было подчинение дейст­вий органов самоуправления контролю бюрократии не только  с точки зрения законности этих действий. Коренным образом изме­нена постановка  крестьянского дела: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль  земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им.  Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях,  были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имею­щего право  безапелляционно подвергать их взысканиям без всяко­го судебного производства. В  качестве положительных изменений, внесенных положением 1890 г., можно отметить  увеличение компетенции земств, круга вопросов, по которым земства могли издавать  обязательные постановления.  

В 1892 г. вышло новое  «Городовое Положение», согласно ко­торому были произведены существенные  изменения во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была  поставле­на в положение более независимое от думы, права городского го­ловы,  как председателя думы, были значительно расширены за счет прав гласных, дума  была лишена права отдачи под суд чле­нов управы. Фактически, положение усилило  исполнительные органы власти местного самоуправления и ослабило значение  представительных органов. Выборные должности лиц городского управления были  приравнены к Правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную  зависимость от администрации. Го­родские головы и члены управы считались  состоящими на госу­дарственной службе, и губернатор получил право давать им  предписания и указания. Новое «Городовое положение»  значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей  в результате уменьшилось в 3 - 4 раза.  

  Новаторство  П.А. Столыпина как реформатора заключалось в том, что он проводил политику  последовательной модернизации всех политических и общественных институтов  Российской империи. Это в первую очередь относилось и к проблеме  государственного управления - к вопросу о власти. П.А. Столыпин стремился к  качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее  демократизации и повышения эффективности. Уже в 1907 г. были внесены в  Государственную думу "Положение о поселковом управление" и  "Положение о волостном управлении". Законопроекты предполагали  учреждение органов местного самоуправления на самом низовом уровне - в  поселковом обществе и волости. Причем речь шла о бессословной организации этих  учреждений. Таким образом, планировалось, что самоуправляющееся общество будет  проявлять свою творческую активность на всех уровнях, начиная от поселка и  кончая государством. Кроме того, согласно "Главным началам преобразования  земских и городских общественных управлений", сфера компетенции уездных и  губернских земств, а также органов городского самоуправления расширялась, а  имущественный ценз для участия в работе этих учреждений снижался. Иными  словами, правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе  участвовавших в управлении государством.  

Вместе  с тем, П.А. Столыпин настаивал на упразднении должностей земского начальника и  уездного предводителя дворянства, которые, обладая властными полномочиями,  представляли узкосословные интересы. Вместо них предполагалось учредить  должность участкового комиссара - агента правительства при поселковых и  волостных органах местного самоуправления. Правительственная власть обретала  своего представителя и на уровне уезда, так как учреждалась должность  начальника уездного управления, в ведении которого были все уездные  правительственные учреждения и участковые начальники. В свою очередь он сам  непосредственно подчинялся губернатору. Таким образом, правительство  выстраивало стройную административную иерархию, способную оперативно  реагировать на вызовы времени.

 

П.А.  Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался большей  эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за  два столетия. С другой, эта власть должна была находиться в тесной связи с  широкими кругами общественности, доверяя им многие права и полномочия.  

Несмотря на отдельные недостатки»  к 1917 г.  в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из  самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправле­ния земств, городов и  уездов, самоуправления дворянского и ме­щанского сословий. Земское  самоуправление охватывало около половины населе­ния России и имело по закону  более широкую сферу деятельно­сти, чем самоуправления в других государствах.  Земские учреж­дения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои  руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные  направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов. С приходом  революции 1917 г.  система местного самоуправле­ния была в основном разрушена, а традиция  самоуправления пре­рвана, что создает значительные сложности при ее возрождении  в настоящее время. Вместе с тем, история местного самоуправления в нашей стране  содержит обширный практический опыт, учиты­вающий национальные и географические  особенности.

Городовое положение 1892 года заменило прежнюю систему трёхклассных выборов выборами по территориальным избирательным участкам, но в то же время ограничило количество гласных и усилило зависимость городского самоуправления от администрации. В области суда закон 1885 г. поколебал принцип несменяемости судей, закон 1887 г. ограничил судебную гласность, закон 1889 г. сузил круг действий суда присяжных. В сфере народного просвещения состоялась новая университетская реформа (устав 1884 г.), уничтожившая университетское самоуправление, передача школ грамоты в руки духовенства, уменьшение льгот по образованию для отбывания воинской повинности, преобразование военных гимназий в кадетские корпуса. Был выпущен печально знаменитый циркуляр о кухаркиных детях, ограничивший получение образования детьми из низших слоёв общества.