Глава 2. Классификация функций государства

2.1 История учения о функциях

Обозревая теории государственных функций, легко можно вынести убеждение, что правильное решение проблемы явилось результатом абстрактного исследования государства и что прогрессирующее развитие научной мысли повело к установлению существенных функций государства. История литературы государственного права являет чрезвычайное обилие попыток классифици­ровать эти функции. Но прочное значение получило, главным обра­зом, только различение трех главных функций государственной власти - законодательства, исполнения (управления) и отправления правосудия, при всем разнообразии в новейшей литературе воззре­ний на существо этих функций и характер их взаимной связи.

«Различные классификации научного характера всегда строились на почве данной исторической действительности. Все классификации государственных функций всегда исходили из конкретного государства соответствующей эпохи с его своеобразными учрежде­ниями, чтобы из наблюденных, действительно отправляемых им функций абстрагировать общее учение»⁴. Все они шли при этом следующим путем. Каждый автор более или менее отчетливо исходил из той системы государственных органов или каким-либо иным об­разом формально разграниченных полномочий высшего государственного органа, которые он наблюдал в современном ему государстве, и стремился свести эти различные органы или внешние формы проявления воли государства к положенным в основу их различным функциям, руководимый при этом, нередко бессознательно, убежде­нием, что базисом этого различия органов и форм должно служить различие по существу. Таким образом, и здесь в исторических явле­ниях ищут рациональное начало, на основе конкретного историче­ского факта строят общую теорию.

Всего очевиднее это проявляется впервые в античном учении о го­сударстве. Знаменитое учение Аристотеля о трех частях государст­венной власти просто описывает типичные основные черты грече­ских государств того времени: совет, правительственные учреждения, народные суды. Из функций, отправляемых этими троякого рода органами, он абстрагирует классификацию самих го­сударственных дел. Из функций, Аристотель выводит разделение самих госу­дарственных дел: различие субъектов должно соответствовать раз­личию функций. Он заключает, таким образом, не от функций к органам, а, наоборот, от органов к функциям.

Единственно возможная для абсолютного государства классификация функций - это раз­деление их в соответствии с отдельными направлениями монархиче­ской власти. Отвергая учение Аристотеля, Жан Боден заменяет его теорией прав верховенства или величества, которые он просто перечисляет как факты, не требующие дальнейшего обосно­вания. Что при этом он исходил из фактического состояния совре­менной ему Франции, — уже было упомянуто. Также и Гоббс заимствовал из английского государст­венного порядка те права властителя, которые он пытается вывести из цели государства. С большей ясностью и систематичностью делает затем ту же попытку в Германии Пуфендорф, который старается дедуцировать «partes potentialis summi imperii» из самой природы государства как логически необходимые средства к достижению целей государства. Но и эти классификации заключают в себе нечто безусловно произвольное, и та или иная классификация проявления высшей власти всецело зависит от субъективного усмотрения. Позднейшая немецкая литература страдает в этом отношении полной беспринципностью. Сложность и запутанность государственно-правовых отношений в империи, в связи с патримониальным характером власти территориальных владетельных князей, влияет и на конструкцию отношений абсолютного полицейского государства в том направлении, что территориальному владельцу приписывается множество самых разнородных, внутренне ничем не связанных прав верховенства. В этом понятии права верховенства смешиваются: старое имперско-правовое понятие регалии с теоретическим понятием прав величества. Так как установить точное различие по существу между этими правами верховенства невозможно, то они различаются по объектам, и таким образом создается бесчисленное множество «верховенств», начиная с военного верховенства и вплоть до верховного права на охоту и на воды. Между этими правами верховенства проводятся затем самые бесплодные подразделения. Но все попытки дать исчерпывающее представление о государственной власти путем простого перечисления ее функций по их содержанию совершенно ненаучны.

Другим принципом классификации послужила система госу­дарственных учреждений⁵. Хотя владетельный князь и сосредоточи­вает в своем лице всю деятельность государства, однако под ним образуются разного рода учреждения для отдельных отраслей управления, и соответственно этому последние классифицируются чисто формально, соответственно упомянутым учреждениям. Начи­ная с XVI столетия более или менее резко дифференцируются, по примеру Франции, особые органы для дел иностранных, военных, финансов, юстиции и полиции. Там, где объединяются дела не­скольких из этих отраслей управления, дифференциация происходит в пределах самого учреждения, путем установления особых отделе­ний или отнесения разных дел к разным инстанциям. Таким образом возникает учение о пяти великих областях управления, основанное ближайшим образом на различии учреждений, а не на материальном разграничении самих областей. Поэтому логическое расчленение на почве этой классификации является весьма затруднительным, в 0ных случаях — прямо невозможным. При внутренней взаимной связи всех функций управления всегда будут существовать дела, ко­торые с равным правом могут быть отнесены к той или иной отрас­ли управления.

Но и самое значительное по своим результатам и самое важное в научном отношении различение государственных функций обязано своим происхождением теоретическому выяснению противополож­ности положения отдельных членов государства. Противоположе­ние князя и народа, дуализм средневекового государства оказали глубочайшее влияние на всю структуру современного государства вообще и в особенности в этом пункте. Попытка объединить князя и народ в одно внутренне единое целое может повести лишь к тому, что за одним из них признается высшее, а за другим — подчиненное положение. Если высшая власть принадлежит народу, то он может проявлять ее только через посредство решений большинства, содер­жанием которых являются законы.

Это признает столь могущественно воздействовавшее на сред­ние века аристотелевское учение об отношениях совета к правитель­ственным учреждениям, а также и романистическое учение о перво­начальном праве народа на осуществление законодательной власти, — учения, давшие средневековой теории государства в эпоху расцвета сословного представительства юридическую формулу для конструкции отношения между populus и rех. Представители народных прав энергично защищают поэтому первенство закона над короною. По отношению к законам князь занимает положение упол­номоченного к исполнению их. Так, уже Марсилий Падуанский в начале XIV столетия строго различает законодательство и исполне­ние, конструируя это противоположение как параллельное различие между народом и князем. Народно-правовые теории последующе­го времени не выходят из того же круга идей. Приноравливая свои теории к сословным учреждениям, эти авторы признают законодателя стоящим над королем, руководясь при этом парламентским устройством, достиг­шим уже при Тюдорах полного развития. Но после революции 1688 г. положение короля, как в со­ответствии с реальным соотношением сил, так и вследствие точного отграничения определенных полномочий королевской власти в бил­ле о правах, стало совершенно иным, чем положение окончательно изгнанной теперь династии Стюартов. Новый государственный порядок находит свое выражение в учении Локка, который различает господствующую законодательную и подчиненную ей исполнительную власть и рядом с ними ставит власть федеративную и прерогативу⁶. Король и по Локку имеет все те jura majestatica, какие обычно приписывала ему теория со времени Бодена и Гоббса при всей связанности его законом, при всем подчинении его закону, король и по Локку должен быть назван высшим органом государст­ва, сувереном.

Но только Монтескье, хотя и примыкая к воззрениям предшествовавших авторов, сделал решительный шаг, не только различив, как это нередко делалось и до него, объективные государственные функции соответственно существующим учреждениям, но и потребовав разделения их между независимыми друг от друга органами. В каждом государстве существуют троякого рода власти: власть законодательная, исполнительная и судебная. Рассматривая господствовавшие еще тогда официальные представления об английской конституции, Монтескье приходит далее к мысли, что органам, совершенно, на его взгляд, разделенным друг от друга в их функциях, должны соответствовать также внутренне разделенные власти государства, ибо и там, где Монтескье допускает соприкосновение носителей различных властей, функции отдельных властей остаются у него строго разделенными.

Подобно своим предшественникам, Монтескье заключает от различия субъектов к различиям отправляемых ими объективных функций. Но значительная разница между ним и всеми его предшественниками заключается в том, что в его идеальном госу­дарстве субъективное и объективное различия должны всецело по­крывать друг друга, между тем как, начиная с Аристотеля вплоть до Монтескье, хотя и дедуцировали объективное различие из различия субъектов, но ни в малейшей мере не смущались тем, что одни и те же лица участвуют в осуществлении нескольких или всех функций. По Аристотелю, одни и те же лица могут заседать в совете, суде правительственных установлениях, а у Локка монарх участвует во всех государственных функциях.

Позднейшие теории пытаются внести поправки в классифика­цию Монтескье, но не заменить ее совершенно новой. То равнове­сие властей, в котором Монтескье искал гарантии свободы, кажется другим авторам либо противоречащим государственным принципам, либо не осуществимым. Теория народного суверенитета Руссо осно­вана на идее объединения властей в народе, но различает область законодательства, где невозможно представительство, от управле­ния, которое может быть доверено corps intermédiare между народом и индивидом и которое относится к народной воле как сила к воле и поэтому строго подчинено этой воле.