2.3. Інститути громадянського суспільства і держава

Громадянське суспільство та його вплив на демократизацію суспільних відносин. Визначення громадянського суспільства та його складові (Б. М. Чичерін, А. Колодій, О. Салмін, Р. Патнам). Громадян­ське суспільство, політичне суспільство і держава (Дж. Л. Коен, Е. Арато, А. Турен, С. Перегудов). «Третій сектор». Кількісні та якісні характеристики мережі громадських організацій в Україні. Участь населення України в діяльності політичних партій та громадських організацій (дані моніторингу Інституту соціології НАН України). Стратегічні і тактичні завдання українських громадських організацій у політичній сфері. Участь через групову політику. Класифікація груп за інтересами та їх роль у політиці. Лобіювання. Групи тиску. Кванго. Ініціатива. Профспілки (В. Цвих). Типи систем груп інтересів. Шляхи гармонізації відносин між громадянським суспільством та державою. Децентралізація державної влади як засіб оптимального розподілу ресурсів між владою та суспільством (В. Горбатенко). Суспільна думка про органи влади в Україні (дані моніторингу Інституту соціології НАН України). Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (2004). Хартія громадських організацій України у галузі регуляторної політики (2004). Указ Президента України «Про забез­печення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (2005). Форми взаємодії громадських організацій і держави. Консультування. Громадські комітети і ради. Шляхи наближення держави до людей.

Характерною ознакою й цінністю сучасної демократії є не лише існування плюралізму як такого, а можливість організа­ційного оформлення та захисту (артикуляції) цих інтересів через певні інститути демократії, одним з яких є громадські та суспільно-політичні утворення, що мають різну організаційну форму. Вони можуть виступати у формі виборчих об’єднань, асоціацій, спілок, рухів, товариств, клубів, акцій, блоків чи лобістських груп тощо. Такі об’єднання є ефективним каналом політичної участі, вони виконують інші важливі функції. Громадські об’єднання є структурами соціалізації і соціально-політичної мобілізації; разом із політичними партіями вони сприяють агрегації та просуванню суспільних інтересів у струк­турах державного управління, доповнюють офіційне представ­ництво, а також можуть виступати в ролі соціальних «амортиза­торів», зокрема, як засіб вирішення конфліктів у суспільстві. Такі утворення актуалізують певні проблеми, сприяючи цим самим формуванню «політичної повістки денної»; вони можуть вести моніторинг виконання певних суспільно значимих програм і зобов’язань уряду чи інших органів влади, а також займатися інформуванням громадськості і роз’ясненням власної позиції. Все це сприятиме втягуванню громадян у активне політичне життя і процес формування національної політики.

Як відомо, рівень демократизму в кожній країні значною мірою залежить від характеру взаємовідносин між державою та громадянським суспільством. Саме держава з її великим ресурсним потенціалом здатна створити сприятливі умови для самореалізації суспільства, а може і заблокувати всі його потяги до самостійних дій. Громадянське суспільство, в свою чергу, є одним з інститутів, що здатний забезпечити ефективне функціонування держави. Тобто певною мірою вони потрібні один одному і здатні максимально розкрити свій потенціал лише в умовах демократії.

Відомий російський юрист Борис Миколайович Чичерін вважав, що громадянське суспільство складається із сукупності приватних відноси, які управляються громадянським або при­ватним правом. Крім окремих осіб, «сюди входять і приватні спілки, що утворюються ними» [194, 202]. У праці «Філософія права» вчений по суті змалював методологічний фундамент взаємовідносин між державою та суспільством. На його переко­нання, знаходячись у державі та підкорюючись їй зовнішнім чином, суспільство перебуває з нею у постійній взаємодії. Воно впливає на державу так само, як остання впливає на нього. Але суспільство не поглинається державою, як і сім’я ним не поглинається, хоча й вона в ньому розташована і знаходиться в його підпорядкуванні. Для особи, її свободи і прав це визнання самостійності громадянського суспільства має «у вищому ступе­ні важливе значення, оскільки цим вона захищається від погли­нання цілим». Розмірковуючи про діалектику відносин між централізмом та індивідуалізмом, учений наголошував, що «на індивідуалізмі тримається громадянське суспільство, централізм є притаманним державі». Розділення цих двох сфер надає кожній з цих основ належне йому місце [194, 203].

Українські дослідники вважають, що громадянське суспіль­ство – це сфера спілкування, взаємодії, спонтанної самоорга­нізації й самоврядування вільних індивідів на основі добро­вільно сформованих асоціацій, яка захищена необхідними за­конами від прямого втручання та регламентації з боку дер­жави, і в якій переважають громадянські ініціативи [119, 454]. У цьому визначенні ми знаходимо два принципово важливі мо­менти. По-перше, фіксується певна незалежність громадянсько­го суспільства від держави, по-друге, підкреслюється факт взаємодії з нею.

У сучасному цивілізованому суспільстві складаються парт­нерські відносини між державою та громадянським суспіль­ством, які визначаються існуючими нормами суспільного життя та «правилами гри», що застосовуються у політичній сфері. Ха­рактер домінуючих відносин між громадянським суспільством та державою й визначає рівень демократизму суспільства в цілому. Про це свідчить історія.

Стародавні народи не приділяли великої уваги особистим правам людини. Громадянське суспільство, яке складає сферу особистої діяльності людини, не виділялося ще як окремий союз – особа поглиналася державою. Тому і свобода полягала голов­ним чином у праві участі громадян у державному управлінні. Хоча вже у стародавні часи римський громадянин був захище­ний законом від свавілля володарів. Наприклад, його не можна було розіп’ясти на хресті, оскільки це вважалося ганьбою.

У середні віки, навпаки, переважало індивідуалістичне нача­ло; громадянське суспільство, у свою чергу, поглинуло державу, внаслідок чого особисті права розширилися не на користь дер­жавної влади. Це призводило до зловживань, вищим проявом яких було право приватних війн. У цей період сваволя особи розвивалася на користь сильних і призводила до пригнічення слабких. Тільки в Новий час держава знову зайняла належне їй місце в суспільному союзі, не поглинаючи, однак, громадянське суспільство, проте надавши йому відповідну самостійність.

У процесі історичного розвитку громадянського суспільства та взаємодії його інститутів зі структурами держави, на рубежі ХХ−ХХІ ст. спостерігається стійка тенденція переходу від анта­гоністичних, конфронтаційних форм взаємодії до більшого утвердження принципів соціального діалогу та партнерства у практиці країн, що стали на шлях демократичного вибору. «Рів­новага між громадянським суспільством і державою,– зауважує А. Колодій,– є важливим фактором стабільного демократичного розвитку, а порушення її веде до гіпертрофії владних структур, відчуженості та політичного безсилля народу» [89, 104].

Сучасний характер взаємовідносин між громадянським су­спільством і державою деякі автори визначають поняттям «полі­тія» (термін запозичений в Арістотеля). «Політія – це така єд­ність держави й суспільства,– наголошував Олексій Салмін,– яка не підпорядковує одне одному і не розчиняє одне в одному (що однаково небезпечно), а передбачає співіснування першого та другого як проблему – духовну, моральну, правову, еконо­мічну, нарешті, політичну...» [159, 6].

Розвиток держави на сучасному етапі засвідчує тенденцію до розширення участі громадянських структур в управлінні різними сферами суспільного життя. Про це свідчить, зокрема, досвід Італії. Роберт Патнам із колегами своїми багаторічними дослідженнями у різних регіонах Італії довели, що розвиток громадянського суспільства здійснює вирішальний вплив на демократизацію суспільних відносин. Аналізуючи характер відмінностей між Півднем і Північчю країни, вчені зауважували, що на Півночі норми взаємності та мережі громадської актив­ності були репрезентовані «баштовими товариствами», цехами, товариствами взаємодопомоги, кооперативами, профспілками та навіть футбольними клубами й літературними гуртками. Такі горизонтальні громадські зв’язки забезпечували значно вищий рівень розвитку економіки та ефективності роботи демократич­них інституцій, ніж на Півдні, де суспільно-політичні зв’язки були вертикально структурованими. Хоча в суспільній уяві зви­кли вважати державу та ринок за альтернативні механізми вирі­шення соціальних проблем, «дослідження показують, що як дер­жава, так і ринок діють набагато ефективніше в громадянському середовищі» [130, 221−222]. Тобто громадянське суспільство сприяє розвиткові моделі демократії, побудованої на співучасті людей у творенні власної долі.

Громадянське суспільство іноді характеризують як систему суто неполітичних відносин між людьми. Політичні ж відносини нібито роззосереджені поза громадянським суспільством – між політичним суспільством і державою. Демократія «визначається … природою зв’язків між громадянським суспільством, політич­ним суспільством і державою»,− зауважує відомий французький соціолог Ален Турен. Суспільство є демократичним, «якщо со­ціальні суб’єкти управляють своїми політичними представника­ми, які передусім контролюють державу» [177, 16]. На його думку, у громадянського суспільства і держави – власна логіка, часто протилежна, а автономна політична система існує, щоб управляти складними відносинами між ними. Отже, «демократія – це не спосіб існування всього суспільства, а лише політичного, в той же час демократичний характер політичного суспільства залежить від його відносин із громадянським суспільством і державою» [177, 17−18].

Аналогічної думки дотримуються Дж. Л. Коен і Е. Арато, автори книги «Громадянське суспільство і політична теорія» (1992), які доводять, що у зв’язку з «розпорошеністю та не­ефективністю» громадянського суспільства між ним і державою потрібний посередник в особі «політичного суспільства» як сфери «життя партій, політичних організацій і органів публічної політики (зокрема, парламентів)» [87, 7−8].

Таку позицію спростовує відомий російський політолог Сергій Перегудов, який вважає, що «ніякого «проміжного» політичного суспільства між громадянським суспільством і державою немає». Парламент − це державний інститут, а що ж стосується політичних партій, то їх масові організації є части­ною громадянського суспільства. Верхівка партій інкорпорована у державні структури, зокрема у вигляді партійних фракцій парламентів. У цьому, на його думку, і полягає унікальність політичних партій як «важливої сполучної ланки між громадян­ським суспільством і державою». С. Перегудов вважає, що, на противагу партіям, структури громадянського суспільства вза­ємодіють з державою «безпосередньо, в рамках системи функ­ціонального представництва» [131, 140].

Подібна точка зору має слушність, зважаючи на зрілість громадянського суспільства з його розгалуженою системою представництва інтересів окремих соціальних груп, а також, враховуючи зростання впливу корпоративних інтересів на полі­тику. Організації «третього сектору», які є важливими скла­довими громадянського суспільства, а через них і бізнес, здатні здійснювати вагомий вплив на прийняття політичних рішень безпосередньо, наприклад, через структури так званих політико-економічних груп (ПЕГ) або в рамках системи соціального партнерства – між організаціями громадянського суспільства, бізнесу та держави. В той же час немає підстав заперечувати наявність політичної складової у функціонуванні громадян­ського суспільства, яка набуває ваги у кризові періоди існування соціуму.

Особливістю громадянського суспільства в Україні є те, що воно знаходиться на початковому етапі свого становлення. Йому притаманні слабкість та нерозвиненість структур, відсутність сталих традицій громадянської співпраці і солідарності. Приват­ні інтереси слабко артикульовані, а групові – переважно мають корпоративно-егоїстичний характер, що виступає фактором стримування у процесі налагоджування горизонтальних зв’язків у суспільстві.

Важливим каналом залучення громадян до участі у здійснен­ні владних та суспільно значимих повноважень є громадські організації. Вони є не лише «становим хребтом» громадянського суспільства, а й вагомим чинником демократизації суспільних відносин. Це пояснюється характером їх взаємодії з державою, де переважають дискурсивні, діалогові відносини, що є запорукою досягнення стану консолідованої демократії. Більше того, самоцінною є й сама участь в таких організаціях багатьох людей, оскільки в результаті групової взаємодії вони набувають досвіду співробітництва і в них формуються певні громадянські чесноти. Асоціації виховують у своїх членів почуття громад­ського обов’язку, солідарності та патріотизму.

Діяльність громадських об’єднань прийнято відносити до так званого «третього сектору». Передбачається, що демокра­тичне суспільство поділяється на три сектори: державний, рин­ковий і некомерційний. Під некомерційним (третім) сектором розуміється «сукупність (система) груп людей і організацій, що не ставлять перед собою цілей збільшення особистого доходу безпосередньо через участь у роботі таких груп та організацій або через володіння ними» [197, 143].

У науковій літературі досить часто використовуються термі­ни неурядові (НУО) чи недержавні (НДО) організації, де за основу класифікації береться ознака недержавної природи їх утворення. Втім, такий термін, на думку фахівців (А. Ткачук), не є юридично виваженим. Неурядовий чи недержавний характер організації свідчить про те, що таке об’єднання створюється не актом органу влади, а рішенням засновника, тобто має при­ватноправову природу походження і не управляється органом державної влади чи місцевого самоврядування. Але під таке означення підпадає переважна більшість підприємницьких структур, заснованих на приватному праві без участі держави в особі її органів влади. Тобто з таким же успіхом більшість підприємницьких структур можна вважати за неурядові чи недержавні організації.

Часто вживається і такий термін: неприбуткова (некомер­ційна) організація. Знову ж таки, за основу класифікації взято лише одну з кількох ознак, а саме − неприбутковість діяльності організації; сюди реально належать усі органи державної влади, місцевого самоврядування та більшість установ, створених їхніми юридичними актами.

Таким чином, логічним є висновок: щоб зарахувати суспіль­не утворення саме до об’єднань «третього сектору», слід дотри­матися кількох умов: організація повинна мати приватноправову природу (бути юридичною особою приватного права) і не мати за основну мету діяльності ведення підприємницької діяльності та/або розподілу прибутку серед учасників (бути неприбутко­вою). Якщо так, то «найбільш юридично правильний для таких організацій може бути термін: недержавна неприбуткова або недержавна некомерційна організація» [172, 8].

За роки незалежності в Україні спостерігається «вибуховий» ріст громадських об’єднань, що є нібито свідченням процесу активного формування та структуризації громадянського су­спільства. Так, у 1991 році в Україні, згідно даних Звіту про гуманітарний розвиток (1996), існувало понад 5 000 недержав­них неприбуткових організацій. За оцінками експертів, у 1992−1997 роках в Україні було створено близько 880 нових всеукраїнських і тисячі місцевих громадських утворень. На 2004 рік, за даними Міністерства юстиції України, кількість зареєстрованих громадських організацій в країні сягнула вже понад 25 000 [135, 325]. Однак переважна більшість з них існує формально.

На думку фахівців така кількість обумовлена ще й недоско­налістю процедури легітимації суспільних об’єднань. По-перше, стає на заваді трирівнева система реєстрації без належного обміну інформації між державними органами реєстрації, а по-друге, надто складна процедура ліквідації створює передумови для збереження значної кількості фіктивних організацій. Як наслідок, серед близько 40 тис. зареєстрованих недержавних ор­ганізацій лише кожну десяту можна вважати дієздатною [166, 112].

Наявність зазначеної інфраструктури на регіональному рів­ні, її розгалуженість важливі як чинники створення відповідного середовища для залучення широкого загалу в суспільно-полі­тичне життя, передусім для соціально-політичної самооргані­зації територіальних спільнот. Проте, на сьогодні в Україні ще не сформована потужна мережа НДО – вони діють переважно в обласних та крупних промислових центрах, зрідка – в районних. Отже, фактична спроможність цієї інфраструктури сприяти су­спільній самоорганізації громадян залишається відкритим запи­танням.

За спостереженням фахівців Творчого центру Каунтерпарт (ТЦК), які спеціалізуються на аналізі стану розвитку вітчизня­ного «третього сектору», восени 2004 року в Україні активно діяло близько 5 000 громадських організацій. За результатами експертного опитування, серед 588-ми найкращих − 44 % спря­мовували свої зусилля на допомогу дітям та молоді; у галузі захисту прав людини працювало 34 % об’єднань; соціальні пи­тання вирішувало 31 % організацій; громадською освітою за­ймалося 30 % організацій; розвитком сектору недержавних не­прибуткових організацій – 20 %; у сфері політики, законодав­ства і держави було зайнято 19 % організацій [135, 325, 326].

Україна за кількістю та якістю громадських організацій значно поступається передовим країнам Заходу. Так, у демо­кратичних країнах на 1000 осіб населення припадає у серед­ньому 4 громадські організації. За деякими підрахунками, для розбудови ефективного громадянського суспільства та розвитку демократії треба, щоб у нас було в 40 разів більше організацій, ніж зараз [53, 15]. Зрозуміло, що йдеться про реально діючі громадські утворення.

Перешкодою на шляху розвитку третього сектору в Україні є пасивність населення щодо участі в добровільних громадських об’єднаннях, що пояснюється відсутністю сталої демократичної традиції громадської самоорганізації населення, неефективністю діючих організацій, їх слабкою матеріальною та фінансовою базою, споживацькими настроями участі громадян та ін., про що свідчать результати соціологічного опитування (табл. 1).

Таблиця 1

Членство у громадських та політичних організаціях, %

	1992	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
1. Клуб за інтересами	−	2,0	1,7	1,6	1,5	1,3	1,7	2,5	3,0	1,2	1,2	1,7	1,8	1,7
2. Політична партія	−	0,7	0,6	0,5	0,4	0,9	1,5	0,8	1,7	2,2	2,0	1,9	2,5	4,6
3. Суспільно-політичний рух	−	0,4	0,3	0,4	0,4	0,4	0,4	0,2	0,5	0,7	0,6	0,6	0,4	0,8
4. Екологічний рух	−	1,3	1,7	0,9	0,6	1,5	2,0	1,1	0,9	2,0	1,5	1,3	1,1	0,9
5. Громадська організація, фонд, асоціація	−	0,9	0,4	0,6	0,6	0,6	0,7	0,8	0,7	0,7	0,6	0,7	0,7	0,9
6. Нетрадицій-на профспілка	−	3,3	2,7	1,0	0,8	1,4	2,2	1,5	1,7	0,3	0,4	0,4	0,5	0,2
7. Творча спілка	−	1,2	0,8	0,4	0,1	0,7	0,9	0,6	0,7	0,4	0,4	0,5	0,8	0,5
8. Спортивний клуб, товариство	−	3,2	2,5	2,7	3,3	2,7	2,7	2,8	3,3	2,0	1,6	2,1	1,9	1,8

Закінчення таблиці 1

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
9. Об’єднання за фахом	−	2,7	2,5	2,3	2,1	2,0	2,2	2,9	1,9	2,8	3,4	2,9	3,3	1,9
10. Студент-ське товарис-тво, молодіж-на організація	−	1,7	1,7	1,6	1,4	1,4	1,5	2,0	1,4	1,8	1,4	1,4	1,3	1,3
11. Релігійна організація, церковна громада	−	3,0	3,7	3,3	2,5	3,9	4,3	5,2	4,3	4,0	4,2	4,2	3,8	2,6
12. Об’єднан-ня фермерів	−	0,7	0,3	0,2	0,2	0,3	0,6	0,7	0,2	0,9	0,6	0,4	0,7	0,3
13. Інша орга-нізація, об’єд-нання, рух	−	0,7	1,0	1,1	0,3	0,6	0,9	1,0	1,0	0,9	0,9	0,7	0,8	0,8
14. Не належу до жодної з громадських, політичних організацій чи рухів	−	82,2	84,1	86,7	88,0	86,6	83,8	82,9	83,6	83,9	83,2	83,8	83,7	83,6
Не відповіли	−	0,9	0,1	0,0	0,0	0,2	0,1	0,1	0,0	0,2	0,1	0,0	0,0	0,1

Джерело: [126, 12].

Як бачимо, лише участь у політичних партіях має тенденцію до збільшення, що засвідчує підвищення їх ролі у суспільному житті. У всіх інших організаціях спостерігається стабільно низь­ка залученість. Не надто оптимістичним є і показник відповідей на питання: «Не належу до жодної з громадських, політичних організацій чи рухів» – 83,6 %.

На зауваження Роберта Патнама, громадяни у громадян­ському суспільстві визначаються насамперед активною участю у суспільних справах, причому, має сенс не будь-яка активність, а лише та, що заслуговує назви «добропорядна». Вчений під­креслює, що «членство в громадянському суспільстві більше пов’язане з духом громадського добра, ніж у суспільстві, орієн­тованому на розподіл прибутків. Громадяни у громадянському суспільстві, хоча й не безкорисливі святі, але вважають громад­ську сферу за щось більше, ніж бойовище для досягнень особис­тих інтересів» [130, 111].

З року в рік громадські організації в Україні «доросліша­ють», стають суб’єктами природної самоорганізації населення і вже значно менше залежать від політичних структур і партій. Їх відносна незалежність часто ґрунтується на фінансовій під­тримці розпорядників грантів. Серед фахівців Національного ін­ституту стратегічних досліджень виникають певні застереження щодо залежності вітчизняних громадських об’єднань від іноземних джерел фінансування. На думку Валерія Баркова і Тамари Розової, в Україні домінує вплив закордонних донорів на діяльність громадських організацій^. Вони «тримають у своїх руках механізм корекції розвитку «третього сектору» у вигід­ному для розпорядників грантів напрямі і тим самим транслю­ють свої, іноді вельми суперечливі настанови інститутам влади». Гранти, на думку вчених, забезпечують громадським організаціям незалежність від української влади, стимулюючи іншу залежність – від свого спонсора, і «можуть непрямо сприяти формуванню негативного уявлення про владу». Усе це відбувається за умов нерозвиненості фінансової підтримки громадських організацій за рахунок внутрішніх корпоративних джерел та пільгового оподаткування [8, 292].

Слід зауважити, що саме політична активність не є пріори­тетним напрямом діяльності громадських організацій в Україні. Однак у передвиборний період традиційно різко зростає кіль­кість громадських об’єднань, які так чи інакше задіяні у полі­тичній передвиборній боротьбі. Не секрет, що певна кількість організацій саме для цього й була створена. Політична актив­ність громадських утворень спостерігається і під час гострих політичних криз, які останнім часом стали звичним явищем у суспільно-політичному житті нашої країни. Особливо це стосу­ється формалізованих та неформальних «філій» або «секцій» крупних політичних партій, які мають власні молодіжні, жіночі та інші громадянські утворення, діяльність яких спрямована на проведення агітаційної роботи серед певної соціальної групи населення. Зрозуміло, що підвищення політичної активності такого ґатунку має суперечливий характер, тому що, поряд із відстоюванням ідеалів свободи й демократії, деякі організації використовуються з метою застосування «брудних» політичних технологій і стають інструментом у руках недоброчесних політиків.

За спостереженням аналітиків, серйозним гальмом на шляху розвитку громадських організацій є недосконалість правової бази їх діяльності. Закон України «Про об’єднання громадян», прийнятий у 1992 році, багато в чому вже не відповідає реаліям сьогодення. На законодавчому рівні «необхідно чіткіше визна­чити механізми підвищення фінансово-економічної незалеж­ності об’єднань громадян, їхнього ширшого залучення до вироб­лення та обговорення суспільно важливих державних рішень, створення системи ефективного громадянського контролю за діями влади». Без такого унормування значна кількість громад­ських організацій в Україні «або представлятимуть інтереси зарубіжних спонсорів, або домагатимуться інкорпорації в дер­жавні інститути з метою прилучення до процесу розподілу бюджетних коштів» [142, 26−27].

Як свідчить практика, громадські організації в Україні здій­снюють неістотний вплив на прийняття політичних рішень та здійснення державної політики. Це пояснюється відсутністю сталої демократичної традиції в Україні, особливостями проце­сів суспільно-політичної трансформації. В умовах слабкої струк­туризації суспільства, за відсутності стабільно існуючих, органі­зованих груп за інтересами, громадські організації разом з політичними партіями виступають водночас і як лобістські організації, і як групи тиску на владні структури, і як канали взаємодії держави та суспільства.

У контексті вивчення інституційних форм громадської учас­ті викликає інтерес думка фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, які вважають, що головними страте­гічними і тактичними завданнями українських громадських організацій у політичній сфері є:

• трансформація «виборчих моніторингів» у моніторинги контролю над діями влади в рамках різноманітних проек­тів з аналізу місцевої політики;

• формування єдиного інформаційного простору для гро­мадських організацій;

• громадські організації мають здійснювати аудит програм політичних партій та блоків на предмет реалістичності та відповідності інтересам громади;

• запровадження механізмів співпраці депутатів, обраних за списками, з виборцями;

• унормування діяльності громадських рад у статутах тери­торіальних громад, створення «нижніх палат» місцевих рад як рад органів самоорганізації населення, політичних, громадських та підприємницьких рад. Утворення «галузе­вих робочих груп» у складі громадських рад та надання їхнім членам статусу «позаштатних радників» чи «поміч­ників» міського голови;

• проведення Всеукраїнського форуму громадських органі­зацій за обов’язкової участі в ній представників влади та створення Громадської ради при Президентові України за умови вільного доступу до неї будь-якого НДО [135, 342].

Переважну більшість громадських організацій можна класи­фікувати як групи інтересів або групи тиску. Інколи поняття «групи інтересів», «групи тиску», «лобі» використовують як рівнозначні [49, 289]. Проте це не так. Кожне з цих визначень несе власне смислове навантаження. У сучасній зарубіжній нау­ці триває широка дискусія щодо класифікації таких груп [51].

Автор дотримується точки зору науковців, які вважають, що особливістю лобістських організацій є те, що вони уникають публічності і діють у формі тіньових або напівтіньових об’єд­нань. Терміном лобіювання описується зв’язок між деякою особою, що діє або від свого імені, або від імені клієнта і залученим у процес прийняття політичних рішень представни­ком влади або державним органом з метою впливу на характер рішень, що ухвалюються. Причому практика лобіювання в різних країнах суттєво відрізняється – від напівкримінальної до цілком легальної. В цивілізованих країнах лобіювання не зводиться до підкупу службових осіб з метою позитивного вирі­шення якоїсь проблеми. Їх роль набагато складніша і в цілому зводиться до передачі політикам певної інформації. Лобісти забезпечують офіційних осіб в парламенті, уряді, адміністра­тивних структурах спрямованим потоком даних, які свідчать на користь позиції зацікавленої групи.

У США лобіювання – великий бізнес; у 1998 році корпора­тивними клієнтами було витрачено біля 700 млн фунтів стерлінгів на оплату послуг 14 тис. офіційно зареєстрованих у Вашингтоні лобістів (у середньому по 27 лобістів на кожного члена конгресу). В Америці прийнятий у 1946 році закон про федеральне регулювання лобістської діяльності вимагає від лобістів реєструватися і заявляти про свої політичні цілі. Реєструватися зобов’язані лобісти і в Канаді, де аналогічний закон був прийнятий у 1998 році [50, 114−116]. Цікаво, що в законі США «Про регулювання лобізму» (1946 р.) будь-яка особа, яка порушує те чи інше положення вказаного закону, «визнається винною… і піддається штрафу до 5 тисяч доларів або ув’язненню на термін не більше 12 місяців, або тому й іншому покаранню одночасно» [56, 171−175].

Якщо люди у певних структурах влади не реагують на тра­диційні методи лобіювання, група може застосувати деякі фор­ми політичного протесту: пікетування, демонстрації, забастовки та ін. У такому випадку група переходить до політики тиску.

В Україні, за відсутності демократичної практики функціо­нування лобістських груп, їх діяльність часто набуває викрив­лених форм і знаходиться на межі того, що називається «напів­криміналом». Така ситуація існуватиме доти, доки буде відсутнє правове забезпечення функціонування інституту лобізму. Пер­шим кроком на шляху його законодавчого закріплення стала реєстрація у травні 1999 року у Верховній Раді України Закону України «Про лобіювання в Україні» (№ 3188). Згідно цього документу, об’єктами лобіювання можуть виступати Верховна Рада, народні депутати, Президент України, Кабінет Міністрів, Національний банк, Верховна Рада АР Крим, місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування, посадові особи згаданих органів влади та Адміністрації Президента. Проект документа фактично визнавав лобіювання як вид професійної діяльності на рівні відносин «лобіст-клієнт». Однак, зважаючи на політичні обставини, робота над документом була призупи­нена. За спостереженнями дослідників це можна пояснити, в першу чергу тим, що документ готувався напередодні виборів і передбачав захист інтересів певних політико-економічних груп незалежно від результатів виборів [167, 172−173].

Групи тиску – більш ширша категорія. До неї (за існування розбіжностей у трактуванні різних авторів) відносяться «органі­зації, що мають безпосередній вплив на прийняття політичних рішень» [119, 421]. На відміну від громадських організацій і політичних партій, ці групи не прагнуть політичної відповідаль­ності, не ставлять собі за мету завоювання державної влади, а обмежуються лише здійсненням впливу на неї. Найбільш поши­реними формами такого впливу на владні структури є підго­товка звернень до законодавців або представників адміністрації, організація відповідних кампаній у засобах масової інформації, проведення демонстрацій, маршів, пікетувань, інших публічних акцій.

Узагальненими рисами груп тиску є такі:

• ті, які створюються лише для досягнення певної політич­ної мети (наприклад відміна рабства);

• мета яких належить до розряду досяжних, здійснивши її, групу можна розпустити;

• неурядове утворення;

• які не прагнуть до формування уряду: їх мета – вплинути на державну політику;

• які мають формалізоване добровільне індивідуальне членство;

• ті, члени організацій яких контролюють керівництво від­носно цілей і засобів, що застосовуються (внутрішньо­організаційна демократія);

• ті, члени груп яких субсидують організації за допомогою членських внесків і пожертв;

• які створюються для реалізації колективних установок або досягнення колективних інтересів.

Оскільки членство в групі передбачає відповідність індиві­дуальних цілей груповим, слід очікувати, що люди приєд­нуються до неї на достатньо тривалий термін [51, 8485].

У сучасному суспільстві існує безліч різноманітних груп, що залежать від багатьох факторів: рівня цивілізаційного розвитку країни, типу її політичної системи та політичного режиму, традицій, характеру політичної культури тощо. Виділяють два основні типи груп інтересів: зацікавлені (ті, чия діяльність обумовлена конкретною зацікавленістю членів групи) і суспільні (учасники яких сприймають свою роботу в групі головним чином як моральний обов’язок). До перших відносяться, зокре­ма, професійні спілки та асоціації, а до других – об’єднання, що намагаються допомагати соціально незахищеним прошаркам населення, або ті, хто виступає на захист тварин.

За своїм характером групи бувають невпорядковані. До них відносять стихійні групи, які раптом створюються, коли значна кількість індивідів аналогічно реагує на соціальні зміни, висловлюючи певні емоції. Достатньо згадати бурхливу реакцію французьких студентів на несправедливе, на їх думку, рішення уряду щодо змін до трудового законодавства у 2006 році.

Неасоційовані групи часто бувають погано організовані, і їх активність має епізодичний характер. Неасоційовані групи мо­жуть не мати формальної організаційної структури, виникаючи спонтанно, на підставі спільного статусу та різних неполітичних зв’язків. Вони відрізняються від невпорядкованих груп тим, що в їх основі лежить спільність інтересів, пов’язаних з етнічною належністю, місцем проживання, віросповіданням, родом за­нять, а можливо й кровними родинними зв’язками. Їх діяльність може бути достатньо ефективною, коли йдеться про відстою­вання інтересів, пов’язаних з ідентичністю групи, наприклад, виступи певних расових або національних груп за свої права, дії окремих земляцтв та ін.

Інституційовані групи є формальними утвореннями, вони мають спеціальних співробітників, що відповідають за представ­ництво інтересів групи. Крім артикуляції інтересів, групи вико­нують інші політичні або соціальні функції. Об’єднання висту­пають як правило в якості корпоративних органів і захищають або власні інтереси, або інтереси інших груп. Виникаючи в межах формальних суспільних інститутів: міністерств, армії, поліції, церкви, партійного апарату тощо, вони можуть існувати у формі парламентських фракцій, офіцерських угруповань, членів якогось ордену та ін. Їхня активність стає найпомітнішою при розподілі суспільних ресурсів. По суті справи вони виконують у такому випадку функції лобістських груп. Такою групою може виступати певна релігійна конфесія або церква. Яскравим прикладом є Католицька церква, що здійснює вагомий вплив на політику, наприклад, в таких країнах, як Італія або Польща. Особливої сили група набуває у випадках прямого доступу її членів до осіб, які напряму впливають на політичний курс.

Асоціативні групи створюються безпосередньо для того, щоб представляти інтереси якоїсь специфічної категорії грома­дян. До них відносяться профспілки, комерційні палати і асоціації промисловців, етнічні та релігійні об’єднання. Вони мають певний штат професійних працівників, чітко визначені процедури та вимоги до влади. Це можуть бути також об’єд­нання громадян, які готові діяти спільно не заради егоїстичного (комерційного) інтересу, а в ім’я певної ідеї або загального блага. Наприклад, «Гринпіс», «Міжнародна амністія» або жіночі чи молодіжні організації [164, 130−134].

Громадські ініціативи – це локальні добровільні організації, діяльність яких спрямована на проведення певних суспільно-політичних акцій на засадах прямої демократії. Вони мають нечіткі, розмиті організаційні форми, гнучкі структури і можуть не мати професійного керівництва. За деякими ознаками до таких ініціатив можна віднести акцію, що відбувалася під час президентських виборів 2004 року – «Чиста Україна».

Аномійні групи − це тимчасові об’єднання громадян, що вини­кають несподівано, як реакція на ту чи іншу ситуацію, визнача­ються слабкою і нестійкою структурою, відсутністю постійних організованих колективних дій та короткочасним існуванням [119, 421−423].

В залежності від кількості членів і умов внутрішньогрупової взаємодії, відрізняють великі, середні та малі соціальні групи. До великих груп можна віднести так звані статусні групи (класи, страти, еліти, безробітні тощо); функціональні групи (медики, студенти, військові, підприємці тощо); етнічні об’єднання (раса, нація, народність та ін.).

Середні соціальні групи можуть складати представники ви­робничої або територіальної громади: працівники одного під­приємства чи організації або мешканці одного населеного пункту, городяни, селяни, земляки.

Важливим інститутом, що формує характер участі, є малі (первинні) соціальні групи, тобто такі групи, члени яких знахо­дяться у безпосередніх особистих відносинах один з одним, наприклад, сім’я. Сюди входять двоє, троє або декілька людей. Характер соціальної взаємодії в межах таких груп, як правило, являє собою змішування структур неформальної і формальної взаємодії. В таких спільнотах, де всі знають один одного і де всі «на виду», в сім’ї, родинному оточенні, робітничій бригаді, лабораторії, класі або студентській групі, важливе значення має характер взаємовідносин, цінності, що сповідуються членами такої групи, підпорядкованість і субординація, а також якісні характеристики лідерів – формальних та неформальних. Особ­ливістю малої соціальної групи є те, що вона розглядається соціологією, як сполучна ланка між суспільством та особистіс­тю. Саме у такому малому колективі сполучаються дві взаємо­пересічні особливості людини: з одного боку – унікальна не­повторність; з іншого – гомогенність та стандартність як члена соціальної групи. Звідси випливає необхідність належної уваги з боку держави та суспільства до проблем малих груп, формуван­ня в них гармонійних, демократичних відносин.

Політична участь може здійснюватися через специфічні організації, які отримали назву кванго (квазіавтономна недер­жавна організація). Вони представляють собою орган, який підключений до організації державної політики, але не є урядовою установою. Кванго формується центральним урядом і частково або повністю ним фінансується. Персонал, що працює в кванго, інколи має статус державних службовців, але частіше – ні. Кванго виконує широкий спектр функцій. Деякі з них є виконавчими органами і займаються реалізацією державної політики. Головна перевага неурядових органів полягає в тому, що вони створені для вирішення конкретних завдань. Другі являють собою консультативні органи, і головна перевага їх наявності полягає у виробленні експертних оцінок за відносно невисоку ціну. Треті здійснюють регуляторні функції. У Вели­кій Британії до останніх відносяться третейські суди, що займа­ються залагодженням суперечок між громадянами, яким недо­цільно звертатися до суду, коли його процедура та оплата не відповідає характеру справи [50, 81−82].

На Заході, зокрема у США, розповсюдженою є і така форма участі, як ініціатива – своєрідне пряме законодавство, позитив­не за своїм характером, яке дає змогу виборцям ухвалювати закони, не вдаючись до послуг законодавчого органу. На пояс­нення Джозефа Ф. Ціммермана, за прямої ініціативи закон, за­пропонований у петиції, підписаний певною кількістю або пев­ним відсотком виборців, безпосередньо поміщають у бюле­тені під час наступних загальних або додаткових виборів, щоб електорат схвалив його чи відкинув. За непрямої ініціативи за­кон, запропонований у петиції, передають на розгляд законо­давчого органу, який має визначити кількість днів, щоб від­реагувати на петицію. Якщо законодавчий орган не спроможний ухвалити той закон або внести до нього поправки, петицію виносять на голосування під час референдуму, щоб питання вирішили самі виборці^ [192, 273−274].

Важливим інститутом громадянського суспільства, який захищає права і свободи громадян насамперед у галузі трудових відносин, є профспілки. Ці організації − ані державні, ані політичні. Тому відносити профспілки до інститутів, через які здійснюється політична участь громадян, можна лише за певних застережень. Так, політичного характеру набувають дії профспі­лок під час співпраці з державою у форматі соціального парт­нерства, коли вони залучаються до формування та затвердження Державного і регіональних бюджетів, а також у рамках корпора­тивних угод за участю державних структур. У разі цілеспря­мованого, тривалого недотримання державними органами або іншими суб’єктами трудових відносин угод і домовленостей, щодо соціальних стандартів або умов праці, профспілки також залишають за собою право на здійснення політичних акцій. Вони можуть бути у вигляді вимог відставки певних посадових осіб або органів влади, страйків, маніфестацій, блокувань державних установ та ін.

Як зауважує український дослідник Володимир Цвих, захи­щаючи найманих робітників, профспілки виражають, представ­ляють і відстоюють соціальні інтереси людей у широкому розумінні, як інтереси певної категорії соціальних суб’єктів громадянського суспільства, виходячи далеко за межі суто економічних інтересів. Виходячи з цього, вчений визнає, що «профспілки є організаціями найманих працівників, які вира­жають, представляють і захищають їхні соціально-еконо­мічні інтереси, а вже на цій підставі й усі інші інтереси, у т. ч. частково і політичні» [190, 138].

В умовах перехідного стану суспільства відповідним чином трансформуються і традиційні профспілки – утворюються «не­залежні», «альтернативні», «вільні» та ін. організації, завданням яких є адекватне реагування на потреби суспільства. Проте, за останні роки спостерігалася стійка тенденція до втрати проф­спілками своїх членів, що є не лише свідченням структурних перетворень в економіці, а й неефективністю їх діяльності як суспільного інституту. Часто профспілки залишаються за радян­ською традицією слухняними «додатками» до адміністративних структур.

На 1 жовтня 2003 року в Україні було зареєстровано 84 всеукраїнські профспілки та 11 об’єднань профспілок. Діяло понад 68 тис. організаційних ланок всеукраїнських профспілок та понад 3,2 тис. організаційних ланок профспілок іншого статусу. Територіальними органами юстиції було зареєстровано також понад 370 місцевих профспілок та 47 їхніх об’єднань. За даними профспілок, їхніми членами були 17,4 млн осіб, з яких 14,4 млн − входили до Федерації профспілок України [142, 27].

Всі ці інституційні об’єднання громадян не лише здатні певним чином реагувати на дії влади. Вони також сприяють наданню більшої легітимності демократії, висловленню політич­них інтересів, покращенню інформованості, підвищенню довіри громадян до уряду. Однак, демократична влада, водночас, по­винна мати певну ступінь автономії від зазіхань різних груп для того, щоб ухвалювати і втілювати в життя непопулярні рішення. Тим паче, діяльність груп за інтересами може перешкоджати потребам суспільства, зокрема, коли групи, що володіють знач­ними матеріальними ресурсами і могутніми важелями впливу на процеси вироблення та прийняття політичних рішень, намага­ються підміняти державні інтереси власними.

Слід мати на увазі, що сам факт наявності у суспільстві великої кількості різноманітних об’єднань та груп ще не є свідченням того, що громадяни мають можливість для дійсно широкої та ефективної участі у справах держави. Велике значен­ня має характер взаємодії між суб’єктами суспільних відносин, який вимальовується у певну структурну модель. Залежно від ступеня свободи, а також характеру політичної участі, виділя­ють три основних типи систем груп за інтересами: плюралістич­ний, демократичний корпоративістський і керований.

Для плюралістичної системи груп за інтересами притаманні особливості, що стосуються як форми організації інтересів, так і способів групової участі:

• різноманітні групи можуть представляти єдиний соці­етальний інтерес;

• членство у групах є добровільним і обмеженим;

• групи часто мають довільну або децентралізовану орга­нізаційну структуру;

• групи за інтересами і уряд чітко відокремлені один від одного.

Для демократичних корпоративістських систем груп за інтересами притаманне більш організоване представництво інтересів:

• кожен соціентальний інтерес зазвичай презентує єдина головна асоціація;

• членство в такій асоціації часто є обов’язковим і майже всеохоплюючим;

• головні асоціації мають централізовану структуру і спрямовують дії своїх членів;

• у багатьох випадках групи за інтересами систематично беруть участь у виробленні і здійсненні політичного курсу.

Зовсім інша модель організації груп за інтересами властива керованим системам:

• кожен сектор суспільства репрезентований однією гру­пою;

• членство у таких групах часто є примусовим;

• групи контролюються урядом або його органами з метою мобілізації підтримки політичного курсу.

Визначальною ознакою для систем такого типу є наступна характеристика: групи існують для того, щоб сприяти більш ефективному контролю влади над суспільством. Показовими в цьому відношенні є комуністичні режими, де домінуючі партій­ні організації тотально контролювали діяльність всіх дозволених асоціативних груп (комсомолу, професійних та творчих спілок, громадських об’єднань та асоціацій) [164, 137, 140]. Для Украї­ни є притаманним плюралістичний тип системи груп інтересів.

Ефективність функціонування громадянського суспільства значною мірою залежить від його відносин із державою. В руках держави знаходяться такі могутні важелі впливу на суспільство як законотворча діяльність, формування пріоритетів суспільного розвитку, механізми дозволів та заборон та ін. Державу уособ­лює конкретний чиновник, з відповідною мораллю та поведін­кою. Все це у сукупності може сприяти поступу громадянського суспільства, а може встати на заваді його розвитку. В той же час легітимність державної влади залежить від громадськості та її інститутів; держава може робити виважені кроки у здійсненні внутрішньої та зовнішньої політики лише за наявності механіз­му зворотного зв’язку із суспільством.

Найважливішою соціальною функцією держави є врахуван­ня потреб широких верств населення. Однак уряд не зможе ефективно задовольняти колективні потреби, не знаючи їх ха­рактеру. Тому зміцнення суспільних інститутів необхідно розпо­чинати з наближення держави до людей. Це означає, що народ повинен брати участь у виробленні державної політики на різ­них рівнях, і що індивідуальні споживачі повинні мати можли­вість висловлюватися так само, як і організації приватного сектору та інші групи громадян, повинні мати право голосу. Все це може відбуватися в умовах певної децентралізації державної влади і рівномірного (оптимального) розподілу ресурсів між владою та суспільством.

На певному етапі розвитку державу почали розглядати як ворожу громадянському суспільству. Особливо ця тенденція простежувалася у суспільній думці у другій половині ХХ ст. після повалення тоталітарних режимів і розпаду Радянського Союзу. Панувало уявлення, що надцентралізація, що була характерною недемократичним режимам, повинна бути замінена децентралізацією. Але витоки цього процесу треба шукати у процесах зміни парадигми світової цивілізації, а саме – у переході до постіндустріального або постмодерного стану розвитку сучасних суспільств.

Володимир Горбатенко пише, що індустріальні суспільства, щоб бути ефективними, вдавалися до надмірних централізації, ієрархізації та бюрократизації. Саме із цим пов’язаний феномен тривалого визнання на Заході вченими соціально-ліберального спрямування ефективності й доцільності соціалістичної модер­нізації, за якої названі процеси набули гіпертрофованих форм. Однак вже у 80-ті роки ХХ століття експансія держави індустрі­ального типу сягнула критичної межі і розпочався перехід на якісно новий рівень постіндустріального розвитку. На зміну інституціональній структурі індустріального типу об’єктивно приходить нова тенденція, спрямована на розширення сфери індивідуального вибору і масової участі населення. Виходячи з цього, «першою глобальною загальносвітовою тенденцією транс­формаційних змін, що впливають на формування постсучасного суспільства, стає процес децентралізації, який включає посту­пове подолання процесу централізації з характерними йому вертикальною структурою і субординацією, концентрацією вла­ди в єдиному центрі» [37, 179].

Децентралізація має сенс, якщо вона призводить до підви­щення ефективності діяльності держави, насамперед, на місцях. Але щодо останнього, є певні застереження.

Децентралізація створює можливість здійснення тиску на державні структури, щоб примусити їх відтворювати суспільні послуги у відповідності з вимогами часу; децентралізація також сприяє підзвітності на місцях і розвитку економіки в регіонах. Але тут є свої приховані небезпеки. На думку фахівців Світо­вого банку, центральний уряд, що визначає стратегічний курс розвитку, може втратити контроль над макроекономічною ситу­ацією внаслідок відсутності скоординованих рішень, які прийняті на місцевих рівнях. Може поглибитися нерівність між регіонами, що підвищить економічне і соціальне напруження. Місцеві органи влади можуть потрапити також під вплив специ­фічних (егоїстичних) інтересів, що призведе до зловживання державною владою і навіть до того, що уряд буде менше реагу­вати на потреби людей і звітуватися у своїх діях [39, 132−133].

Таким чином, можна зробити висновок, що децентралізація без належної організації інститутів громадянського суспільства та самоврядування на місцях, забезпечення прозорості дій цен­тральної влади не лише не сприятиме демократизації, а навпаки, може призвести до руйнування державної структури, провоку­вати відцентрові тенденції, регіональний егоїзм та сепаратизм. Вектор централізації або децентралізації не має самодостатньої цінності поза конкретним історичним контекстом. Тому доціль­ніше говорити про ефективну державу, яка повинна бути силь­ною і демократичною, здатною забезпечити підтримання прав і свобод індивіда, належний рівень життя, яка стимулювала б ініціативу, позитивну активність та самоврядування громадян.

На жаль, у громадській свідомості сьогодні українська дер­жава не розглядається як інститут, який прагне захистити людей і здатний задовольнити їх потреби. Як підкреслюють вчені, за роки незалежності України, незважаючи на певний прогрес що­до демократизації суспільства, відбулося й невпинно поглиблю­ється відокремлення державної влади загалом і практично всіх її інституцій від народу. Це адекватно віддзеркалює громадська думка населення, що її фіксує соціологічний моніторинг 2006 року.

За його результатами, спостерігається масова стабільна не­довіра населення до центральних та місцевих органів влади: уряду «зовсім не довіряли» і «переважно не довіряли» відпо­відно 18,8 % і 29,2 %, більше третини не могли визначитися зі ступенем довіри (36,4 %). Показники переважної і цілковитої довіри у сукупності складали лише 15,7 %, відповідно – 13,6 % і 2,1 %. Аналогічна картина складається й у відношенні до місце­вих органів влади. Близьким до цих показників є також рівень довіри до Президента України. Ступінь довіри до правоохо­ронних органів (міліції, судів та прокуратури) – найнижчий у цьому ряду [126, 27−28].

Великий потенціал ефективної співпраці держави та суспіль­ства у вирішенні багатьох проблем мають колективні органи, що включають представників владних структур та громадськості. З ростом соціальної активності громадян, виникненням чисельних зацікавлених груп, громадських об’єднань та потребою у спрямуванні процесів демократизації у правове та організоване русло, постала необхідність у формуванні структур, які б спри­яли координації зусиль державних органів та громадськості. В їх компетенції – створення ефективних організаційних і правових умов для всебічної реалізації громадянами їх конституційного права на участь в управлінні, забезпечення відкритості діяль­ності органів виконавчої влади, врахування громадської думки не лише у процесі підготовки, а й на етапі виконання їх рішень. Залишається актуальним і здійснення постійного діалогу з усіма соціальними групами громадян, надання можливостей для віль­ного та об’єктивного висвітлення проблем, що турбують людей у засобах масової інформації, якнайповніше врахування позицій політичних партій та суспільно-політичних об’єднань, широких кіл громадськості під час вироблення регіональної політики.

Серед механізмів та процедур, спрямованих на ефективне партнерство влади та громади можна виділити три головних напрями: робота із зверненнями громадян, інформування насе­лення про діяльність органів влади та місцевого самоврядування і спільна робота у колективних органах (радах, колегіях, комі­сіях, комітетах та ін.).

Важливим кроком на шляху підвищення ролі громадських організацій у прийнятті суспільно значимих рішень є прийняття у лютому 2004 року «Хартії громадських організацій України у галузі регуляторної політики», яку підписала на той час 31 громадська організація. У ній, зокрема, надається велика увага створенню додаткових механізмів громадського контролю за дотриманням регуляторних процедур органами влади та забезпечення участі громадськості в реалізації регуляторної політики у сфері господарювання. Факт підписання Хартії обумовлений тим, що в Україні відсутні законодавчі документи, які регламентували б діяльність з лобіювання підприємницьких інтересів громадськими об’єднаннями. Але саме в Законі Украї­ни «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (набув чинності з 15 січня 2004 року) закладено правові основи не лише для побудови механізмів реального громадського лобіювання та громадського нагляду і контролю за діяльністю органів влади, а й для структурно-функціональної консолідації та підвищення якісного рівня і су­спільної ролі громадських об’єднань. Тому всеукраїнські гро­мадські організації і вирішили об’єднатися в Комітет громад­ського контролю і укласти Угоду доброї волі – Хартію, яка дає можливість чітко визначити роль громадськості в процесі регуляторної політики, висунути перед органами влади конкретні вимоги щодо виконання норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та забезпечити постійний громадський контроль над управлінською діяльністю влади на всіх рівнях і у всіх сферах господарювання [187].

У своєму Указі за № 1276/ 2005 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 15 вересня 2005 року Президент України Віктор Ющенко наголосив на необхідності забезпечення прозорості та відкри­тості діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, запровадження здійснення громадського кон­тролю за їх діяльністю та участі громадян у прийнятті ними рішень; підвищення кваліфікації державних службовців, насам­перед оволодіння ними навичками якісного та ефективного спіл­кування, організації та забезпечення консультацій з громадсь­кістю, участі заінтересованих сторін у виробленні та прийнятті рішень; удосконалення законодавства з питань реєстрації та діяльності об’єднань громадян, зокрема забезпечення безпо­середньої їх участі в процесі формування та реалізації державної політики; організації постійних соціологічних досліджень громадської думки щодо діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з визначенням на конкурсній основі виконавців таких досліджень [144].

Однією з поширених форм співпраці державних органів з громадськістю є організація консультацій. Цей вид громадян­ської активності не можна стовідсотково відносити саме до політичної участі. Консультування передбачає використовуван­ня механізмів (консультативні комітети, громадські та коорди­наційні ради), які дозволяють доводити думку громади до тих, хто має право на прийняття рішень. Ключова особливість консультування полягає в тому, що політики не зобов’язані слідувати висловленим в їх адресу рекомендаціям: вони погод­жуються слухати, але діяти у відповідності з тим, що вони почують, не повинні.

Саме до такого виду участі відноситься діяльність громад­ських дорадчих комітетів. Вони бувають як постійними, так і спеціальними. Такі структури покликані: надавати громадянам змогу брати участь у процесі ухвалення рішень; вдосконалювати взаємообмін думками між громадянами і державними урядовця­ми; використовувати досвід громади у різних сферах життє­діяльності.

Згідно «Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики» в обов’яз­ковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

• проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

• проектів державних і регіональних програм економіч­ного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

• звітів головних розпорядників коштів Державного бюд­жету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

• інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Консультації з громадськістю проводяться у формі публіч­ного громадського обговорення (безпосередня форма) та вив­чення громадської думки (опосередкована форма).

Публічне громадське обговорення передбачає проведення:

• конференцій, семінарів, форумів, громадських слухань, «круглих столів», зборів, зустрічей з громадськістю і організацію громадських приймалень;

• теле- або радіодебатів, дискусій, діалогів, інтерв’ю та ін­ших передач теле- і радіомовлення, інтернет-конферен­цій, телефонних «гарячих ліній», інтерактивного спілку­вання в інших сучасних формах.

Однак, як свідчить практика, значна частина громадських комітетів і рад існують лише формально і створююся владою з метою демонстрації нібито її демократичності, а фактично − з метою маніпулювання масовою свідомістю. До роботи в таких утвореннях запрошуються активісти громадських організацій, але реального впливу на політику вони часто не мають.

У цьому контексті експерти пропонують декілька перспек­тивних напрямів, що сприятимуть підвищенню ефективності держави і наближенню її до людей:

• там, де це можливе, державі слід забезпечити широко­масштабну публічну дискусію й оцінку ключових напря­мів та пріоритетів політики. Це означає, що уряд повинен як мінімум зробити доступною інформацію, яка має суспільний інтерес, і створити механізми для проведення консультацій, наприклад, консультативні ради та коміте­ти громадян для з’ясування думок певних груп насе­лення;

• там, де це можливо, слід залучати окремих споживачів і групи осіб до безпосередньої участі і контролю над виробництвом місцевих товарів та здійсненням послуг. Слід збільшувати можливості і підвищувати ефективність підзвітних місцевих організацій та інститутів, не підмі­нювати їх;

• там, де це потрібно, держава повинна застосовувати обережний поетапний або галузевий підхід, проводячи децентралізацію послуг у приоритетних областях, таких, як охорона здоров’я, освіта, або інфраструктура за наяв­ності механізмів суворого контролю за діями як центрального уряду, так і місцевих виконавців;

• на місцевому рівні державі слід сконцентрувати зусилля на тих процесах та стимулах, які сприяють створенню системи підзвітності та конкуренції. Там, де підзвітність місцевої влади знаходиться на низькому рівні, де вона погано реагує на потреби населення, першим життєво важливим кроком на шляху до підвищення потенціалу держави буде покращення звітності місцевих влад по горизонталі (перед населенням) і по вертикалі [39, 156].

Отже, шлях до розбудови громадянського суспільства про­лягає через його демократизацію, яка не сумісна з монополією ані держави, ані громади, ані окремих індивідів. Лише їх органічна єдність має потенціал до творчого розвитку і здатна вирішувати та долати внутрішні протиріччя й конфлікти: завдання полягає у знаходженні оптимальних меж взаємодії між ними. Системна демократична трансформація потребує якісних змін у структурі суспільних відносин. Нагальною потребою за­лишається збільшення кількості та підвищення якості функціо­нування різноманітних інститутів, каналів і механізмів забезпе­чення ефективної участі громадян у здійсненні політики як на державному, так і на місцевому рівнях; це, в свою чергу, вимагає розробки та прийняття комплексу заходів та зусиль як з боку держави, так і з боку громадськості. З часом приходить розуміння того, що без достатньої організаційної, правової та фінансової підтримки з боку держави політичним партіям та громадським організаціям досить важко реалізувати свій творчий потенціал. Проте лише конструктивний діалог між інститутами громадянського суспільства і державою здатний забезпечити дієздатність останньої.