Глава 11. Охрана водных объектов

Статья 94. Общие требования к охране водных объектов

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов.

Комментарий к статье 94

Значение вод как важнейшего компонента природной среды, обеспечивающего экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного миров, определяет необходимость осуществления государственного управления их охраной.

Осуществляя деятельность по управлению охраной водных объектов, органы общего государственного управления выполнение определенных функций по охране вод возлагают на органы государственного управления специальной компетенции - Федеральное агентство водных ресурсов, Министерство природных ресурсов РФ, Госкомсанэпиднадзор.

Центральным органом специальной компетенции, осуществляющим управление в области охраны вод, является Федеральное агентство водного хозяйства, обеспечивающее рациональное использование и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов Федерации. Возложенные на него полномочия Агентство осуществляет непосредственно либо через свои территориальные органы.

Отнесенное к совместной компетенции управление в области охраны водных объектов требует выработки единства требований и объединения усилий Российской Федерации и субъектов Федерации. Оно нуждается в федеральном регулировании, основанном на взаимодействии Федерации и субъектов Федерации.

К полномочиям Российской Федерации в области охраны водных объектов относится определение единой государственной политики, разработка и реализация общегосударственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов. На основе федерального закона устанавливаются порядок и условия использования и охраны водных объектов. К полномочиям органов государственного управления Российской Федерации относится установление порядка организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной вод, порядка установления и урегулирование режима водоохранных зон, установление режима особо охраняемых территорий, находящихся в федеральной собственности.

Федеральными органами государственного управления решаются все важнейшие вопросы охраны водных объектов. Это разработка и реализация федеральных государственных программ по восстановлению и охране водных объектов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Ими координируется деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации в области охраны вод.

"Основными положениями государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития" предусматриваются следующие основные направления деятельности в области охраны водных экосистем: сохранение природного комплекса озера Байкал, осуществление программы "Возрождение Волги", восстановление нарушенной экологии прибрежной полосы Черного моря, сохранение природных комплексов Онежского и Ладожского озера и Невской губы.

На федеральном уровне определяются вопросы научно-технической политики в области охраны вод, организации и финансирования фундаментальных и прикладных научных исследований, принципы экономического регулирования восстановления и охраны водных объектов и другие вопросы общегосударственного значения, связанные с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.

Субъекты Федерации организуют охрану водных объектов, разрабатывают и принимают законодательные и иные нормативные акты, регулирующие охрану водных объектов в пределах территории субъектов Федерации, участвуют в осуществлении государственного контроля за использованием и охраной вод. К их полномочиям относится разработка и реализация территориальных государственных программ по использованию, восстановлению и охране вод, а также проведение других региональных водоохранных мероприятий в соответствии с положениями Водного кодекса.

Субъекты Федерации принимают участие в решении общегосударственных вопросов по восстановлению и охране водных объектов; разработке и реализации федеральных программ по восстановлению и охране водных объектов; в разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов; в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности.

Осуществление органами государственного управления Российской Федерации и субъектов Федерации установленных законодательством полномочий направлено на обеспечение сбалансированности экономического использования и улучшения состояния водных объектов.

Для предупреждения загрязнения водных объектов граждане и юридические лица при использовании вод должны осуществлять: производственно-технические, мелиоративные, санитарные и другие мероприятия, способствующие охране вод.

К производственно-техническим относятся: разработка и внедрение технологических процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание водооборотных и бессточных систем, очистка стоков с целью удаления вредных веществ.

Мелиоративные работы, способствующие охране водных ресурсов, подразделяются на лесную, агротехническую, гидротехническую мелиорацию. Это выращивание древесной и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления процессов эрозии; правильное ведение сельскохозяйственных работ; регулирование водно-воздушного режима почв при возделывании различных сельскохозяйственных культур. К мелиоративным мероприятиям относятся работы в целях предотвращения образования оврагов, оползней, борьба с селями.

Организованное проведение производственно-технических, мелиоративных, санитарных мероприятий позволяет существенно уменьшить загрязнение водных объектов.

Статья 95. Охрана водных объектов от загрязнения

В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов определяются источники их загрязнения.

Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов.

Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух).

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 95

Водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились установленные нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов водоемов.

Охрана вод осуществляется с помощью нормативов качества вод, которые представляют собой допустимую норму воздействия, гарантирующую экологическую безопасность населения, сохранение генетического фонда, обеспечение рационального использования водных объектов. Установленные нормативы качества вод (предельно допустимые концентрации водных веществ) носят обязательный характер и используются в практике проектирования и контроля за состоянием водных объектов. Нормативы качества воды для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, нормативы качества воды водных объектов, используемых для рыбохозяйственных целей, установлены действующими Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами.

Источниками загрязнения являются объекты, осуществляющие сброс или поступление иным образом вредных веществ в водные объекты. Это промышленные предприятия, сбрасывающие производственные сточные воды; коммунально-бытовое хозяйство с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия сельского хозяйства, применяющие ядохимикаты и другие химические вещества, стоки животноводческих комплексов и ферм; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав леса; проведение строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ на водных объектах.

Охрана водных объектов от загрязнения осуществляется путем регулирования деятельности источников загрязнения. Юридические лица и граждане, осуществляющие их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по предотвращению загрязнения и восстановлению водных объектов.

Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Выполнение водоохранных требований обязательно со стадии выбора места расположения источника загрязнений, при его проектировании и строительстве. Запрещено вводить в эксплуатацию источники загрязнения, не обеспеченные современными технологиями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации сбросов до уровня предельно допустимых. Все источники загрязнения должны быть оснащены средствами контроля за сточными водами. Запроектированные работы по охране окружающей природной среды должны быть выполнены к стадии ввода в эксплуатацию источника загрязнений.

Для источников загрязнений определяется предельно допустимый норматив воздействия на водный объект, который он обязан соблюдать. Не допускается сброс в водные объекты неочищенных и необезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод, а также сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.

При эксплуатации источников загрязнения должны проводиться технические мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения водных объектов; очистка сточных вод и повторное их использование; устройство оборотных систем водоснабжения; сокращение или прекращение поступления примесей в сточные воды путем упорядочения и изменения технологических процессов производства; переход на безводные технологические процессы; ликвидация отвалов производственных и бытовых отходов, из которых загрязнения вымываются поверхностным и дренажным стоком.

Каждый источник загрязнений обязан вести учет сбрасываемых вод, производить их анализы, информировать органы государственной власти об аварийных и чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние вод.

Специальные требования охраны вод установлены к таким видам деятельности, как ведение работ на дне водных объектов и их поверхности; передвижение судов на воде, эксплуатация на поверхности воды различных установок - применение ядохимикатов и других химических веществ в сельском хозяйстве; применение радиоактивных, токсичных веществ (материалов); взрывные, строительные, дноуглубительные и другие работы на водоемах. Они определены статьями 99, 100, 103, 104, 108, 142 Водного кодекса, а также устанавливаются в процессе согласования проведения этих работ со специально уполномоченными государственными органами управления и охраны водного фонда.

В Российской Федерации охрана водных объектов осуществляется от всех видов загрязнения: химического, бактериального, теплового (отклонение температуры воды от установившегося в данном водном объекте температурного уровня), естественными радиоактивными элементами и радиоактивными элементами и веществами, попадающими при испытании атомного оружия и выбросах разнообразных радиоактивных отходов, включая диффузное (загрязнение через поверхность земли и воздух).

Статья 96. Охрана водных объектов от засорения

Запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с требованиями водного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 96

Под засорением водных объектов понимаются сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние или затрудняющих их использование.

Помимо стоков водоемы засоряются при сваливании в них производственных отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; при сплаве и обработке леса; попадании мусора и отходов с ледяного покрова водоемов и других действиях.

Образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы согласно действующему экологическому законодательству должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Их складирование и захоронение может производиться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Производственные и бытовые отходы вывозятся на специальные полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов и накопители (свалки) для нетоксичных отходов.

Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится на основании разрешения специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора.

Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Поступление взвешенных частиц в водный объект допускается только в соответствии с требованиями водного законодательства.

Согласно "Общим требованиям к составу и свойствам воды водных объектов у пунктов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования" для централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также для водоснабжения пищевых предприятий содержание взвешенных веществ не должно увеличиваться более 0,25 миллиграмм на литр. Для купания, спорта, отдыха населения, а также для водоемов в черте населенных мест оно не должно увеличиваться более 0,75 миллиграмм на литр.

Статья 97. Аварийное загрязнение водных объектов

Аварийное загрязнение водных объектов возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты, который причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а также биологическому разнообразию.

Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов определяются водным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о недрах.

Комментарий к статье 97

Ряд международных норм предусматривает меры предупреждения залповых сбросов вредных веществ, возмещение ущерба от воздействия промышленных аварий (например, принятые в Хельсинки 17 марта 1992 г.); осуществляется при этом основной принцип, согласно которому ответственность за загрязнение возлагается на его виновника.

Взаимоотношения сторон, регулирующие поведение при аварийной ситуации на одной из сопредельных территорий, осуществляются с целью:

- обеспечить охрану трансграничных вод от загрязнения, возникающего в результате опасной деятельности, при авариях и стихийных бедствиях, и уменьшить их последствия для водной среды;

- повысить готовность к эффективному реагированию на возможные чрезвычайные происшествия и ограничить наносимый ими ущерб.

Аварии на водных объектах, связанные с наводнениями, стихийными бедствиями или чрезвычайными ситуациями, вызванными радиоактивным заражением, разрушением плотин, авариями на промышленных объектах в ходе производства, использования, хранения, перемещения опасных веществ, случайных выбросов генетически модифицированных организмов, разливами нефти и других вредных веществ, ликвидируются в соответствии с разработанными на этот случай стратегией и планами действий, которые включают:

- разработку перечня аварий и стихийных бедствий, имевших отношение к рассматриваемому бассейну, определение степени опасности при осуществлении той или иной деятельности;

- выявление возможных источников аварийных ситуаций и занесение их в "Кадастр аварийных ситуаций";

- разработку процедуры выдачи разрешения на проведение деятельности, которая в связи со своим опасным характером или в связи с использованием опасных веществ может привести к аварийному загрязнению пограничных вод;

- разработку планов действий в чрезвычайных ситуациях на местах;

- разработку программ по локализации аварийного загрязнения и восстановлению качества воды;

- установление ответственности и возмещение ущерба от аварийного загрязнения;

- предоставление компетентным административным органам сопредельных территорий соответствующих полномочий, включая мониторинг до и после аварии, беспрепятственный доступ к местам проведения опасной деятельности, а также их инспектирование и наблюдение за ними;

- введение надлежащих санкций за несоблюдение установленных правил; применение экономических стимулов и ограничений;

- оказание взаимной помощи при аварийном загрязнении.

При поступлении сигнала об аварии в бассейне информация в первую очередь доводится до территориальных органов по управлению использованием и охраной вод и комитетов по охране природы. Если возникновение аварийной ситуации может нанести значительный хозяйственный ущерб или угрожает жизни населения, то информация передается в комиссию по чрезвычайным ситуациям территории, администрацию территории, органы МВД, органы здравоохранения, комитеты по охране природы, теркомводы.

При возможном влиянии последствий аварии на бассейн реки в целом оповещается бассейновая комиссия и комитет по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории. Кроме того, разрабатываемые планы действий должны предусматривать следующие мероприятия:

- организацию комиссии по устранению причин аварии (либо назначение органа, выполняющего эту работу в пределах своей компетенции);

- установление органами по управлению использованием и охраной вод и комитетами по охране природы оперативного мониторинга изменения качества окружающей среды, при этом регламент контроля определяется комиссией по конкретной аварии или другим компетентным органом;

- принятие технических мер для локализации утечки опасных веществ, тушения пожаров, безопасного удаления и захоронения загрязняющих веществ и загрязненных материалов;

- привлечение спасательного и медицинского персонала к ликвидации аварии;

- выяснение характера и количества опасных веществ в случае аварийной утечки;

- определение численности и распределения населения в зоне аварии;

- оценку серьезности ущерба для людей и хозяйственных объектов в зависимости от характера и обстоятельств аварии;

- обеспечение непрерывного поступления в комиссию по ЧС полной и подробной информации о характере аварийной ситуации, принятых мерах, необходимых дальнейших действиях;

- выявление переноса опасных веществ в различных средах (в воздушном бассейне, поверхностных, грунтовых водах, почвах, а также в канализационных системах) с уточнением участков отбора проб, параметров, подлежащих измерению, и аналитических методов, которые должны служить основой для принятия решения относительно экстремальных и последующих мер, а также для оценки ущерба;

- надзор за опасной деятельностью в период чрезвычайной ситуации;

- постоянно обновляемый список лиц, которых следует оповещать об опасности и снабжать информацией об изменениях степени риска, с указанием средств для установления с ними оперативной связи;

- организацию восстановительных работ, включая их материально-техническое обеспечение.

С целью осуществления профилактических работ, а также для поддержки управленческих решений, принимаемых комиссией по чрезвычайным ситуациям, предлагается иметь кадастр аварийных ситуаций, возникновение которых возможно на данной территории, и провести ряд мероприятий:

- в соответствии с различными категориями аварийных ситуаций определить меры, направленные на предотвращение и уменьшение аварийного загрязнения и борьбу с ним;

- в стратегически расположенных центрах, выбираемых с учетом местоположения объектов, на которых осуществляется опасная деятельность, иметь обученный персонал, оборудование и материалы, необходимые для борьбы с аварийным загрязнением и его уменьшением;

- представить для оперативного реагирования перечень методов и средств оповещения общественности о чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных мерах; указать экологическую уязвимость и фактическое использование водных ресурсов в районах, которые могут пострадать от аварийного загрязнения;

- оценить вероятность, характер и последствия возможных чрезвычайных происшествий, включая размер ущерба, опасность взрыва или попадания вредных веществ в трансграничные внутренние воды, а также влияние загрязнителей через водную среду на пищевую цепочку или циклы переноса;

- определить характеристики опасных веществ, их токсичность, стойкость или биоаккумулятивные свойства;

- установить вероятную продолжительность чрезвычайного положения.

Существенную опасность представляют техногенные аварии и катастрофы: в России ежедневно происходит одна - две крупные аварии на трубопроводах, еженедельно - на транспорте, ежемесячно - в промышленности, раз в полгода - крупномасштабные аварии.

Наряду с промышленно опасными производствами потенциальную угрозу для экологической безопасности России представляет космическая деятельность, уничтожение химического оружия и демонтаж боевых головок ракет с плутонием. Глобальное изменение климата нарушает естественные условия биологического развития, негативно воздействуя на жизненно важные системы человека, и увеличивает вероятность возникновения бедствий геофизического характера. Опасностью для России и всей планеты является разрушение озонового слоя.

Большое значение для предупреждения аварийного загрязнения водных объектов, ликвидации чрезвычайных ситуаций и бедствий имеет режим гласности, участия общественности и населения в преодолении вредного воздействия вод. Законом РФ о государственной тайне запрещается закрытие прогнозов и сведений о стихийных бедствиях, катастрофах, экологической информации (ст. 8).

Определенные обязанности в этом направлении возлагаются на МЧС РФ, которое:

- осуществляет связь с общественностью, гражданами и средствами массовой информации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, защиты жизни и здоровья людей;

- организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, контролирует создание и работу соответствующих территориальных и локальных систем оповещения;

- организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях (см. также комментарии к ст. ст. 104, 116 настоящего Кодекса).

Системы уведомления об угрозе аварийного загрязнения вод должны обеспечивать максимально быструю передачу данных и прогнозов и включать в себя информацию о:

- времени, месте, характере и количественных параметрах происшествия;

- событии, которое является наиболее вероятной причиной аварийного загрязнения;

- подвергшейся загрязнению среде, с указанием ее местоположения и характеристик;

- виде и масштабах аварии, связанных с ней опасных веществах (если они известны) и серьезности ее возможного воздействия;

- текущих и прогнозируемых метеорологических, гидрологических и гидрогеологических условиях.

Физическая оценка ущерба, причиняемого аварийным загрязнением вод, включает следующие элементы:

- обзор справочных данных по сброшенным загрязнителям;

- анализ почв, гидрологических и экологических условий, оказывающих влияние на возникновение и распространение загрязнения;

- изучение подвергшихся загрязнению вод и связанных с ними экосистем, а также прилегающих охранных зон забора питьевой воды, зон подпитки водоносных горизонтов и других уязвимых водных объектов, которым может быть нанесен ущерб;

- оценку последствий для использования вод в бытовом секторе, сельском хозяйстве, промышленности, рекреации;

- анализ возможного взаимодействия загрязнителей;

- оценку расходов на мониторинг и восстановительные работы, а также на мероприятия по предупреждению распространения аварийного загрязнения, сведению ущерба к минимуму, охране населения и окружающей среды от пагубных последствий.

Является полезным использование кадастра аварийных ситуаций для эффективных действий органов управления в случае аварий. Кроме собственно кадастра возможных аварийных ситуаций и их последствий данная система включает схему и список лиц по оповещению состава различных комиссий (в зависимости от ситуации), с указанием адресов и телефонов, перечня привлекаемой техники и механизмов на период аварии, с указанием места расположения, вида выполняемых работ и владельца.

Значительными полномочиями по предупреждению и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов обладает Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС). Согласно Положению о нем МЧС разрабатывает предложения по государственной политике в области чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, проведения подводных работ особого назначения; руководит по поручению Правительства РФ работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координирует деятельность исполнительных органов РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасания людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, вредных химических и радиоактивных веществ на море и внутренних водоемах страны; организует создание, подготовку и использование аварийно-спасательных подразделений постоянной готовности для проведения работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для выполнения указанных функций МЧС может привлекать общественные объединения и отдельных граждан, в том числе иностранных, имеющих соответствующие знания и опыт, к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; организовывать разработку методик определения материального ущерба от возникающих чрезвычайных ситуаций; запрашивать и получать от органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения указанных задач (см. также комментарий к ст. 116 настоящего Кодекса).

Статья 98. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения, находящихся на суше

Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты.

Соблюдение требований части первой настоящей статьи обеспечивается приоритетным применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.

Комментарий к статье 98

Источники загрязнения, находящиеся на суше, должны обеспечивать установленные требования и условия воздействия на водные объекты, не допуская ухудшения их состояния и качества. Основным критерием качества вод является содержание предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные требования к качеству вод установлены действующими Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения.

Поддержание водных объектов в состоянии, соответствующем установленным требованиям для канализованных источников загрязнений, обеспечивается путем определения нормативов предельно допустимых воздействий. Они устанавливаются каждому источнику загрязнений с учетом его мощности, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий, вызываемых сбросом, исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.

Загрязнение и засорение водных объектов с суши производится при поступлении химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, производстве работ, влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смывом загрязнений и засорением мусором, скапливающимся в населенных пунктах.

Способы и пути борьбы с загрязнениями разнообразны: создание безопасных и малоотходных технологий, замкнутых циклов водоснабжения; устройство очистных сооружений; замена химических способов борьбы с сельскохозяйственными вредителями биологическими; использование отходов производства для получения полезной продукции; проведение организационных, санитарных, технических мероприятий по собиранию, удалению и обезвреживанию мусора и отбросов, уборке территории населенных пунктов и городов.

Для обеспечения безопасного состояния водоемов большое значение имеет ограничение использования токсичных веществ и тяжелых металлов. Загрязнение ими делает водные объекты опасными для питьевого водоснабжения, непригодными для орошения и даже использования в технических целях.

Решение проблемы загрязнения вод должно основываться на базе разработки и внедрения научно обоснованных методов расчетов и измерения сбросов сточных вод в водные объекты.

Статья 99. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения, вызываемых деятельностью на дне водных объектов

Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы.

При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Комментарий к статье 99

Согласно ст. ст. 7 и 9 ВК РФ, дно водного объекта является его составной частью. Следовательно, право пользования водным объектом включает в себя и право пользования каждого конкретного водного объекта. Допускаются добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля. Однако способы добычи не должны оказывать вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водного объекта и обитающие там водные биоресурсы.

Добыча полезных ископаемых, торфа, сапропеля у водных объектов сопровождается применением сооружений, технических средств и устройств. Поэтому, согласно ст. 86 ВК РФ, приведенная деятельность принадлежит к специальному водопользованию. Последнее подпадает под лицензирование, а затем на основе лицензии заключают договор водопользования. Такова правовая логика ВК РФ и вообще водного законодательства.

Между тем при выдаче лицензии и заключении договора должны быть конкретно определены условия водопользования и меры охраны водного объекта от загрязнения, засорения, истощения. Следует предусмотреть меры борьбы с возможным при добычи полезных ископаемых, торфа, сапропеля разрушением берегов и дна "задействованных" водных объектов.

Статья 100. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения с судов и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов

Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах.

Комментарий к статье 100

Предотвращение загрязнения водных объектов с судов и иных средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов, осуществляется путем оборудования их специальными емкостями для сбора загрязнений и сдачи на береговые очистные сооружения; сбора загрязнений с судов и иных средств и сооружений специальными судами; применения автономных судовых установок для полной биологической очистки сточных вод.

Мусор, пищевые отходы и отбросы собираются на судах и иных средствах и сооружениях в бочках и контейнерах и доставляются на береговые сооружения по сбору отходов. Специальными судами собирается плавающий мусор. Пролитая нефть и масла локализуются, собираются и обезвреживаются.

Собственники и владельцы судов и иных плавучих средств и сооружений, используемых на поверхности водных объектов, согласуют с государственным органом управления использованием и охраной водного фонда: размещение береговых устройств для приема сточных, балластных, лояльных и подсланевых вод с судов водного транспорта; головные типы судов, намеченные к использованию для сбора сточных вод от объектов водного транспорта; устройства для предотвращения утечки продуктов из продуктопроводов, а также головные виды водного транспорта.

15 апреля 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление "О Федеральной целевой программе "Внутренние водные пути России" на 1996 - 2000 годы". Ее реализация предусматривает осуществление мероприятий по обеспечению охраны водной среды от загрязнений. Должны быть построены 29 плавсредств экологического назначения, в том числе 7 единиц самоходных очистительных станций комплексного назначения для приема и переработки загрязнений в местах отстоя флота, 22 единицы самоходных очистительных станций для сбора с судов загрязнений и передачи их на специальные причалы.

Особый порядок установлен для охраны внутренних морских вод, территориальных вод, открытого моря от загрязнения веществами, вредными для здоровья людей и живых ресурсов моря. Охрана морей в Российской Федерации является важной частью программы охраны водных объектов от загрязнения.

Российская Федерация присоединилась к Конвенции о защите Черного моря от загрязнения от 21 апреля 1992 г., Конвенции об охране морской среды Балтийского моря от 9 апреля 1992 г., Конвенции по охране и использованию водотоков и международных озер, подписанной в Хельсинки 17 марта 1992 г. Как правопреемник бывшего Союза ССР Российская Федерация выполняет положения Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.

Морские суда, судоремонтные базы, порты оборудуются устройствами, предотвращающими загрязнение моря.

Действующим законодательством капитаны судов и других плавучих средств обязываются: соблюдать допустимые концентрации вредных для здоровья людей и живых ресурсов моря веществ в сбрасываемых смесях; вести в судовых документах регистрацию операций с нефтью, нефтепродуктами и другими вредными для здоровья людей и живых ресурсов моря веществами; руководствоваться утвержденными перечнями отходов и других материалов, сброс которых запрещается и сброс которых допускается по специальному разрешению, а также осуществлять другие установленные законодательством меры, направленные на предупреждение загрязнения морей.

Статья 101. Охрана ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников от загрязнения и засорения

Запрещаются засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами.

Забор льда не должен влиять на состояние водных объектов и приводить к истощению запасов поверхностных и подземных вод.

Комментарий к статье 101

Ледники представляют собой движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности (см. ст. 13 ВК). Снежники - неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части (см. ст. 13 ВК).

Ледники и снежники являются источниками пополнения ресурсов чистой пресной воды. В ледниках заключено около 24 тыс. куб. км пресной воды, в то время как во всех реках Земли одновременно ее содержится 1,2 тыс. куб. км. Запасы влаги, содержащиеся в них, обеспечивают питание рек. Причем, в отличие от снега на равнинах, ледники и снежники, находящиеся в горах, тают долго и интенсивно, они питают водой реки летом, когда ощущается особенно большая потребность в воде.

Порядок использования и охраны ледников и снежников определяется водным законодательством Российской Федерации. Как резерв чистой пресной воды, ледники и снежники охраняются от загрязнения и засорения. Забор льда из них может производиться в количествах, не оказывающих влияние на состояние поверхностных и подземных вод.

Ледяной покров рек запрещается загрязнять нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами, а также засорять бытовыми и иными отходами и отбросами.

Статья 102. Охрана водосборных площадей водных объектов

Водосборные площади водных объектов подлежат охране от загрязнения и засорения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

Понятие водосборных площадей приводится в статье 1 настоящего Кодекса. Восстановление водосборных территорий должно быть основано на системном выполнении комплекса мероприятий, учитывающих географическую зональность, и на соблюдении следующих принципов.

Стокорегулирование. Водосбор - единственный природный компонент, который регулирует и перераспределяет сток, формирующийся за счет снеготаяния и жидких атмосферных осадков. Под действием различных факторов на водосборе происходит трансформация атмосферных осадков и образование поверхностного, внутрипочвенного и подземного стока, формирующего водные ресурсы рек, озер, болот, подземных горизонтов. При этом возрождение водосбора предполагает воссоздание его первоначального или близкого к нему стокорегулирующего значения.

Чистота. Водосбор - природный компонент, формирующий первоначальный качественный состав водных ресурсов. Хозяйственная деятельность превратила водосбор в мощный источник загрязнения поверхностных и подземных вод. Сегодня в промышленных регионах до 50% загрязняющих веществ, попадающих в реки, поступает с водосбора. Восстановление водосбора подразумевает воссоздание его чистоты.

Экологичность. Водосбор - динамически равновесная, подчиняющаяся географической зональности геоэкосистема. Ее устойчивость определяется саморегулированием на основе системного взаимодействия всех образующих ее компонентов: геоморфологии, растительности, почвы, воды. Таким образом, восстановление водосбора подразумевает воссоздание и поддержание пропорций и устойчивых соотношений между подсистемами единой геоэкосистемы.

Доступность. Соблюдение трех первых принципов восстановления водосборов не должно препятствовать их доступности для населения, для осуществления хозяйственной и иной деятельности в рамках, не противоречащих этим принципам.

Возможность использования. Соблюдение трех первых принципов не должно препятствовать рациональному использованию природных ресурсов водосборов, в том числе для рекреации, в рамках, не противоречащих этим принципам.

Мероприятия по охране водосборных площадей водных объектов от загрязнения и засорения включают восстановление лесов, сохранение болот, закрепление оврагов, мелиорацию малых рек, рекультивацию техногенных образований, компенсационные меры по дорожно-транспортным сетям, защиту от загрязнения диоксинами и т.д.

Охрана водосборных площадей водных объектов предполагает их восстановление - восстановление экологического режима и объема стока, водохранилищ, пойм, водоохранных зон, берегоукрепление, компенсационные меры при мостовых и на воднозащитных сооружениях.

Статья 103. Охрана водных объектов от загрязнения ядохимикатами и другими химическими средствами

Применение ядохимикатов и других химических средств допускается только в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов.

Комментарий к статье 103

Опасным источником загрязнения водных объектов могут быть химические средства борьбы с вредителями, сорняками и болезнями растений. Они распыляются на больших пространствах, а затем смываются дождями в реки, просачиваются в подземные водоносные слои, питающие колодцы. Многие современные ядохимикаты одинаково действуют на вредную и полезную растительность и фауну. Поступление их в водные объекты может угрожать и здоровью человека.

Федеральным законом "Об охране окружающей среды" устанавливается, что использование ядохимикатов и других химических средств в сельском хозяйстве может осуществляться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.

Использоваться в качестве средств защиты растений и регуляторов роста могут лишь разрешенные в установленном порядке химические препараты. Их список утверждает федеральный орган исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора совместно с Министерством сельского хозяйства РФ.

Перечень разрешенных для применения химических средств содержится в Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками и регуляторами роста, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, и Списке химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению.

Применение новых химических веществ, способных оказать прямое или косвенное влияние на здоровье человека, допускается с разрешения федерального органа исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.

Запрещено применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. При применении средств защиты растений, регуляторов роста и других химикатов следует соблюдать установленные в Списках для каждого препарата нормы их расхода, способы и время обработки, кратность обработок.

При внесении удобрений их нормы должны определяться специалистами сельского хозяйства с учетом оптимальных сроков, способов и доз их внесения, климатических факторов, типов и разновидностей почв. Рекомендуется применять удобрения в виде гранул и вносить только по площади растений, что обеспечивает их оптимальную дозировку и снижает вымывание. Складировать удобрения рекомендуется на специальных полевых площадках, которые должны быть горизонтальными во избежание смыва удобрений при дождях. Не допускается оставление на полях неиспользованных удобрений.

Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлена обязательность соблюдения действующих правил хранения, транспортировки и перемещения химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве. Эти правила содержатся в государственных стандартах, инструкциях органов сельского хозяйства, санитарных нормах и правилах, в технических регламентах.

Так, государственными стандартами устанавливаются требования к упаковке, маркировке, транспортированию и хранению токсичных веществ, в том числе пестицидов, предотвращение их потери и проникновение в водоемы. ГОСТом 17.1.3.04-82 установлены "Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами", а ГОСТом 17.1.3.11-84 - "Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями".

Принятыми правилами устанавливается обязательность хранения пестицидов в специальных помещениях, построенных по типовым проектам, или приспособленных для этого складах. Запрещается использование для хранения пестицидов землянок, погребов, подвалов, откуда они могут проникнуть в почву, а также складов горючего. Не допускается хранение пестицидов на необорудованных площадках под открытым небом.

Неиспользованные ядохимикаты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители. 28 февраля 1996 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление "О первоочередных мероприятиях на 1996 - 1998 годы по решению проблемы отходов в Российской Федерации".

Согласно Постановлению должно быть построено или реконструировано около 40 предприятий по переработке и утилизации отходов. Первостепенное внимание уделено веществам, содержащим опасные компоненты, в том числе пестициды.

Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среде, влечет за собой запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.

Статья 104. Охрана водных объектов от загрязнения радиоактивными и токсичными веществами (материалами)

Содержание радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водных объектах должно поддерживаться на уровне, который не приведет к причинению вреда здоровью населения, а также окружающей природной среде.

Захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водные объекты запрещаются.

Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке.

Проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ, запрещается.

Государственный контроль за уровнем загрязнения водных объектов радиоактивными и токсичными веществами (материалами) осуществляется уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 104

Радиационное загрязнение признается в настоящее время наиболее опасным для здоровья и жизни человека. На его предупреждение и ликвидацию направлены положения Федеральных законов "О радиационной безопасности населения", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об использовании атомной энергии".

Согласно нормам Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека. Указанные нормативы утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Для постоянного контроля за уровнем радиации население обеспечивается радиометрическими приборами. Порядок обеспечения и перечень указанных приборов определяются Правительством Российской Федерации.

При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации атомных электростанций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещается размещение, проектирование, строительство атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных, рекреационных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охраны, в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.

При проектировании и строительстве тепловых электростанций необходимо предусматривать оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, использование экологически безопасных видов топлива.

Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства, работы энергетических объектов до устранения отмеченных недостатков либо прекращение их работы в судебном порядке по предписанию государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, использования, утилизации, удаления и захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений, ядерных материалов), не допускать превышения установленных предельно допустимых норм радиации, а в случаях их превышения немедленно информировать органы, осуществляющие обеспечение радиационной безопасности, о повышенных уровнях радиации, опасных для здоровья человека и окружающей природной среды, принимать меры к ликвидации очагов заражения.

Предприятия, учреждения, организации, граждане, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными материалами, по решению суда, вынесенному по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора, лишаются права пользования ими либо их деятельность по использованию таких материалов приостанавливается до устранения недостатков.

Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.

В стране установлены нормы годовой радиационной нагрузки, то есть годового облучения: для профессионалов, работающих с радиоактивными веществами, - 5 рентген (5 бэр); для населения, проживающего вблизи АЭС и другого подобного производства, - 0,5 рентген (500 мбэр). Вопрос о радиационной безопасности при низких дозах облучения продолжает быть спорным: многие специалисты считают, что мутогенным эффектом обладает даже природный радиационный фон. Создается специальная сеть наблюдений за интенсивностью радиации.

Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека и окружающую природную среду. Правила охраны окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека от экологически вредного воздействия химических веществ, применяемых в народном хозяйстве, утверждаются специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

Захоронение потенциально опасных и особо токсичных отходов производится с разрешения федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора РФ.

Запрещается размещение токсичных отходов, в том числе отходов атомной промышленности, на территории вблизи городов и других населенных пунктов, в лесопарковых, курортных лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах и иных местах, где может быть создана опасность для здоровья населения и состояния окружающей природной среды.

Разрешения на захоронение и иное размещение радиоактивных отходов выдаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами санитарно- эпидемиологического надзора РФ.

Нарушение указанных правил влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности предприятий и иных объектов в судебном порядке по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.

В 1995 г. Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996 - 2005 гг.", Федеральную целевую программу "Создание Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации", Федеральную целевую программу "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 гг.".

На охрану природных ресурсов от загрязнения радиоактивными веществами направлены Указ Президента РФ от 20 апреля 1995 г. "О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива", распоряжение Президента РФ от 09.04.1993 "О мероприятиях в связи с нарушением Правил и условий безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики", Постановление Правительства РФ от 22.07.1992 N 505 "Об утверждении Порядка инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской Федерации" и ряд других подзаконных актов:

Положение Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности о порядке выдачи временных специальных разрешений и организации надзора за конструированием и изготовлением оборудования для ядерно- и радиационно опасных объектов и производств, утвержденное Приказом Госатомнадзора от 11.02.1994 N 24; Приказ Госатомнадзора от 14.04.1994 N 48 об утверждении Положения о порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзора России на виды деятельности предприятий при ремонте атомных подводных лодок, надводных кораблей и судов с ядерными энергетическими установками; Предельное количество накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации), утвержденное Мингеологии СССР 01.02.1985, Минводхозом СССР N 13-3-5/178, Минздравом СССР N 3209-85; Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах, обуславливающее отнесение этих отходов к категории по токсичности, утвержденное АН СССР и Минздравом СССР N 3170-84; Правила безопасного транспортирования радиоактивных веществ (ПБ ТРВ-73).

Производство и использование токсичных и иных химических материалов влияет на состояние озонового слоя Земли. Охрана окружающей природной среды от экологически опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов; установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя; регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой; применением мер ответственности за нарушение указанных требований.

В соответствии с международным соглашением министерства и ведомства, предприятия, учреждения, организации обязаны сократить и в последующем полностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой.

Список химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на состояние озонового слоя Земли, утверждается федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды и сообщается всем министерствам и ведомствам, предприятиям, учреждениям, организациям.

Контроль за соблюдением указанных требований осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

Нарушение установленного порядка производства или использования химических веществ, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, влечет за собой приостановление либо прекращение в судебном порядке деятельности предприятий, учреждений, организаций или отдельных цехов, агрегатов, технологических процессов, оборудования по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды (см. комментарий к ст. 71 настоящего Кодекса).

Статья 105. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

Места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, другими федеральными органами исполнительной власти в области управления использованием и охраной природных ресурсов, с федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

При проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем технического водоснабжения.

Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.

Запрещается ввод в эксплуатацию:

хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;

водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод;

животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон;

оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических сооружений до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод;

гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;

водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами;

водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов;

сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов.

Не допускается ввод в эксплуатацию объектов орошения сточными водами без создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов.

До ввода в эксплуатацию водохранилищ осуществляются мероприятия по подготовке их ложа к затоплению.

Решение о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, принимает Правительство Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 105

Размещение, проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, производится в соответствии с Водным кодексом (ст. ст. 80, 105), экологическими требованиями, установленными в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", Федеральным законом "Об экологической экспертизе", принятым Государственной Думой 19 июля 1995 г.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду.

Определение мест строительства хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, производится в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации 2001 г., Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Их месторасположение согласуется с органом государственного управления использованием и охраной водного фонда, органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора и по решению в ряде случаев органов местного самоуправления. В необходимых случаях при размещении хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, решение о месте их расположения принимается по результатам обсуждения или референдума.

При технико-экономическом обосновании проекта (ТЭО), проектировании хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, должен учитываться уровень научно-технического прогресса, предельно допустимые нагрузки на водные объекты, предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения и устранения загрязнения вод вредными отходами, их обеззараживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, рациональное использование водных ресурсов.

ТЭО и проекты на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, проходят государственную экспертизу на предпроектную и проектную документацию, государственную экологическую экспертизу, а при необходимости - общественную экологическую экспертизу.

Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству. Ее проведение осуществляют специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной водного фонда.

При государственной экологической экспертизе устанавливаются соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических, иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Федеральным законом "Об экологической экспертизе", нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также соответствующими им нормативными актами субъектов Федерации. Проведение ее осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых согласно их уставам является охрана окружающей природной среды.

Развивая общие экологические нормы, Водный кодекс установил, что при проектировании и строительстве вновь создаваемых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, а также внедрении новых технологических процессов, влияющих на состояние водных объектов, необходимо предусматривать создание замкнутых систем водоснабжения. Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения допускается только в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы.

Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов могут производиться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной предпроектной и проектной и государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими санитарными, строительными нормами и правилами.

Строительство, реконструкция хозяйственных и других объектов не разрешается до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Утвержденный проект или стоимость проектных работ не могут быть изменены в ущерб требованиям экологической безопасности. Меры по охране водных объектов и окружающей природной среды должны приниматься в ходе строительных работ.

Ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом. Запрещен ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, сбросов до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением, без завершения запроектированных работ по охране природы. В рассматриваемой статье определяются конкретные водоохранные и природоохранные меры, которые должны быть осуществлены на вводимых объектах, влияющих на состояние вод.

В случае невыполнения установленных водоохранных требований ввод в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, может быть запрещен Правительством Российской Федерации. Возможность принятия подобных решений и органами исполнительной власти субъектов Федерации была по ФЗ от 22.08.2004 отменена.

Статья 106. Эксплуатация хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов

Граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

При эксплуатации хозяйственных и других объектов запрещается:

осуществлять сброс в водные объекты не очищенных и не обезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод;

производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние;

осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.

Нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов.

Ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федерального органа исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 106

Хозяйственная и производственная деятельность по мере своего развития и совершенствования привела к усилению антропогенного воздействия на водные объекты. Поступление производственных и коммунально-бытовых отходов, попадание нефтяных продуктов, химикатов приводит к изменению качества и состояния вод, оказывает вредное воздействие на здоровье человека, флору и фауну водоемов.

Способы и пути борьбы с загрязнением водных объектов при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, разнообразны: устройство очистных сооружений; создание безотходных и малоотходных технологий, замкнутых циклов водопользования, замена химических способов борьбы с вредителями и болезнями сельскохозяйственных культур биологическими и другие.

Водным кодексом установлено, что граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

Основные обязанности граждан и юридических лиц по охране вод определены в статье 92 Водного кодекса. Эти основные обязанности по предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов и вредного воздействия вод развиваются и определяются законодательством Российской Федерации, а также инструкциями, правилами и нормами министерств и ведомств.

Граждане и юридические лица при сбросе сточных вод должны руководствоваться разрешениями на сброс, где устанавливаются нормативы предельно допустимого сброса (лимита) и условия, обеспечивающие при сбросе охрану окружающей среды и здоровья человека.

Гражданами и юридическими лицами не должен производиться сброс сточных вод в водные объекты и на территориях, запрещенных для сброса, определенные в статье 144 Водного кодекса "Использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод".

При осуществлении деятельности, влияющей на состояние вод, граждане и юридические лица должны соблюдать водоохранные требования к таким видам деятельности, установленные статьями 98, 99, 100, 101, 103, 104, 108 Водного кодекса.

В случае нарушения требований по охране и рациональному использованию водных объектов эксплуатация хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, ограничивается, приостанавливается или запрещается. Решение об этом принимает Правительство Российской Федерации (указанной компетенцией обладали до 22.08.2004 и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по представлению государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, государственных органов в области охраны окружающей природной среды, государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора.

Статья 107. Особенности охраны подземных водных объектов

Граждане и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказывать вредное влияние на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.

На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников и других объектов, влияющих на состояние подземных вод.

Орошение земель сточными водами, если это влияет или может повлиять на состояние подземных водных объектов, запрещается.

Устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о недрах.

Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке.

Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии на водопользование.

При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.

Комментарий к статье 107

Отношения по использованию и охране подземных водных ресурсов регламентируются как водным, так и горным законодательством. Таким образом, они могут быть как водными, так и горными правоотношениями. Однако если ВК РФ рассматривает сами подземные водные объекты как природные образования, то в Законе РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 <*> говорится лишь о водах вне зависимости от того, какое природное образование они составляют.

--------------------------------

<*> ВВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Водное законодательство устанавливает основы правового режима подземных водных объектов: определяет форму собственности, порядок использования (лицензии, договора), мониторинга и кадастрового учета подземных вод (ст. ст. 36, 78, 79, 83, 134 ВК РФ). В свою очередь, в комментируемой статье законодатель определяет специфику охраны подземных вод от загрязнения, засорения, истощения. Эта специфика обусловлена обязанностью граждан и организаций при недропользовании и другой деятельности, влияющей на состояние подземных вод, предотвращать негативное воздействие на них. Данные положения ВК РФ совпадают с требованиями ст. 22 Закона "О недрах", обязывающими соблюдать условия охраны вод от вредного воздействия работ по недропользованию.

Меры по охране подземных вод особенно важны при недропользовании в случаях, когда вскрываются водоносные горизонты (например, при бурении). Однако на этом примере можно убедиться еще и в том, что эти обязанности недропользователя связаны с требованиями по предотвращению вредного воздействия самих водных объектов (так называемых подземных озер). Как известно, последние являются источниками опасности для подземного хозяйства и неоднократно затопляли шахты, что приводило к человеческим жертвам.

Из текста комментируемой статьи можно сделать вывод, что многие требования законодателя основаны на понимании неразрывной связи поверхностных и подземных вод.

Таков, например, запрет на размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников на водосборной площади подземных водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Кроме того, запрещается орошение земель сточными водами, если они также входят в зону водосбора подземных вод.

В свою очередь, при размещении, планировании, строительстве и эксплуатации водосборных сооружений, связанных с использованием и охраной подземных вод, должны быть приняты меры по предотвращению их вредного воздействия и на поверхностные воды.

Указанные в комментируемой статье требования по охране подземных водных объектов призваны обеспечить высокую степень защищенности данного вида водных объектов. Это представляется необходимым исходя из соображений безопасности нашей страны. В случаях возникновения чрезвычайных ситуаций необходимо зарезервировать источники питьевого водоснабжения. Согласно ст. 134 ВК РФ, названное резервирование происходит на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов (см. комментарий к ст. 134 ВК РФ).

Статья 108. Порядок ведения работ на водных объектах и в их водоохранных зонах

Ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных объектах и в их водоохранных зонах осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Порядок использования полезных ископаемых и других ресурсов, извлекаемых при ведении работ на водных объектах, определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 108

Ведение строительных, дноуглубительных, взрывных и иных работ на водных объектах не разрешается без ведома государственных органов управления использованием и охраной водного фонда. В процессе согласования определяются водоохранные требования к их производству (см. ст. ст. 73 и 74 ВК).

С государственными органами управления использованием и охраной водного фонда согласуется проведение строительных, взрывных и иных работ в водоохранных зонах. На территориях водоохранных зон для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, установлен специальный режим использования и охраны природных ресурсов и особый порядок осуществления хозяйственной деятельности. Осуществление государственного контроля за соблюдением режима использования водоохранных зон возложено на специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной водного фонда.

Статья 109. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты

Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды и водным законодательством Российской Федерации.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из:

предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;

предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.

Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.

Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 109

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1996.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира (см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000).

С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам). Перечень этих органов дается в комментарии к статье 71 настоящего Кодекса.

Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого федеральными государственными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды: в разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.

Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин.

При нарушении нормативов качества окружающей среды могут быть ограничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия. Предписание об этом дают государственные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора.

Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливались как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксировались в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования, наряду с ними развивается и экологическое нормирование.

Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установил, что санитарные правила и нормы обязательны для соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями, хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами.

На всей территории России действуют федеральные санитарные правила; республиканские и местные правила могут быть только временными и вводиться при отсутствии федеральных: в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемической обстановки и состояния здоровья населения. В переходный период до принятия нового российского законодательства и нормативов действуют иногда нормативы, утвержденные бывшим Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменят новые российские нормативы ПДК.

По атмосферному воздуху нормативы ПДК вредных веществ установлены для 479 загрязнителей. Из двух нормативных величин, устанавливаемых для атмосферных загрязнений, максимально разовая ПДК направлена на предупреждение рефлекторных реакций человека, которые могут возникнуть при кратковременном воздействии; среднесуточная ПДК - на предупреждение влияния, возникающего при длительном поступлении вредных веществ в организм.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-питьевого, культурно-бытового водопользования, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для 1925 вредных веществ: требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения.

Нормативы ПДК вредных веществ в почве утверждены для 109 веществ. Органами санитарно-эпидемической службы обоснованы и утверждены для территории жилой застройки допустимые уровни вибрации и электромагнитных воздействий.

К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты подогретых вод. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3 градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах быть не более 5 градусов Цельсия выше естественной температуры воды.

Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено Федеральным законом "О радиационной безопасности населения", принятым Государственной Думой 5 декабря 1995 г. Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и др. документов.

Все эти нормативы не должны противоречить положениям Закона "О радиационной безопасности населения". Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.

Для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная доза на период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта.

Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.

Установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

Установленные нормы вводятся в действие с 1 января 2000 года. До этого проведены работы для реального обеспечения новых нормативов. Это потребовало значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений (см. комментарии к ст. ст. 82 и 104 настоящего Кодекса).

Одной из серьезных экологических проблем сегодня является защита окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Диоксины относятся к высокотоксичным веществам, оказывающим вредное воздействие на здоровье людей и экологические системы.

Правительством РФ 5 ноября 1995 г. утверждена Федеральная целевая программа "Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996 - 1997 годы". Ею предусмотрена разработка экологических и гигиенических нормативов содержания диоксинов и фурантов в различных объектах окружающей природной среды, промышленной продукции, отходах производства и потребления, питьевой воде, продуктах питания и кормах.

Статья 110. Требования к экологическим попускам и нормированию предельно допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод

Для поддержания состояния водных объектов, соответствующего экологическим требованиям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод.

Экологические попуски и объемы безвозвратного изъятия поверхностных вод для каждого водного объекта определяются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда совместно с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Удовлетворение потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска не допускается.

Комментарий к статье 110

Для достижения нормативов качества окружающей среды законом установлено требование об определении для каждого источника загрязнений норматива предельно допустимых воздействий. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду устанавливаются в виде допустимых выбросов (ПДВ и ПДС), а также лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ).

Норматив ПДВ и ПДС - величина, выражающая предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника выброса или сброса. Для тех источников загрязнений, которые без совершенствования технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС, устанавливаются лимиты выбросов, сбросов. С учетом возможностей производства они поэтапно должны доводиться до уровня предельно допустимых выбросов и сбросов. Контроль за этим осуществляют органы охраны окружающей природной среды.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. определен порядок разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов. Разработку указанных нормативов организует Минприроды РФ совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и другими органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

Проекты указанных нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. В развитие Водного кодекса Правительством РФ установлен порядок разработки предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.

Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству, особо ценным регионам, например по озеру Байкал, - в ведомственных положениях и инструкциях разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы.

Закон об охране окружающей природной среды установил обязательность учета предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов (см. также комментарии к ст. ст. 82 и 109 настоящего Кодекса).

Под попусками воды понимается искусственный эпизодический или периодический сброс воды из водохранилища, кратковременно увеличивающий расход воды в русле. Попуски производят для нужд энергетики, повышения расходов, уровней и глубин воды на ниже лежащих участках реки по запросам судоходства, орошения, рыболовства, водопользования и др. водопользователей.

Отличают санитарные попуски для очищения русла реки и улучшения качества воды в ней (напр., весенний попуск в Москва-реке). Неожиданный и несвоевременный для отдельных отраслей народного хозяйства попуск может принести серьезный экономический ущерб, например спровоцировать икрометание у рыбы (с последующим иссушением икры после перекрытия створов плотины).

Экологические требования к эксплуатации водохранилищ, гидротехнических и других сооружений гидроэнергетики определяются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и в Федеральном законе "О гидротехнических сооружениях".

В Типовых правилах эксплуатации водохранилищ предусматриваются режимы и назначение попусков, графики диспетчерского регулирования попусков, величины или пределы колебания величин забора воды, размеры судоходных и иных попусков воды среднесуточных и базовых, допустимый диапазон суточного и недельного регулирования и т.д. Правила включают:

- попуск высоких вод (создание паводковой комиссии), наблюдение за уровнями воды, попуск паводка;

- гарантированную отдачу воды в маловодье (корректировка отдачи, ограничение или прекращение подачи, экономические расчеты);

- наполнение и сработку водохранилища (экологические требования).

Правилами предусматриваются специализированные попуски:

- рыбохозяйственные - на период нерестилищ в поймах и дельтах рек;

- сельскохозяйственные - в весенне-летний период в ирригационные системы;

- энергетические - в связи с маневрированием мощности ГЭС в суточном и недельном разрезе;

- водно-транспортные - для обеспечения навигационного уровня;

- ливневые - при выпадении сильного интенсивного дождя;

- чрезвычайные - при штормовом ветре, буре и т.п.;

- зимние - в период замерзания, ледостава, уменьшение попусков.

Указанные в настоящей статье органы управления перечислены в комментариях к ст. ст. 71, 73 и 74 настоящего Кодекса (см. также комментарий к ст. 139 ВК).

Статья 111. Водоохранные зоны водных объектов

Для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны.

Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. В прибрежных защитных полосах запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование.

Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством Российской Федерации.

Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 111

Водоохранные зоны являются одним из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности. В пределах водоохранной зоны запрещается деятельность, оказывающая воздействие на состояние водных объектов, рыбные запасы, животных и растения водоемов. Особый режим устанавливается для прибрежных защитных полос. Размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта, для рек они колеблются от 100 до 500 метров.

Порядок образования и режим водоохранных зон установлен Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Правительством РФ 23 ноября 1996 г. N 1404.

Согласно статье 65 Водного кодекса порядок установления водоохранных зон определяется органами государственного управления Российской Федерации. В развитие Водного кодекса Правительством Российской Федерации разработан порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режим их использования.

Водным кодексом установлена обязательность согласования с государственным органом управления использованием и охраной водного фонда предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам в водоохранных зонах; ведения на их территории строительных, взрывных и иных работ, влияющих на состояние вод.

В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещаются рубки главного пользования, в них разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов (см. ст. 113 ВК).

В прибрежных защитных полосах запрещена распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом. К ним относятся размещение в прибрежных защитных полосах объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование.

Водоохранные зоны водных объектов, являющиеся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями. Порядок их образования и охраны определяется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Осуществление государственного контроля за соблюдением режима использования водоохранных зон возложено на государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Статья 112. Особенности предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроль за их использованием

Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в водоохранной зоне осуществляется федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

(часть вторая в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 112

Как упоминалось выше (комментарий к ст. 6 ВК), приватизация сельскохозяйственных и некоторых других земель осуществлялась земельными органами нередко в узковедомственном ключе. Поскольку землеустроительная служба недостаточно связана с органами по охране памятников истории и культуры, такие памятники попадали в руки новых собственников без надлежащего предупреждения о мерах по их охране и даже без уведомления об их наличии на отводимой земле. Иногда это касалось также памятников природы. Новые собственники обязаны сохранять проходящие по их землям дороги общего пользования, но что касается тропиночной сети и права прохода по ним посторонних (а также даров природы в местах традиционного их сбора) - на этот счет никаких ограничений на собственника очага не налагалось. Неопределенным во многих местах оказалось и право прохода по фермерским землям рыбаков и охотников к водным и болотным угодьям.

Что касается водоохранных зон, то в тех регионах, где раньше проводилась работа по их выделению, новые собственники были уведомлены о наличии таких зон и о необходимости соблюдения в них водоохранного режима. Однако работа по выделению этих зон на местности обычно не выполнялась (этому способствует и тот недостаток, что границы фермерских владений не всегда отбиты в натуре). Не всегда они отмечались и на земельных планах.

Статья 112 ВК нацелена на то, чтобы свести указанные промахи к минимуму. Для этого устанавливается порядок, согласно которому само выделение земель в водоохранных зонах поставлено под контроль органов Роскомвода. Содержание статьи 112 касается не только сельскохозяйственных и не только земель, передаваемых в частную собственность. Она "покрывает" любые отводы земель, если в их составе имеются водоохранные зоны.

Слово "предоставляется" означает реальное выделение земель. Оно не относится к земельно-планировочным прогнозам, когда отвод земель, содержащих в себе водоохранные зоны, только намечается. Между тем контроль водных органов за планами использования прибрежных земель (до их фактического отвода) был бы также вполне уместен.

Комментируемая статья умалчивает о том, как быть с теми отведенными землями, прилежащими к водным объектам, на которых вовремя не были "наведены" водоохранные зоны. Косвенно ответ на этот вопрос содержится в статье 6 ВК, которая опускает появление новых прав и обязанностей (у водопользователя) уже после того, как первоначальный комплекс прав и обязанностей был определен предыдущим законодательством. Тем не менее в развитие этого правила полезным является прямое указание закона, что передача земли в частную собственность или иную форму владения не лишает государства права устанавливать ограничения в ее использовании в интересах охраны природы, памятников культуры, с целью соблюдения прав и законных интересов третьих лиц, а также в экстремальных ситуациях (см. ст. ст. 63 и 89 и другие настоящего Кодекса, ст. 1 ГК РФ).

Статья 113. Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов

Использование и охрана лесов водоохранных зон водных объектов направлены на предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществление рубок главного пользования запрещается. Разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов.

Предоставление в пользование лесов водоохранных зон осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда в соответствии с лесным и водным законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляет контроль за использованием лесов водоохранных зон и вправе приостановить либо запретить работы, оказывающие вредное влияние на состояние водных объектов.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 113

В целях поддержания гидрологического режима и улучшения состояния рек, озер и водохранилищ в Водный кодекс Российской Федерации включена статья об использовании и охране лесов водоохранных зон водных объектов. Эти леса имеют большое водоохранное значение и являются частью водоохранной зоны водных объектов (см. комментарий к ст. 111 ВК). В пределах водоохранной зоны выделяются прибрежные полосы.

Поскольку от состояния лесов во многом зависит состояние рек, озер и водохранилищ, во второй и третьей частях этой статьи сформулирован режим пользования в лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос. В этих лесах запрещены рубки главного пользования, которые осуществляются только в спелых и перестройных насаждениях. Они проводятся главным образом для заготовки древесины.

В лесах водоохранных зон и прибрежных защитных полос разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов. Рубки промежуточного пользования, в отличие от рубок главного пользования, проводятся в древостоях различных возрастов. Это рубки ухода за лесом, санитарные рубки и рубки реконструкции, связанные с рубкой малоценных лесных насаждений, а также теряющих защитные, водоохранные и другие природоохранные функции.

Не все лесные пользования могут нанести ущерб лесам. Например, такие разновидности побочных лесных пользований, как сенокошение, размещение ульев и пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений, ущерба лесам не приносят. Поэтому вряд ли следует требовать согласования предоставления в пользование лесов в подобных случаях (см. ст. 88 ВК об общем водопользовании).

Согласно ст. ст. 55 и 56 Лесного кодекса РФ 1997 г. леса водоохранных зон относятся к лесам первой группы в соответствии с их экономическим, экологическим и социальным значением, местоположением и выполняемыми функциями. В лесах первой группы выделяются особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования - берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок и т.п. (см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1997).

В лесах первой группы выделяются такие категории защитности, имеющие отношение к водным объектам, как запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения, леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, особо ценные лесные массивы, леса, имеющие научное или историческое значение, памятники природы.

Статья 114. Охрана водных объектов при использовании недр

При геологическом изучении недр, разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнение, засорение и истощение водных объектов.

Комментарий к статье 114

Эта статья в общем виде устанавливает обязанности недропользователей по охране водных объектов; указанные обязанности должны быть детализированы в законодательстве об охране природы и других отраслях права.

Охране подлежат как наземные, так и подземные водные объекты. При этом подземные водные объекты должны быть изолированы вдвойне: от попадания в них загрязнений с поверхности земли (например, через пробуренные скважины) и от перетоков загрязненной воды с верхних горизонтов в нижние. Одним из оправдавших себя методов служит тампонирование устий недействующих и заброшенных скважин. Вокруг действующих скважин должна быть организована зона санитарной охраны.

Разведчики недр должны быть готовы к тому, что пробуренная ими скважина наткнется на напорные воды, которые начнут самоизливаться на поверхность. В этом случае они должны принять меры к тому, чтобы сохранить в недрах имеющиеся там запасы воды.

Статья 114 не указывает, что охранять подземные воды должны только геологические и горнодобывающие организации. Аналогичная обязанность лежит на владельцах земной поверхности, если они занимаются добычей полезных ископаемых, извлечением подземной воды. Владельцы земли обычно не являются профессионалами в области разработки недр и добычи воды. Поэтому закон устанавливает разрешительный порядок для этих работ. Лишь в отношении наименее ценных вод, прилегающих к земной поверхности, их добыча допускается без (так называемые верховодки) специального разрешения.

Нередко владельцы земель приглашают специализированные организации для бурения на воду. Если при этом нарушается водное законодательство, то встает вопрос, кто должен нести ответственность: подрядчик или заказчик работ. Для некоторых случаев такого рода было бы целесообразно установить солидарную ответственность сторон за допущенное нарушение. В подобных ситуациях желательно использовать типовые договоры, в которых стороны оговаривали бы, кто из них и за что несет ответственность.

Бурение производится не только на суше, но и в море. В этом случае охранять от загрязнения надо морские воды. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, это направление правовой охраны морской среды достаточно сложно и требует специальной разработки.

Сходным образом обстоит дело с процессами добычи со дна рек песка и гравия. Но здесь надо заботиться не только о соблюдении чистоты вод. Такие процессы изменяют формы речного русла и берегов; они могут вызвать оползни и размывы. Расширение поперечного сечения реки влечет за собой замедление скорости течения и осаждение так называемых влекомых наносов. Не исключены побочные явления (как благоприятного, так и неблагоприятного свойства) в области судоходства, рыбного хозяйства, рекреации на воде. Поэтому все такие работы должны производиться только с разрешения водных органов. По своим технологическим характеристикам и экологическим последствиям они близки к землечерпанию - работе, которая нередко выполняется на судовых ходах ради обеспечения необходимых глубин (ст. 108 ВК).

Законодательство о недрах не упоминает в качестве полезного ископаемого озерный ил (сапропель), который используется в качестве удобрения, а также в некоторых химических производствах. Добыча такого ила в ряде случаев улучшает качество вод. Но, поскольку одновременно происходит снижение уровня озера (которое может вызвать эрозию его берегов и переосушение прилегающих к нему площадей), такие работы требуют всестороннего прогнозирования их результатов. Проведение этих работ требует согласования не только с водными, но и другими надзорными органами.

Существенные преобразования речных ландшафтов происходят при добыче так называемого россыпного золота (и некоторых других металлов) с помощью драг. Эти работы требуют целого комплекса мер по охране природы. Проекты таких работ подлежат обязательному согласованию с водными органами.

Статья 115. Зоны и округа санитарной охраны

В целях охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также содержащих природные лечебные ресурсы, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 115

Зона (округ) санитарной охраны представляет собой территорию, на которой установлен специальный режим и проводятся мероприятия, направленные на охрану водных объектов. Порядок образования и режим зон (округов) санитарной охраны определен законодательством.

Для источников водоснабжения и водопроводов он установлен Постановлением ЦИК и СНК от 17 мая 1937 г., которое продолжает действовать до издания соответствующего российского правового акта. Зона санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим.

Первый пояс (зона строгого режима) организуется для охраны мест забора воды из источника и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, благоустраивается, охраняется. Здесь запрещено проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных сооружениях, а также строительство, не связанное с техническими нуждами самого водопровода.

Второй пояс (зона ограничений) включает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки. Во втором поясе запрещается такое использование территории или источников водоснабжения, которое может вызвать качественное или количественное их ухудшение. В пределах второго пояса строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятия по физкультуре, купание и т.п. допускаются только с особого разрешения органов санитарного надзора.

Третий пояс (зона наблюдений) охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. В третьем поясе органы санитарного надзора производят специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться через водопровод, и проводят эпидемиологическое обследование каждого отдельного случая таких заболеваний.

Водоохранная зона источника питьевого водоснабжения является особо охраняемой территорией. Ее границы определяются на карте, а границы первого пояса отмечаются в натуре соответствующими знаками (столбы с надписями). Местная администрация обязана оповестить население о границах зоны санитарной охраны и ее режиме.

Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, в соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая территория, на которой устанавливается особый режим хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов от загрязнения и преждевременного истощения. Для природных лечебных ресурсов, относящихся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях - округа санитарной охраны.

В составе округа выделяется до трех зон. В первой зоне устанавливается строгий охранительный режим. Здесь запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях, при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима охраны осуществляется в первой зоне юридическими и физическими лицами, разрабатывающими и использующими природные лечебные ресурсы на основании лицензии; во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной охраны.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны утверждаются Правительством Российской Федерации для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и органами исполнительной государственной власти субъектов Федерации для регионального и местного значения.

Статья 116. Зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия на водных объектах

Зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной среды.

Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия определяется законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 116

Согласно ст. 57 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (см.: Горбачев А.Н. Правовое регулирование в зонах экологического неблагополучия. М., 2000).

Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации производится в первую очередь за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов.

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды (ст. ст. 58 и 59 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды").

В случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие) право пользования недрами, например, может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию на их пользование (ст. 20 Закона РФ "О недрах").

Обеспечение функционирования и дальнейшего развития российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, организация и осуществление государственного надзора за готовностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению, создание и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций, возложены на Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ (см. комментарии к ст. ст. 97 и 104 настоящего Кодекса).

Статья 117. Предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователи обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод:

наводнения, затопления и подтопления;

разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;

заболачивания и засоления земель;

эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод Правительством Российской Федерации и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться специальные комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан и юридических лиц.

Водопользователи в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах обязаны принимать участие в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводятся по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Комментарий к статье 117

Статья 117 несколько выпадает из общей темы главы 11 "Охрана водных объектов", поскольку в статье идет речь не об охране вод, а об охране от вод - о предупреждении и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Можно условно считать это охраной вод от их вредного воздействия.

Оно весьма обширно и разнообразно: количество нормативных правовых актов, направленных на предупреждение и ликвидацию вредного воздействия вод как на федеральном, так и региональном уровнях, составляет целый сборник.

Правительством РФ утвержден План взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации; ежегодно утверждается план основных мероприятий Российской Федерации по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; утверждена Федеральная целевая программа "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях"; Федеральная целевая программа "Защита от наводнений населенных пунктов, народно-хозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае на 1995 - 2000 гг.".

Значительную угрозу представляет подтопление. В целях защиты городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов от подтопления подземными водами, предотвращения аварийных ситуаций и улучшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки принято Постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 306, которым одобрены меры по защите от подтопления территорий Российской Федерации.

Среди них:

- разработка концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий;

- организация и введение с 1 января 1997 г. учета наличия и состояния подтопленных земель на территориях РФ;

- обеспечение контроля за соблюдением нормативных требований при использовании подверженных подтоплению земель, включая их застройку и эксплуатацию зданий и сооружений;

- разработка и осуществление неотложных организационных и инженерных мероприятий по защите территорий от подтопления;

- изучение процессов подтопления территорий промышленных районов и сельскохозяйственных земель.

Эту тему продолжают Постановления Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 306 "О мерах по защите от подтопления территорий Российской Федерации", от 23 марта 1996 г. N 328 "О первоочередных мероприятиях на 1996 - 1997 годы по защите населения и предотвращению затопления хозяйственных и других объектов, расположенных на побережье Каспийского моря" и другие.

Одним из распространенных в России видов стихийных бедствий и подтоплений являются ежегодные паводки в апреле - мае. Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1996 г. N 409 "Об организации безаварийного пропуска паводка 1996 года" предусматривались:

- обеспечение безопасности и информирование населения, подготовка его возможной эвакуации, организация медицинской помощи и жизнеобеспечения;

- комплекс первоочередных противопаводковых работ по защите городов, населенных пунктов и хозяйственных объектов, расположенных на паводкоопасных территориях.

Постановление адресовано:

Комитету РФ по водному хозяйству (ныне Федеральное агентство водных ресурсов); Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Министерству топлива и энергетики РФ (ныне Министерство промышленности и энергетики РФ); органам исполнительной власти субъектов РФ.

Таков перечень организаций, заинтересованных в предупреждении высокого весеннего паводка.

Паводковые комиссии, создаваемые Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, предусмотренные в ч. 2 ст. 117 ВК, являются наиболее распространенными из специальных комиссий для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Эта функция предусматривается в статье 65 настоящего Кодекса о полномочиях РФ. Комиссиям предоставляются широкие права, в частности, по приостановлению водопользования в соответствии с Водным кодексом; внесению предложений и принятию решений, за неисполнение которых устанавливается и применяется административная ответственность в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях; ограничению прав собственности на водные объекты в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Наличие обильных водостоков как на европейской, так и на азиатской части России актуализирует проблемы предупреждения вредного воздействия вод. Наводнения на реках Лене и Кубани уже в XXI веке, повлекшие человеческие жертвы и принесшие значительный ущерб поселениям, имуществу, потребовали пересмотра отношения общества, государства к финансированию противопаводковых мероприятий, к принятию срочных мер, предусмотренных водным законодательством.

Против виновных в невыполнении требований законодательства возбуждены уголовные дела, за короткий период с федеральной помощью восстановлен город Ленск в Республике Саха-Якутия, перенесены на более высокие места строения ряда поселений в Краснодарском крае. К выполнению требований комментируемой статьи должно быть приковано внимание правоприменителей.

Статья 118. Особо охраняемые водные объекты

Особо охраняемые водные объекты - природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности на основании решений соответствующих органов исполнительной власти по представлению федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, территориального (регионального) и местного значения.

Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью особо охраняемой природной территории, определенной законодательством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены следующие категории особо охраняемых водных объектов:

участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

водно-болотные угодья;

водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам;

зоны охраны истока или устья водных объектов;

места нереста ценных видов рыб;

иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.

Законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены иные категории особо охраняемых водных объектов.

Особо охраняемые водные объекты, находящиеся в федеральной собственности и являющиеся частью уникального природного комплекса, могут использоваться и охраняться в соответствии с федеральным законом.

Охрана и использование особо охраняемых водных объектов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых территориях.

Комментарий к статье 118

Установление особой охраны означает, что водный объект полностью или частично, постоянно или временно изымается из хозяйственной деятельности. Решение об установлении статуса особой охраны принимает орган исполнительной власти по представлению государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и органов в области охраны окружающей природной среды.

Особо охраняемые водные объекты могут представлять отдельную акваторию (территорию): памятник природы, государственный природный заказник - либо входить в особо охраняемую территорию, установленную законодательством Российской Федерации: государственный природный заповедник, национальный или природный парк, дендрологический парк или ботанический сад, курорт, лечебно-оздоровительную местность.

На территории государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана водных объектов осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" и принятыми в его развитие законодательством Российской Федерации и нормативными актами субъектов Федерации.

Принятым Законом в отношении водных объектов государственных природных заповедников не допускается любая деятельность, нарушающая их неприкосновенность и необходимость сохранения для науки и проведения исследований. Запрещается изъятие или прекращение установленных прав в отношении водных объектов, расположенных на территории государственных природных заповедников.

В национальных и природных парках, где установлен дифференцированный режим охраны природы для различных их зон, режим использования и охраны водных объектов различен в каждой зоне. Так, в заповедной зоне запрещена любая деятельность и рекреационное использование водных объектов. В зонах, отведенных для рекреации и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной рыбной ловли, прогулки на весельных лодках и т.п.

Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных, озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления ценных водных экологических систем. Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических, создаваемых для охраны редких и ценных растений и животных, и других видах заказников.

На территории государственных природных заказников ограничивается постоянно или временно деятельность, причиняющая вред их природным комплексам. Для специальных гидрологических заказников это мелиоративные работы, осушение болот, использование вод для орошения, изыскательские работы.

Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношениях водные объекты. К ним относятся участки живописных или исторически ценных местностей, эталоны нетронутой природы; заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, лекарственных и технических культур либо играющие важную роль в поддержании режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части (реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады и другие.

На территориях, где находятся водные объекты - памятники природы, запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются как места, где расположены коллекции водных растений, и как часть их декоративного оформления. В отношении их запрещается деятельность, связанная с нарушением задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащения растительного мира, ухудшению эстетической ценности территории.

Что касается охраны водных объектов, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, порядок их использования и охраны изложен в комментарии к ст. 136 Водного кодекса. Применительно к условиям каждой отдельной особо охраняемой территории режим охраны ее природных комплексов, в том числе водных объектов, определяется в Положении о конкретном природном государственном заповеднике, национальном парке, памятнике природы и других.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках, охранных зонах и округах может быть введен особый режим хозяйственной деятельности, который может касаться и водных объектов.

Статья 119. Особо охраняемые водные объекты международного значения

Особо охраняемые водные объекты международного значения (трансграничные (пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья) определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов международного значения определяется международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 119

О внутренних морских водах, территориальном море, их береговой линии и прибрежной полосе см. статьи 14 - 16 настоящего Кодекса и комментарии к ним. На сохранение особо охраняемых водных объектов международного значения направлены Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г., Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. "О порядке осуществления деятельности российских физических и юридических лиц по освоению минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа", Постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. N 69 "О принятии Российской Федерацией поправки к Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Бельтах" и другие (см.: Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003).

Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных речных бассейнов получили многие реки и иные водоемы, имевшие ранее федеральное, а теперь приобретшие международное значение, - реки Днепр, Неман, Урал, Западная Двина, Азовское и Каспийское моря.

За последние 30 лет, благодаря деятельности международных организаций, приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 г. на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция ООН по водным ресурсам в Мар-дель-Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной кооперации" в международном законодательстве по использованию водных ресурсов и объявила 1981 год началом Международного десятилетия обеспечения населения питьевой водой, отвечающей санитарно-гигиеническим требованиям. Впервые был поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.

Венская встреча представителей государств - членов СБСЕ в июле 1989 г. завершила полуторадесятилетний период развития Хельсинского процесса принятием итогового документа, провозгласившего, что обеспечение экологической безопасности населения Европы - главная цель международного сотрудничества. Были определены приоритетные и долговременные цели сотрудничества по защите и улучшению водных ресурсов.

На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования пресной воды до 2000 года. Эти направления были подтверждены на международной встрече в Иоганнесбурге в 2002 г.

Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай, Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных вод.

Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования международных водных отношений, либо признание этих функций за существующим территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой самостоятельности организаций международного характера, их материальной независимости.

Принятые концепции рационального водопользования актуальны, но не стабильны, они отвечают современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к следующей статье).

Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия и взаимопонимания сторон.

Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Урала, стоит перед необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам управления водными ресурсами этих бассейнов.

На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.

По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух государств в 1992 г. для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным аспектам была создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 г. подготовила соответствующее Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения государств по трансграничным водам.

Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач, которые необходимо решить. В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ устойчивого экономического развития бассейна.

Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов и других средств в целях обеспечения совместимости данных. Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных ситуациях также является предметом Соглашения.

Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и той информацией о водных ресурсах, которые требуются для планирования и социально-экономического развития, для разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм, позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных компромиссов.

Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.

Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций, однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.

Вносится очередное предложение о переброске с севера части стока сибирских рек на юг; при этом, разумеется, должно быть проинвентаризировано и проанализировано современное использование имеющихся вод, спрогнозированы экологические последствия такой переброски, учтены интересы населения, проживающего на соответствующей территории. Сопоставление всех "за" и "против" будет соответствовать требованиям ВК РФ.

Статья 120. Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов (далее - бассейновые соглашения) предназначаются для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов.

Часть вторая утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган (бассейновый совет). Положение о бассейновом совете утверждается Правительством Российской Федерации.

Участие в бассейновом совете представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей определяется Положением о бассейновом совете.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими лицами в соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд, средства которого предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

Подготовка бассейнового соглашения осуществляется на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных научных и проектных разработок, а также предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 120

Новая система управления водными ресурсами должна быть гибкой, динамичной, открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально-бассейновом принципе (ст. 69 настоящего Кодекса). Средством и правовой основой реализации управления должно стать бассейновое соглашение между органами власти, прежде всего расположенными в бассейне одной реки, федеральным и иными органами.

Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении усилий договаривающихся сторон для взаимодействия и координации по восстановлению состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию, гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного комплекса качественной водой.

Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации, опирается на основные положения Хельсинских конвенций по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию промышленных аварий. Бассейновое соглашение - государственный акт, реализуемый в соответствии с актами экологического законодательства.

Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем, что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное право распоряжения ими закреплено за Российской Федерацией. С другой стороны, водные ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население бассейна.

В основу соглашения положены следующие принципы:

- ответственность России за состояние водных и иных природных ресурсов;

- равенство субъектов Федерации и территориальная целостность России;

- получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;

- запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;

- сотрудничество, консультации, обмен информацией;

- юридическая и экономическая ответственность сторон.

Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются на основе приоритета прав человека на благоприятную водную среду при сохранении устойчивости водных экосистем (см. ст. 3 настоящего Кодекса). Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна.

Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя сами договаривающиеся стороны: оно может быть разным для каждого конкретного бассейна и зависит от эколого-экономической обстановки в регионе и от целевых параметров, предусмотренных программой.

Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений, где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии с целями следующего этапа.

Рекомендуется такой состав приложений.

1. Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования участников бассейнового соглашения:

1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические проблемы;

1.2. Карта-схема бассейна реки;

1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну;

1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных вод;

1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах;

1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе;

1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ;

1.8. Карта взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному стоку);

1.9. Целевая бассейновая водохозяйственная программа;

1.10. План инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий текущего этапа.

2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов, действий при чрезвычайной ситуации:

2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой бассейновой водохозяйственной программы;

2.2. Методика расчета фоновых концентраций ингредиентов;

2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой;

2.4. Методика по расчету экологических попусков;

2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации;

2.6. Положение о Бассейновой согласительной комиссии;

2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнового соглашения;

2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнового соглашения;

2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка;

2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците;

2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе загрязнений;

2.12. Положение об экономической ответственности сторон.

3. Документация, отражающая организационно-экономический механизм реализации соглашения:

3.1. Порядок определения и внесения платежей за трансграничное загрязнение водных объектов;

3.2. Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением;

3.3. Порядок решения спорных вопросов;

3.4. Принципы квотирования средств, выделяемых территориями-субъектами Федерации в бассейновый фонд для совместной деятельности по восстановлению и охране водных ресурсов бассейна реки.

Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать, что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.

Целевая бассейновая водохозяйственная программа, разрабатываемая на основе экономико-математической модели оптимального развития, имеет цель удовлетворить потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного качества природных, прежде всего предназначенных для питьевого водоснабжения, вод.

Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы сточных вод, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений, которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована основная цель бассейнового соглашения.

На основе целевой бассейновой водохозяйственной программы для каждого участника соглашения составляется поэтапный план инженерно-технических мероприятий по достижению заданных параметров. Планируемые водоохранные мероприятия по согласию территорий выделяются в четыре группы: финансируемые из федерального бюджета, из общебассейновых средств, из бюджетов субъектов РФ и соглашения, из бюджета собственно водопользователя.

Неотъемлемой частью подготовки бассейнового соглашения является разработка обосновывающих и сопровождающих материалов. Практика показывает, что подход к их составу, объему информации, порядку включения в соглашение различен и зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее, международное).

Механизм реализации цели бассейнового соглашения рассматривается в четырех аспектах: административном, экономическом, социальном и экологическом. Текущая деятельность по реализации соглашения осуществляется бассейновым советом, членами бассейновой согласительной комиссии через бассейновые водохозяйственные управления (БВУ), по территории которых протекает река, и их рабочими группами, действующими на территории договаривающихся сторон.

В случае возникновения конфликтных ситуаций договаривающиеся стороны в соответствии со статьей бассейнового соглашения решают вопросы через бассейновые советы, согласительную комиссию и арбитраж. Бассейновый совет определяет и конкретизирует использование средств на восстановление и охрану водных объектов, поступающих не только по линии платного водопользования, но и по другим направлениям. Работа по заключению бассейновых соглашений развертывается широко.

Названный в части 5 комментируемой статьи фонд предусматривается в ст. 118 ГК РФ. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные или иные общественно полезные цели. Учредительные документы фонда, как и других юридических лиц, предусматриваются в ст. 52 ГК РФ.

Наряду с настоящей статьей Водного кодекса РФ бассейновые соглашения предусматриваются в ст. 65 (полномочия РФ), ст. 74 (функции федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной вод) и других статьях настоящего Кодекса; в ст. ст. 75 - 77 настоящего Кодекса рассматриваются слагаемые и основы для подготовки бассейновых соглашений.