Лекция 2. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества.

1. Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы

Вопросы законодательной деятельности как важнейшей формы правотворчества вызывали и вызывают живой интерес не только у ученых-правоведов, практиков, так или иначе сталкивающихся с этими проблемами, но и среди широкой общественности. И это понятно. Сегодня, когда демократия все более глубоко проникает в сознание народа, в политическую, социальную, экономическую жизнь, приоткрылось покрывало тайны со святая святых государственной жизни - законотворчества. Формирующееся гражданское общество впервые в истории российской государственности имеет возможность не только влиять на формирование идеи закона, идеи права, но и непосредственно и реально участвовать в претворении этой идеи в жизнь.

В общей теории права, а также теории конституционного права понятия «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество», «законотворческий процесс» не имеют строго однозначного определения. Существенно, что определение этих понятий идет в сопоставлении с понятиями «правотворчества», «правосознание», «законодательство», «источник права», «закон».

Понятие «законодательство» в отечественной теории права принято рассматривать в двух аспектах: в широком - как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов, и в узком - как совокупность законов в собственном смысле слова.

В целях настоящего исследования понятие «законодательство» будет использоваться в узком, собственном значении этого слова. Соответственно этому законодательная деятельность понимается как форма государственной деятельности, направленная на создание законов - нормативных правовых актов высшей юридической силы.

Под правотворчеством в юридической науке нередко понимают форму государственного руководства обществом, завершающую процесс формирования права и отражающую социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, социальных групп, стоящих у власти, в общеобязательные правила поведения - правовые нормы.

При некоторых различиях в формулировках общим для отечественной школы права является признание правотворчества государственной деятельностью, направленной на создание или изменение правовых норм.

Общепризнано, что законодательная деятельность есть одна из основных форм правотворчества, наиболее распространенная в Российской Федерации, правом осуществления которой наделены высшие представительные органы Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народ - носитель и источник государственного суверенитета.

Главное назначение правотворчества - выработка и утверждение правовых норм, имеющих доминирующее значение в правовой системе. Другие проявления правотворческой деятельности состоят в отмене и изменении действующих норм, их совершенствовании.

По своей сущности, - пишет А.С. Пиголкин, - правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие обязательное значение юридические предписания.

Авторы выпущенного под редакцией М.Н. Марченко академического курса «Общая теория государства и права» рассматривают правотворчество как уникальный процесс формирования и развития правовых актов. Оно может быть разделено на несколько видов, устойчиво существующих в реальной жизни и осуществляемых постоянно.

Авторы этого курса отмечают следующие критерии выделения видов правотворчества: субъект правотворчества, регламенты правотворчества, вид правового акта и его тема. С учетом этих критериев выделяются виды правотворчества, среди которых на первом месте по значению в правовой системе стоит законотворчество. С таких же позиций подходят к пониманию правотворчества авторы учебного курса «Парламентское право России».

Иногда высказывается мнение о необходимости различения формирования права и законотворчества.

Учитывая государственный характер законодательной деятельности, следует, на наш взгляд, различать правообразование как этап законотворчества. Это предполагает, что процессу создания норм права на основе государственных велений предшествует формирование потребности в урегулировании определенной сферы общественных отношений, а также выработка правовых взглядов. Правообразование включает следующие элементы: формирование правосознания, научный анализ, оценку действительности, формирование концепций о будущем правовом развитии.

Практика Федерального Собрания, Московской городской Думы, других субъектов Федерации на современном этапе показывает, что правообразование предполагает учет предложений и заключений партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, общественного мнения, сформированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах, заявлениях граждан и т.п.

Правообразование применительно к законодательной деятельности есть процесс формирования государственной воли, закрепленной впоследствии в законе.

Однако законотворчество, по нашему мнению, охватывает помимо правообразования и деятельность компетентных государственных органов по выработке и принятию законов, которая является основным, решающим этапом формирования права.

Мнение отечественных правоведов по этому вопросу неоднозначно. Высказывались различные точки зрения, какие моменты предварительной стадии правообразования следует включать в понятие законотворчества. Крайней позицией является включение в это понятие только процесса принятия нормативных правовых актов.

Законотворчество, - пишут авторы курса «Парламентское право», - как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс как деятельность, ограниченную лишь рамками парламента. Законотворчество, по мнению указанных авторов, не всегда имеет правовое регулирование.

Конституция Российской Федерации (статья 94), говоря об основном полномочии парламента, характеризующем его функциональное назначение, использует термин «законодательный» указах Президента Российской Федерации отдается предпочтение термину «законотворческий процесс», а в актах парламента более часто употребляется термин «законодательный процесс» (либо «законодательная деятельность»). Например, Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе».

При этом и тот, и другой термин обозначает процесс прохождения Закона через парламент. О законотворческой процедуре говорится также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 года.

Более широкое толкование охватывает, кроме того, подготовку проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, подготовительную работу, которая ведется в связи с проектом.

Понятие «законотворчество», по нашему мнению, призвано охватить достаточно широкий круг явлений, включить все смежные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер регулирования.

Такой подход позволит более целесообразно относиться к кругу участников законодательной процедуры при прохождении законопроекта в парламенте.

Законотворчество включает основное, начальное звено механизма правового регулирования.

Государство, издавая норму права, включает в действие весь сложный комплекс правоприменительных и правоохранительных средств и воздействует таким путем на поведение лиц, коллективов и, в конечном счете, на развитие общества. От законотворчества, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании, определения его характера и содержания, в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность.

Что касается нормативно-правового регулирования, то отметим, что в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, указах Президента Российской Федерации понятия «законотворческий процесс» и «законодательный процесс» употребляются как равнозначные.

Отметим также, что иногда в научной литературе используется термин «законоподготовительная деятельность» в целях оттенить специфику допарламентских стадий законодательного процесса. Например, С.В. Поленина пишет о планировании законоподготовительных работ.

Подводя итог вышеприведенной дискуссии и, исходя из практических потребностей государственной деятельности, автор формулирует следующие основные положения.

Первое. Правообразование - стадия любой правотворческой деятельности включая и законотворческую.

Второе. Понятия «правотворчество», «правотворческий процесс» выступают как более общие, родовые понятия по отношению к понятиям «законотворчество», «законотворческий процесс».

Третье. Понятия «законодательный процесс», «законотворческий процесс», «законотворчество» являются синонимами по своему значению как в научной литературе, так и в нормативно-правовой практике.

Четвертое. Понятие «законодательный процесс» означает государственную деятельность по созданию правовых норм, обладающих наибольшей юридической силой.

Что касается понятия «законодательная процедура», то, на наш взгляд, в соответствии со сложившейся парламентской практикой уместно применять это понятие к порядку прохождения законопроекта через парламент.