Лекция 5. Государственное регулирование недропользования

5.1. Теоретические основы управления. Сущность управления и регулирования. В микроэкономике в теории управления (менеджмента) под управлением понимается система, обеспечивающая успешное целостное функционирование, сохранение и развитие организации. Менеджмент является средством рационализации целенаправленной деятельности организации, смягчения и предотвращения возникающих при этом противоречий, достижений ею функциональных и социальных целей.

Регулирование выступает в качестве одной из функций собственно управления, наряду с: планированием, организацией, контролем, учетом и анализом. При этом под функциями понимаются специализированные виды управленческой деятельности, характеризующиеся однородностью осуществляемых работ и их целевой направленности. Регулирование – это деятельность по устранению отклонений от заданного режима функционирования и приведение объекта управления в заданное состояние по средством оперативного управления производственными процессами, перераспределения материально-технических, финансовых и человеческих ресурсов.

К основным функциям государства в смешанной экономике относятся:

• создание основы для принятия экономических решений;

• стабилизация экономики;

• поддержание макроэкономического и структурного равновесия;

• выработка стратегии развития, формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

• ориентированное распределение ресурсов;

• обеспечение социальной защиты и социальных гарантий;

• поддержка национального бизнеса во внешнем мире;

• обеспечение экономической безопасности;

• поддержание на должном уровне обороноспособности страны [3].

5.2. Государственное регулирование. В общем плане под государственным регулирование мы будем, вслед за [Hertog, 1999 и В.Л. Тамбовцевым], понимать использование юридических инструментов для реализации целей социально-экономической политики государства. Суть юридических инструментов или средств проведения социально-экономической политики заключается в том, что граждане или организации могут быть принуждены государством к следованию предписанной линии поведения под угрозой официальных санкций, субъектом которых выступает то или иное специализированное государственное ведомство (агентство). Каждый из таких инструментов В.Л. Тамбовцев называет регуляцией.

Регуляции представляют собой нормативные модели или правила поведения экономических агентов, вводимые государством для того, чтобы достичь тех или иных целей государственной политики.

Сравнительная характеристика государственного регулирования недропользования в рамках закона «О недрах» представлена в таблице.

Весь перечень возможных процедур государственного регулирования можно разделить на два вида: процедуры прямого и косвенного регулирования. В основе прямого государственного регулирования лежат процедуры, имеющие предписывающий характер. Процедуры косвенного государственного регулирования основаны на определении подходов к решению главным образом технических и технологических задач в различных условиях, при этом недропользователь обладает широкими возможностями по выбору конкретных значений показателей производственной деятельности, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой ПИ.

Сравнительная характеристика редакций и проекта Закона РФ "О недрах"

Ключевые положения закона с позиции регионов	Первая редакция Закона РФ "О недрах" (1992 г.)	Редакция Закона РФ "О недрах" (начало 2005 г.)	Проект закона "О недрах" (июнь 2005 г.)	Действующая редакция Закона РФ «О недрах» (1.01.2012)
Собственность на недра	Государственная собственность	Государственная собственность	Федеральная собственность	Государственная собственность
Владение, пользование и распоряжение недрами	Совместное ведение РФ и субъектов РФ "	Совместное ведение РФ и субъектов РФ	Российская Федерация	Декларируется совместное ведение РФ и субъектов РФ
Участие в лицензировании	Принцип "двух ключей	Согласовательная роль регионов	Согласовательная роль регионов	Согласовательная роль регионов
Распределение рентных доходов*	Регулирует Закон "О недрах" (стабильность)	Регулирует налоговое и бюджетное законодательство	Регулирует налоговое и бюджетное законодательство	Регулирует налоговое и бюджетное законодательство
Пропорции распределения рентных доходов для УВ: доля регионов	60% роялти, 80%-для сложнопостроенных субъектов РФ	5 % налога на добычу для нефти, 0 %-для газа (в 2005 г.)	Налог на добычу УВ -100% в федеральный бюджет	Налог на добычу УВ -100% в федеральный бюджет
Мониторинг и контроль процессов освоения и разработки	Слабый контроль со стороны государства	Слабый контроль со стороны государства	Предпосылки для усиления контроля со стороны государства (главы по разработке месторождений)	Усиление контроля со стороны государства
Роль местных органов власти в регулировании недропользования	Слабая роль в регулировании	Практически отсутствуют	Практически отсутствует	Практически отсутствует
Оборот прав на пользование недрами	Не предусмотрен	Формально не предусмотрен, реально существует	Оборот прав на пользование недрами разрешен	Оборот прав на пользование недрами разрешен
Предпосылки для гибкого налогообложения	Существовали, но не были эффективно реализованы	Отсутствуют	Отсутствуют	Отсутствуют

5.3. Лицензирование. Специфичной формой регулирования является, собственно лицензионная система предоставления прав на пользование недрами для целей разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Основная задача лицензионной системы состоит в передаче прав на пользование недрами на общих, ясных, стабильных и непротиворечивых условиях. Правила предоставления лицензий способны (и мировой опыт об этом весьма красноречиво свидетельствует) существенно ограничить проявление монополии на природные ресурсы и создать предпосылки рационализации издержек и становления эффективной производственной структуры.

Формально государственная система лицензирования регулирует два процесса:

• передачу участков с прогнозными ресурсами и предварительно оцененными запасами категории С₂ которые в последствии будут переведены недропользователем в запасы промышленных категорий, что является основой воспроизводства МСБ;

• передачу участков с запасами промышленных категорий А+В+С₁ (основы обеспечения горнодобывающей отрасли запасами для добычи).

Регулирующая роль лицензионной системы проявляется в том, что при ее помощи можно обеспечить решение таких проблем, как:

• привлечение в минерально-сырьевой комплекс компаний с необходимым производственным опытом;

• передача и распространение передовых технологий и навыков работы и управления компаниями;

• достижение необходимых уровней добычи и утилизации ресурсов минерального сырья;

• поддержание необходимого уровня конкурентной среды в различных сегментах минерально-сырьевого комплекса; обеспечение необходимых экологически безопасных условий разведки и разработки ресурсов; получение необходимых поступлений в государственный бюджет (бюджеты членов федерации - при федеративном устройстве страны - собственника природных ресурсов);

• создание определенного числа рабочих мест в смежных отраслях экономики (транспорт, обслуживание, машиностроение и др.).

Вместе с тем наличие возможностей не означает немедленного получения всех отмеченных выше результатов на практике. Последнее достижимо только при наличии ряда условий:

• соответствующей законодательной и нормативной основы;

• четко определенных приоритетов и целей страны - собственника минеральных ресурсов (ввиду того, что ряд возможностей, заложенных в лицензионной системе, носят взаимоисключающий характер);

• эффективной системы организации государственного регулирования и контроля (с точки зрения роста общественного благосостояния) процесса недропользования.

5.4. Юридическая природа права недропользования. Развитие процедуры лицензирования или ее замена иной процедурой на взгляд автора сопряжено с серьезным юридическим вопросом. Эта проблема освящена в многочисленных исследованиях, в том числе [19, 20, 21, 24, 25]. Закон РФ «О недрах» (действующая редакция) [30] вызывает дискуссию по поводу: является право недропользования частным или публичным. По мнению большинства юристов, право недропользования возникает на основании выдачи лицензии, по определению административного акта, а не договора. Соответственно недропользование подлежит применению административно-правового метода регулирования. Однако возникновение отношений недропользования является добровольным (волевым) решением. При этом обе стороны: государство и потенциальный недропользователь находятся в юридически равном положении (недропользователь не выступает в роли подчиненного) и обладают широкими возможностями для достижения соглашения. Таким образом, возникновение права недропользования основывается на обоюдном решении. При этом, по мнению [19, 25] само по себе «лицензирование» - название чисто техническое и не дает основания для автоматического перевода недропользования под регулирование административно-правовым методом. Кроме того, декларируемые в Законе способы передачи права недропользования (ст.17.1) свидетельствуют о том, что законодательство признает это право частью имущества недропользователя. Согласно ст. 128 ГК РФ за правом недропользования признается статус имущественного права. Ограничение оборота права недропользования вызвано необходимостью контроля за выполнением лежащих на недропользователе обязанностей.

Участие государства в проведении геологического изучения недр должно быть направлено на принятие мер стимулирующего характера. В развитых странах формы и процедуры косвенного государственного регулирования играют преобладающую роль в финансовом обеспечении геологического изучения недр. Декларируемый Правительством РФ инновационный путь развития как основной в дальнейшем не оставляет вариантов по характеру и степени участия государства в воспроизводственном процессе – неизбежен переход от методов преимущественно прямого к методам преимущественно косвенного регулирования.

Лекция 6. Организация государственного регулирования геологическим изучением недр в развитых странах

Вопросы:

1. Организация геологической службы США

2. Организация геологической службы Канады

3. Организация геологической службы во Франции

Структуру геологической службы (в большинстве стран) составляют различные подразделения: аппарат государственного управления в лице комитета или министерства и его территориальных органов, производственные предприятия и акционерные общества, научно-исследовательские и проектно-конструкторские учреждения. И это естественно, что выбор эффективной организационной структуры, начиная с самых высоких уровней, оптимальное соотношение управленческих и производственных блоков в общей структуре отрасли влияют на успешное проведение ГРР. Организация геологической службы на самом высоком – государственном уровне, позволяет решить ряд важных вопросов: налогообложения, финансирования, кредитования; четко определяет право собственности на объекты геологической службы, дает возможность организовать систему выдачи разрешений на право пользования недрами, тем самым определяя субъекты, которые возьмут на себя налоговое бремя.