Кіріспе
Бұл реформа Ресейде крепостниктік құқының жойылуымен және бірқатар буржуазиялық реформалардың қабылдануымен тұстас келді. Капиталистік қатынастардың ұлт аймақтарға таралуы да осы кезден басталды. Ресейде капитализм дамуының екі жағы болды. Ол кең өріс ала бастады. ХІХ ғасырдың орта шенінде іске асырылған сот, земство, халық ағарту және басқа да реформалар Ресейдің құрамында дамыған шығыстағы ұлттық аймақтарға әсер етпей қоймады. Патшалы Ресейдіқ ұлттық аймақтарды шикізат қоры және көзі ретінде сақтау саясаты Қазақстанды да қамтиды. Негізінде екі генерал-губернаторлыққа бағындырылған (Орынбор, Батыс Сібір) қазақ елін билеп-төстеуді өзгерту ісі патша үкіметінің отаршылдық саясатымен тығыз байланысты еді. 1822 жылғы "Сібір қазақтарының жарғысы" мен 1824 жылғы "Орынбор қазақтарының жарғысы" жақа капиталистік қарым-қатынастар өрістей бастаған кезде өлкенің шаруашылық даму талабына сай болмады. XIX ғасырдың 60-жылдарында қазақтардың басқару жүйесін өзгерту үшін статс-секретарь И. И. Бутков басқарған комиссия құрылды. Комиссия бүкіл қазақ даласын екі облысқа — орталығы Торғай өңірінде болған — Батыс, орталығы Сергиопольде немесе Қарқаралыда ұйымдастыру көзделген Шығыс облыстарға бөлуді ұсынды. Комиссия ұсыныстары Орынбор генерал-губернаторы А. П. Безакқа тапсырылды. 1864 жылы 29-қыркүйек күні А. П. Безак Орынбор қазақтарының облыстық басқармасынан қажетті мәліметтер жинастыруды талап етті. 1865 жылы А. П. Безактық отставкаға шығуына байланысты онық орнына жаңа губернатор Н. А. Крыжановский тағайындалды. И. И. Бутков комиссиясының пікірлері мен ұсыныстары қабылданбады. Қазақ өлкесін басқару ісін өзгертуді дайындау Ішкі істер министрлігі кеңесінің мүшесі Гирс басқарған "Дала комиссиясына" жүктелді. Комиссия мүшелігіне Бас штабтан полковник А. К. Гейнс, Орынбор өлкесінен полковник К. К. Гутковский, Батыс Сібір генерал-губернаторлығынан капитан А. П. Проценко енді. 1865 жылдың 5 маусымындағы II Александр патшаның әмірі бойынша қазақ жерін зерттеп білу сұрақтары дайындалды. Әкімшілік басқарудың жақа жүйесіне сай келетін мәселелердің көпшілігі сонда қамтылған еді: өзіндік ауыртпалықтар, жерді иеленудің түрлері, сот істері, ағарту ісі, алым-салық, діни мәселелер, т. б. Алайда реформаны әзірлеуде бұқаралық көпшіліктің көңілі ескерілмеді. Ғалым Шоқан Уәлиханов Қазақстанды билеуді халықтың өзін-өзі басқару негіздерінде қайта құруды талап еткен еді.
І ТАРАУ. Қазақстанда реформа жүргізудің себептері
және оны әзірлеу барысы
1867—1868 Жылдардағы әкімшілік басқару мен салық
жүйесіндегі өзгерістер
1822 және 1824 жылдары жүргізілген реформалар XIX ғасырдың 60-жылдарына қарай бірте-бірте жарамсыз болып қала бастады. Сондықтан да жаңа реформалар жүргізудің қажеттігі туындады. Өйткені біріншіден, қазақ даласында сұлтандардың билігі әлі де бұрынғысынша сақталып қала берген еді. Олардың билігі патша үкіметінің Қазақстан аймағын неғұрлым тезірек отарлауына кедергі келтірумен болды. Екіншіден, кезінде тиісті жарғыларға сай қабылданған әкімшілік-аумақтық бөлініс оған қосымша аумақтардың қосылуына байланысты жаңа жағдайдағы өзгерістерге сәйкес келмей қалды. Мәселен, XIX ғасырдың 60-жылдарында Ресей империясына Оңтүстік Қазақстан мен Жетісу аумағы қосылған болатын. Сондықтан да енді осы аймақтардыәкімшілік жағынан бағындыру және шаруашылық жағынан нығайта түсу қажет болды. Өлкені басқару ісін Ресейдің өзге аймақтарындағы басқару құрылымына барынша жақындатып, бірыңғайландыру талап етілді. Үшіншіден, Ресейдің еуропалық бөлігінде қарқынды дамып келе жатқан өнеркәсіп үшін арзан шикізат көздері мен жұмысшы күші қажет болды. Төртіншіден, Қазақстанның кең-байтақ аумағын мекендеген қазақтар үшін бірыңғай салық жүйесін енгізу талап етілді. Бесіншіден, Ресейдің еуропалық бөлігіндегі жері жоқ шаруаларды Қазақстан аумағына ұйымдастырылған түрде көшіру көзделді. Міне, тап осы себептерге байланысты Қазақстанда жаңа әкімшілік-аумақтық және әлеуметтік-экономикалық реформалар жасау қажеттігі туындады.
Ресейдегі капитализмнің қарыштап дамуы ұлт аймақтарының, соның ішінде Қазақстанның рөлін өсірді. Қазақстан — шикізат пен арзан рынок көзіне айналды. Қазақстан өлкесінің жері мен қазба байлығын тезірек игеру үшін қазақтарды басқаруды Ресейдің әкімшілік-саяси жүйесімен жақындастыру қажет еді.
Қазақстандағы буржуазиялық реформалар бағыты Ресейдің қазақ даласындағы ұстанымын нығайтуға бағытталды. XIX ғасырдың бірінші жартысындағы басқару жүйесі ескіріп, жергілікті басқару шекаралық басқарумен бірігіп кеткен еді.
1867—1868 жылдары Қазақстан аумағы 3 генерал-губернаторлық пен 6 облысқа кірді. Қазақстандағы отарлаушы әкімшіліктің жоғары өкілі — генерал-губернаторлар болды. Олар өлкенің бүкіл әкімшілік-полициялық аппаратын басқарды, яғни өз қарамағындағы аумақтың тыныштығына жауап берді. Басқаша айтқанда, Ресей империясының жоғары заңдарының орындалуын қадағалады, яғни 1867—1868 жылдары реформа бойынша Батыс Сібір, Орынбор, Түркістан өлкелерінің басшыларына неғұрлым басым құқықтар берілді:
әскери қолбасшы, соның ішінде казак жасағының атаманы;
кең түрдегі әкімшілік функция (уезд бастығын тағайындау, т.б.);
сот функциясы (уездік соттарды бекітті).
Соның ішінде Түркістан генерал-губернаторына кең құқықтар беріледі, себебі Ұлы жүз Ресей империясына ең соңында кіргендіктен, өлкенің қашықтығынан көрші елдермен дипломатиялық қатынас орнату сияқты, т.б. міндеттерді атқарды. Облысты әскери губернатор басқарды. Үш билік: әкімшілік, сот билігі ісіне бақылау, әскери билік әскери губернаторлардың қолына жинақталды.
Әскери губернаторлар облыс аумағындағы (Сырдария, Торғай облыстарынан басқа) казак әскерінің атаманы болып саналды. Бұл ережелер екі жылдық сынақ мерзімі белгіленіп, уақытша статус алғандықтан, халық наразылықтарының тууына байланысты тек. 1886 жылдары Түркістанда, 1891 жылы Далалық өлкеде өз заңды күшіне енді.
Міне, осы құрылған әкімшілік, әскери, полициялық аппаратты ұстап тұру үшін орасан зор қаржы керек еді. Орталық Азия мен Түркістанның Ресейге қосылуы аяқталғаннан кейін де осы бір орасан зор аумақта 50 мыңдық армия сақталып қалды. Әкімшілік аппаратты, әскерді өлкелік бюджет асырауға тиіс болды.
Жергілікті тұрғындардан салық жинау жүйесі қайтадан жасалды. Бұрынғы түтін салығына земстволыы алымдар қосылды. Олардың мөлшері де жылдан-жылға өсіп отырды. Отырықшы аймақтарда жер салығы деп аталып, жер өңдеуші салықты тек ақшамен күзде төлеуге тиіс болды. Земстволық салық өкімшілікті ұстауға, көпір, жол жөндеу мен дайындауға жұмсалды.
Көшпелі және жартылай көшпелі тұрғындардың негізгі салығы 1865 жылы 1,50 т болса, 1882 жылы 4 сомға жетті. Олар тағы да земстволық немесе қоғамдық салықтар (ауыл старшыны мен түземдік әкімшілікті ұстау үшін), т. б. ақшалай алымдар төлеуге тиіс болды.
Әрбір қазақ шаңырағы мынандай мөлшерде салық төлеп тұрды:
түтін салығы — 4 сом,
земство салығы — 1 с. 25 т.,
қоғамдық салықтар (жеке салықтар) — 1 с. 25 т.;
мектептерге — 50 т., барлығы 7 сомды құрады.
Әлеуметтік жағдайына қарамастан, кедей мен байларға салық мөлшері бірдей белгіленді. Әрі малдың бағасы ең төмен кезі — күзде төлеуге тиіс болды. Жер өңдеушіпер харадж, танап салығы, зекет (тауардан алынатын салық) сияқты салықтар төледі.
Харадж бойынша, өнімнің 1/10-і мөлшерінде заттай немесе ақшалай құнын төледі;
танап салығы ақшалай (1 танап = 1/8 десятина) танап мөлшеріне қарай белгіленді;
зекет тауар құнының 1/40 мөлшерінде алынды.
Осылайша, отарлаушы Ресейдің салық саясаты әр түрлі әлеуметтік топтардың қарсылығын тудырды, мал өсірушілер мен отырықшы тұрғындар салықтың өсуіне наразы болды. Әрбір уездболысқа, болыс ауылға бөлінді. Бір болыста — 2 мың, бір ауылда — 200 түтіннен аспауы керек болды. Патша үкіметі қазақ болыстары мен ауылдарында отарлық биліктің мықты тірегі болатын жергілікті әкімшілік құруға тырысты. Болыс пен ауыл старшындарын (селолық қоғамды, ақсақалдар қоғамын) сайлау сатып алу арқылы жүрді.