Вопросы для самоконтроля

1. Назовите характерные свойства административного процесса как юридической категории.

2. На основе чего представители «юрисдикционной» концепции формировали свое представление об административном процессе?

3. Какие отношения представители «управленческой» концепции включают в административный процесс, помимо рассмотрения споров и применения принуждения?

4. Между какими категориями представители «юстиционной» концепции ставят знак равенства?

5. Каково соотношение понятий «процесс» и «производство»?

6. Назовите принципы административного процесса.

7. Перечислите виды субъектов административного процесса.

Глава 2. Административно-управленческий процесс

§ 1. Структура и содержание административно-управленческого процесса

Административно-управленческий процесс характеризуется административно-правотворческой и административно-правонаделительной деятельностью и объединяет следующие производства:

• по принятию нормативных актов государственного управления;

• по приватизации государственного и муниципального имущества;

• по применению мер поощрения;

• разрешительное (лицензирование, аттестация и аккредитация) производство;

• регистрационное производство;

• по распределению ресурсов и др.

§ 2. Административные процедуры и административные регламенты

В настоящее время и теоретики, и практики выражают единое мнение о необходимости законодательного регулирования государственных услуг, а также порядка предоставления таких услуг в виде установления соответствующих административных процедур. Скорейшее введение системы стандартов государственных услуг¹, принятие Федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных процедурах», разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг позволит значительно повысить эффективность и качество деятельности исполнительной власти по обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В 2005 году Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах². Одним из приоритетных направлений административной реформы указанные документы признают необходимость разработки и внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации недостаточно организованы и эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Последовательность принятия системообразующих законодательных актов в данной сфере может быть следующая. В первую очередь должен быть принят Федеральный закон «О стандартах государственных услуг». Государственные услуги включаются в реестры государственных услуг: Федеральный реестр государственных услуг и реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации. Обязательным условием является принятие стандартов государственных услуг. Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти. При этом административные регламенты подразделяются на два вида: по исполнению государственных функций и по предоставлению государственных услуг.

Во исполнение утвержденной Правительством Российской Федерации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В настоящее время идет активное включение субъектов Российской Федерации в процессы разработки и принятия административных регламентов. Например, в Челябинской области утвержден (постановлением губернатора) порядок разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти.

Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. Понятно, что административный регламент должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Активное внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти устанавливает вектор следующего направления – скорейшую разработку административных процедур, закрепляющих порядок применения таких регламентов.

Говоря об административных процедурах, многие исследователи отмечают, что это явление сравнительно новое в российской правовой науке. Вместе с тем, еще в начале ХХв. в научной правовой литературе разрабатывалось понятие процедуры как процессуальной деятельности. В тот период за основу было взято мнение известного ученого С.К. Гогеля, который утверждал, что процедура – это судебный порядок разрешения споров по делам управления, и выделял при этом судебную и административную процедуры. В дальнейшем процедура как форма нормативной регламентации исследуется в сфере управленческой деятельности.

В основу теории административных процедур была положена концепция правовой процедуры, действующей в механизме процессуального регулирования. Российскими исследователями административная процедура представляется как процессуальная форма административного процесса, они выделяют управленческую процедуру и определяют ее понятие, сущность и значение. Развивая данные положения профессор Ю.А. Тихомиров выражает мнение большинства ученых о том, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг.

Очевидно, что разнообразная деятельность органов исполнительной власти включает в себя «многочисленные управленческие действия», порядок совершения которых регулируется административными процедурами. В настоящее время предлагается под административными процедурами понимать установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел.

Четкая регламентация административных процедур и закрепление их в российском законодательстве обуславливает, с одной стороны, реализацию компетенции исполнительных органов, с другой стороны, ограничивает их дискреционные действия (произвольное административное усмотрение), вводит легальные критерии действий должностных лиц исполнительных органов, и что немаловажно, устанавливает ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение соответствующей процедуры.