МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Муніципальне право України

Підручник

За редакцією В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького

Затверджено Міністерством освіти і науки України

Київ

Юрінком Інтер

2006

ББК 67.9(4УКР)301я7

М90

Затверджено Міністерством освіти і науки України

як підручник для студентів юридичних спеціальностей

вищих навчальних закладів

(лист № 14/18.2–1836 від 28 липня 2005р.)

Рекомендовано Вченою радою Київського університету права

Рекомендовано Вченою радою Інституту держави і права

ім. В. М. Корейского НАН України

Колектив авторів:

В. Ф. Погорілко, член – кореспондент НАН України, академік АПрН України, доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України – передмова, розділ І;

О. Ф. Фрицький, доктор юридичних наук, професор кафедри конституційного права Юридичної академії МВС України, м. Дніпропетровськ, заслужений діяч науки і техніки України – розділи VI, VII, VIII;

М. О. Баймуратов, доктор юридичних наук, професор кафедри правознавства Маріупольського державного гуманітарного університету – розділи V, XIII, XIV, XV;

М. І. Корнієнко, кандидат юридичних наук, професор, заслужений юрист України, професор МАУП – розділи III, X;

Б. А. Пережняк, кандидат юридичних наук, доцент, декан факультету Одеської національної юридичної академії – розділ II (у співавторстві з О. В. Батановим), розділ IX;

Н. К. Ісаєва, кандидат юридичних наук, ст. науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України – розділ XII;

О. В. Батанов, кандидат юридичних наук, науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України – розділ II (у співавторстві з Б. А. Пережняком), розділи IV, XVI.

Рецензенти:

В. М. Кампо, кандидат юридичних наук, завідувач кафедри муніципального права Академії муніципального управління;

В. В. Кравченко, кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права Університету економіки і права «КРОК», заслужений юрист України;

М. О. Пухтинський, кандидат юридичних наук, Голова Фонду сприяння розвитку місцевого самоврядування України.

ISBN 966–667–191–3

Колектив авторів, 2006

Юріком Інтер, 2006

Передмова

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України відбулися і продовжують відбуватися радикальні процеси демократизації суспільства і держави. Складовою частиною цих процесів є визнання і гарантування місцевого самоврядування в Україні, яке нині стало реалією суспільного життя.

Донині тривають гарячі дискусії щодо його доцільності і природи, продовжується формування його системи, яка тривалий час, на жаль, залишається незавершеною, але дедалі відчутнішими й очевиднішими стають результати його функціонування в селах, селищах і містах, дедалі більше поваги виявляють до органів і посадових осіб місцевого самоврядування органи державної влади та їхні посадові особи. Визнання територіальних громад первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, падання якісно нового статусу місцевим радам і утворення одноособових інститутів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських голів – змінило не лише механізм здійснення публічної влади на місцях, а й політичну систему всього суспільства. Нині на часі його реформування і реформування політичної системи в цілому.

Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранною локальною нормотворчістю і ратифікациєю відповідних міжнародно – правових актів. Закономірнім наслідком цього нормотворчого процесу є становлення якісно нового інституту конституційного права та нової галузі права – муніципального права України, основними джерелами якої є чинна Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р ), Європейська Хартія про місцеве самоврядування, Конституція Автономної Республіки Крим

та Закон України «Про столицю України – місто–герой Київ» та низка інших нормативно – правових актів.

Реалізація муніципального права, його подальший розвиток і вдосконалення залежать значною мірою від розвитку відповідної галузі науки та навчальної дисципліни.

Мета цього підручника – допомогти не лише студентам, а й усім, кого цікавить історія муніципального права в Україні, а також зміст, сутність, правова природа й характерні ознаки місцевого самоврядування.

Розділ І

Муніципальне право України

§ 1. Поняття муніципального права України

Муніципальне право України – галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі й інтересів територіальних громад, усього народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти

місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ й держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно – територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка, у свою чергу, належить

територіальним громадам і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи (ради та інші органи).

Ця галузь права – комплексна, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, що є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та ряду інших галузей публічного і приватного права.

Отже, муніципальне право в системі права України являє собою комплексну галузь публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином організацію і здійснення влади територіальними громадами та утворюваними ними органами в межах відповідних адміністративно–територіальних одиниць.

Проблемність назви «муніципальне право» полягає передусім у тому, що в Конституції України використаний термін «місцеве самоврядування» і не вживається термін «муніципалітет»¹, під яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, «муніципальне утворення» як міське чи сільське поселення, в межах якого здійснюється місцеве самоврядування і існує муніципальна власність, місцевий бюджет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом з тим у Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність – власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують називати нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом місцевого самоврядування².

Але термін «комунальне право» з ряду причин не сприймається в Україні. В юридичній, науковій, навчальній та іншій літературі все частіше вживається термін «муніципальне право». Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчальних закладах.

Отже, назва відповідної галузі «муніципальне право України» є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та інших країнах.

Основні ознаки будь – якої галузі права – це наявність насамперед її предмета і методу (методів). Чи має муніципальне право самостійний предмет і метод (методи)?

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права – багатогранне явище. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, що властива територіальним спільнотам суспільства – територіальним громадам.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Слід також зазначити, що територіальні громади й утворювані ними органи вирішують ще питання, делеговані їм органами державної влади.

За формою місцеве самоврядування – це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у встановленому законом порядку як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме –муніципальну владу як владу територіальних спільнот.

Це дає, на наш погляд, достатні підстави стверджувати, що муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого

впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України – муніципальне право³.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

– що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

– що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

– що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

– що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

– що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

– органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

– фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі

місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комунальної) власності й місцевих бюджетів, розвивається і утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права, як і метод будь – якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується зрештою тим, що відповідні норми права не передбачають альтернативної поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод переважно запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу в основному на відносини, суміжні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами поширення набули методи рекомендацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно – правових актів (хартій, декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою частиною системи права України. Воно тісно пов'язано з іншими галузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним правом, за рахунок норм якого формується поперед усього муніципальне право.

Муніципальне право як комплексна галузь тісно пов'язане також з рядом галузей приватного права, зокрема цивільним, трудовим, житловим та іншими.